Вівчаренко О.А. Гарантії права власності на землю в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її розробки у земельно-правовій, цивільно-правовій літературі, визначається мета та завдання дослідження, його методологічні та теоретичні засади, відображається наукова новизна роботи, положення та пропозиції, що виносяться на захист, висвітлюється її теоретичне та практичне значення, апробація результатів дослідження.

Розділ 1"Загальні засади забезпечення гарантій права власності на землю в Україні" складається з трьох підрозділів і присвячується огляду нормативного регулювання субінституту захисту права власності на землю в Україні, основних тенденцій розвитку системи засобів захисту, а також проблем нормативного регулювання статусу суб'єктів земельних правовідносин в контексті гарантій захисту права власності на землю в Україні.

У підрозділі 1.1. "Огляд літератури та загальна характеристика законодавства з проблем гарантій права власності на землю в Україні" наведена характеристика наукових досліджень та нормативного регулювання субінституту захисту права власності на землю в Україні, аналізується сутність гарантій права власності на землю в Україні.

Під гарантіями права власності на землю в Україні слід розуміти сукупність правових заходів, які є невід'ємним елементом системи правового регулювання земельних відносин в Україні, що спрямовані на раціональне використання та охорону землі, забезпечення вільної реалізації права власності на землю всіма суб'єктами, зазначеними в Конституції та законах України.

В дисертації ставляться під сумнів широковідомі аргументи двох різних і несумісних підходів до проблеми наявності чи відсутності права власності Українського народу на землю. На ці "проблемні" питання екстраполюються врегульовані ст. 73 Конституції України правовідносини за участю Українського народу. Зазначений підхід обумовлений відповіддю на питання про характер правовідносин, що випливає з можливого факту всеукраїнського референдуму про зміну території України. Зазначається, що це комплекс правовідносин, які, безумовно включають земельні правовідносини, в яких Український народ виступає як суб'єкт земельних правовідносин. Опосередковано засвідчує статус суб'єкта права на землю - Українського народу характер взаємовідносин держави і територіальної громади як суб'єктів права власності на землю. Право власності на землю цих двох суб'єктів виникло внаслідок політичної організації Українського народу у державу з встановленням чіткого територіального устрою та запровадженням місцевого самоврядування.

Теза про нібито відсутність в Україні законодавчих актів, які б чітко розмежовували правове становище народу України та держави як суб'єктів права власності на землю, спростовується частиною 1 статті 318 ЦК 2003 р., у якій Український народ визнається суб'єктом цивільних відносин, визначених статтею 2 цього Кодексу, і є суб'єктом права власності. Серед інших учасників цивільних відносин стаття 2 ЦК 2003 р. окремо визначає державу Україна. Тобто, ЦК 2003 р. чітко розмежовує таких суб'єктів права власності, як державу Україна і Український народ. З цього робиться висновок, що на Український народ, як суб'єкт права власності, розповсюджуються загальні і спеціальні положення про право власності. Дискусії навколо питання статусу Українського народу носять політичне, а не правове забарвлення.

В цьому підрозділі аналізуються і різні підходи дослідників до проблеми розмежування земельних і цивільних правовідносин та надається відповідь на питання про допустимість використання цивільно-правових засобів захисту права власності у земельних відносинах. Відзначаються суттєві прогалини в земельному законодавстві та науці земельного права стосовно підстав недійсності угод із земельними ділянками, наслідків недійсності угод. Зазначається, що відповідальність за порушення земельного законодавства штучно обмежена колом суб'єктів з числа фізичних і юридичних осіб. Як в законодавстві, так і в наукових роботах із земельного права не визначена правосуб'єктність територіальних громад та Українського народу. Звернуто увагу на суперечливість приписів у регулюванні статусу земель комунальної власності, що прямо впливає на ступінь захищеності контрагентів громад у договірних відносинах з ними.

Зазначається відсутність наукових досліджень проблем відповідальності держави Україна як учасниці Конвенції із захисту прав людини і основних свобод. Піддається критиці чинне адміністративне і кримінальне законодавство, яке не спрямоване на захист права власників земельних ділянок.

У підрозділі 1.2. "Система засобів захисту права власності на землю в Україні" наведена стисла характеристика наукових досліджень та нормативного регулювання за ЗК та ЦК України. Аналізується співвідношення засад охорони і захисту права власності. Встановлену в ЗК систему засобів забезпечення захисту права власності на землю потрібно розглядати як підпорядковану та взаємопов'язану з системою засобів забезпечення охорони права власності на землю. Система засобів забезпечення охорони права власності на землю частково співпадає з системою охорони земель, закріпленому в ст. 162 ЗК, оскільки 1) охорона землі є і охороною правомочностей власника землі з точки зору землі як природного ресурсу; 2) співпадає система юридичних обов'язків учасників земельних правовідносин; 3) співпадає сфера управлінської діяльності органів влади щодо використання, відтворення та збереження земель. В той же час система охорони права власності на землю в Україні включає: норми, які забезпечують належність землі тим чи іншим суб'єктам; норми, які встановлюють певні умови реалізації власниками права власності на землю; норми, які встановлюють негативні наслідки для порушників права власності на землю. Остання група норм напряму пов'язана з системою засобів захисту права власності на землю. Зроблено висновок, що проблеми нормативного регулювання охорони права власності на землю обумовлюють виникнення проблем захисту цих прав.

В цьому підрозділі проаналізовані основні способи захисту права власності на землю в Україні. Встановлений в ЗК перелік способів захисту права власності на землю не є вичерпним і в деяких випадках збігається з переліком основних способів захисту цивільних прав.

Зазначається, що в статті 81 ЗК та інших, безпідставно використано словосполучення "громадяни набувають право власності на земельні ділянки" тоді, коли потрібно зазначити - " мають право укладати угоди про набуття". Різниця полягає в тому, що перше словосполучення не кореспондується з приписом, встановленим у ч. 1 ст.125 ЗК, а останнє виконує ці вимоги. Принаймні, зазначені вимоги були б зрозумілими і логічними, якщо б в статті 132 ЗК про зміст угоди про перехід права власності на земельні ділянки були передбачені, як обов'язкові, умови про час виникнення права власності у покупця. За теперішніх правил набуття права власності на земельні ділянки, покупець, після укладання відповідної угоди не може застосувати тривалий час для захисту своїх прав віндикаційний, негаторний позов, оскільки право власності у нього виникає після одержання державного акту. Вихід з цього становища вбачається у встановленні правила про перехід права власності на земельні ділянки за цивільно-правовими угодами та обмеження права власності в частині вільно розпоряджатися, якщо особа, що набула права власності, у встановлений законом строк не одержала державний акт про право власності на земельну ділянку.

Пропонується запровадити в земельному законодавстві інститут самозахисту на земельну ділянку та обґрунтовуються характерні ознаки такого самозахисту.

Чинна редакція статті 119 ЗК не гарантує набуття права на земельну ділянку за давністю користування, оскільки ЗК не встановлює порядок передачі земельної ділянки у власність або користування з підстав набувальної давності. Неузгодженість правового регулювання цих питань в ЦК і ЗК фактично призвела до позбавлення заінтересованих осіб судового захисту, оскільки, з однієї сторони, в статті 344 ЦК 2003 р. проголошено правило про набуття права власності за набувальною давністю за рішенням суду, а з іншої сторони, це правило не розповсюджується на набуття права власності на земельну ділянку.

На сьогодні за чинним ЗК законодавець не встановив владних органів, до компетенції яких входило б право ухвалювати рішення про примусове припинення права власності на земельну ділянку з підстав використання її не за цільовим призначенням або з підстав не усунення допущених порушень законодавства. В зв'язку з цим бажано уточнити в статті 143 ЗК про припинення яких прав на земельну ділянку йдеться в перших двох пунктах зазначеної статті.

Припинення права користування земельною ділянкою в зв'язку з порушенням власником земельного законодавства є мірою захисту і мірою відповідальності. В першому випадку (міра захисту) йдеться про зобов'язання владних органів виконувати припис Конституції України, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. На нашу думку, в цьому виявляється обмеженість права власності на земельну ділянку, коли владний орган з суспільних інтересів (інтересів Українського народу) захищає право власності на землю Українського народу шляхом обмеження прав правопорушника земельного законодавства. Зазначений спосіб захисту права власності притаманний тільки земельному праву і має знайти чітке відображення у способах захисту прав на земельні ділянки.

Виключно земельно-правовим способом захисту права власності на земельну ділянку можна вважати правила, викладені у частині З статті 153 ЗК. При цьому виключність випливає не зі способу захисту-визнання угоди недійсною або розірвання договору, а з підстав, які обґрунтовують позовні вимоги — якщо після викупу у позивача земельної ділянки буде встановлено, тобто якщо позивач надасть докази, що земельна ділянка використовується не для суспільних потреб.

З метою захисту інтересів третіх осіб (набувачів земельних ділянок, отриманих на підставі подальших угод) і забезпечення в цілому усталеності земельного обороту пропонується встановити обмеження у використанні такого способу захисту порушеного права власності на землю, як визнання угод недійсними і застосування наслідків недійсності нікчемних угод.

Зазначається, що за чинним ЗК існує проблема розмежування недійсних угод на нікчемні і заперечні і це прямо впливає на вибір способу захисту права власності. ЗК не тільки не передбачає інституту реституції, компенсації як наслідку визнання угоди недійсним, але і запроваджує відповідальність за укладання угод з порушенням земельного законодавства без врахування наявності чи відсутності вини, її ступеню.

У підрозділі 1.3. "Суб'єкти правовідносин здійснення гарантій права власності на землю в Україні" обґрунтовується варіабельність доступності до способів захисту і форм захисту в залежності від статусу суб'єкта права власності на землю. Зазначається, що в ЗК непослідовно реалізований дуалістичний спосіб правового оформлення відносин власності на землю. Непослідовність втілення дуалістичного способу полягає у нормативному закріпленні за фізичними і юридичними особами такої форми власності як приватна власність, а, з іншої сторони, штучне виокремлення за ознакою суб'єкта - комунальної і державної власності на землю. В останньому випадку економічна категорія поділяється за суто юридичним критерієм структури правовідносин -суб'єктом. Нерівність суб'єктів при захисті права власності на землю вбачається в нерівності вимог щодо обґрунтування позовних вимог.

В ЗК має бути усунуте штучне обмеження гарантій захисту права власності та встановлення відповідальності суб'єктів в залежності від форми власності (публічна або приватна). Такий доктринальний поділ, який вбачається у розділі п'ятому "Гарантії прав на землю" та розділі восьмому - "Відповідальність за порушення земельного законодавства", суперечить інституту права власності та, зокрема, суб'єктивному праву власності на землю і штучно привносить нерівність як при захисті права власності, так і при відповідальності за порушення земельного законодавства.

Для суб'єктів права приватної власності визначення "здійснення гарантій" рівнозначне категорії - реалізація гарантій, тобто здійснення певних дій, спрямованих на захист права власності на землю у юрисдикційній або позаюрисдикційній формі. Для інших суб'єктів земельних відносин — органів місцевого самоврядування та органів державної влади здійснення гарантій прав на землю передбачає дві складові. Перша, і відповідно до статті 3 Конституції України головна - це забезпечення реалізації гарантій прав на землю суб'єктами приватної форми власності. Друга складова здійснення гарантій права на землю органів місцевого самоврядування та органів державної влади передбачає здійснення ними певних дій, спрямованих на захист та охорону права власності на землі комунальної власності або на землі державної власності лише у юрисдикційній формі. На цьому етапі повноваження зазначених органів в ЗК фактично не встановлені та в багатьох випадках правові норми носять бланкетний характер. Малочисельні норми кримінального і адміністративного законодавства не вичерпують проблему ефективної охорони і захисту інтересів зазначених суб'єктів земельних правовідносин. Вирішення цього питання в порядку цивільного судочинства фактично призводить до сприйняття цієї проблеми через призму суб'єктивних поглядів того чи іншого службовця , що є неприпустимим.

Таким чином, в деяких випадках, ЗК продукує дефектність земельних правовідносин через недосконалість нормативного регулювання правосуб'єктності органів місцевого самоврядування та органів державної влади, Українського народу та певну невизначеність об'єкту правовідносин.

Розділ 2"Відповідальність за порушення гарантій права власності на землю в Україні" присвячений аналізу зазначених категорій в земельному, цивільному, кримінальному, адміністративному законодавстві.

У підрозділі 2.1. "Відшкодування збитків власникам землі як гарантія захисту їх земельних прав" відзначається неоднозначність юридичної природи відшкодування заподіяних збитків в земельному законодавстві. Питання про відповідальність держави за порушення права власності розглядається в двох аспектах — коли держава виступає як суб'єкт цивільного права, і другий - це відповідальність державних органів за порушення права власності на землю.

Підстави відшкодування збитків власникам землі за статтями 154 ч.2, 155 ч.2 ЗК не включені у перелік, наведений у статті 156 ЗК, а сам він носить вичерпний характер. Проте головні вади статті 156 глави 24 ЗК щодо відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам полягають в необгрунтованому поєднанні підстав відшкодування шкоди в повному обсязі і в обмеженому обсязі, не розмежовуючи шкоду, заподіяну винними протиправними діями, і шкоду, заподіяну правомірними діями. Ст.156 ЗК характеризується невиправданим поєднанням ознак цивільно-правової, земельно-правової та екологічної шкоди в диспозиції цієї статті, як підстави відшкодування шкоди. Екологічна шкода має свої особливості, визначені екологічним законодавством. Вона може мати місце у разі забруднення земель, погіршення їх якості, порушення екологічних зв'язків на конкретній земельній ділянці тощо. Земельно-правова шкода не завжди є екологічною. Отже доцільно структурувати підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам за критерієм правомірності заподіяної шкоди та, можливо, вивести за рамки цієї статті підстави відшкодування екологічної шкоди.

У підрозділі 2.2. "Адміністративна і кримінальна відповідальність за порушення гарантій права власності на землю в Україні" аналізуються проблемні питання зазначеної відповідальності. Зроблена класифікація всіх земельних правопорушень за об'єктом правопорушень, що посягають на право власності на землю. Відповідно до КК за об'єктом посягань, що порушує право власності на землю, необхідно виділити наступні склади злочинів: "Забруднення або псування земель" (ст.239 КК) та "Безгосподарське використання земель" (ст. 254 КК). Диспозиції цих статей є бланкетними, що передбачає наявність чітких нормативних актів, термінів, понять з цих питань. Зокрема, потребує нормативного визначення поняття "забруднення", "псування", "знищення" земельної ділянки, "змивання гумусу" тощо. Зміст слова "псувати" повністю характеризує диспозицію статті 254 КК в частині "втрати родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту", хоча насправді це слово є ключовим у диспозиції статті 239 КК. З іншої сторони, назви цих статей сприймаються як одне ціле - забруднення або псування земель як їх безгосподарське використання. Гальмування невідворотності покарання за вказаними статтями вбачається не стільки у термінологічних вадах, скільки у суперечливості або відсутності нормативного регулювання та реальної роботи з управління в галузі використання і охорони земель (державного земельного кадастру, моніторингу землі, землеустрою, контролю за використанням та охороною земель).

У підрозділі 2.3. "Проблеми удосконалення відповідальності за порушення гарантій права власності на землю в Україні" досліджуються найбільш актуальні проблеми в даній сфері. Підкреслюється, що підстави розмежування відповідальності за порушення права власності на землю за статтями 154, 155 ЗК від порушень земельного законодавства за переліком, викладеним у статті 211 ЗК є необгрунтованими. За ЗК держава Україна не розглядається як потенційний порушник земельного законодавства, що суперечить національному законодавству, міжнародним зобов'язанням України. У відносинах Український народ - Держава Україна проблемою є відсутність нормативного закріплення відповідальності держави за правопорушення в сфері захисту права власності на землю в Україні. На сьогодні, всупереч конституційним приписам, право власності Українського народу узурповане державою.

Розглядається питання про правову природу відповідальності у вигляді: а) припинення права користування земельними ділянками, які використовуються з порушенням земельного законодавства (ст. 144 ЗК); б) припинення права власності на земельну ділянку особи, якій земельна ділянка не може належати на праві власності (ст. 145 ЗК). У першому випадку ("а") адміністративна преюдиція є передумовою відповідальності у вигляді припинення права користування земельною ділянкою. Хоча в ч. 3 статті 144 ЗК опосередковано зазначено про наявність повноважень у органу виконавчої влади щодо припинення права користування земельними ділянками, насправді за чинним ЗК повноваженнями про припинення права користування земельною ділянкою органи виконавчої влади не наділені. Зазначеними повноваженнями наділені лише Київська і Севастопольська міські ради (стаття 9 ч.І п. "ї") та сільські, селищні, міські ради (стаття 12 ч.І п. "ж").

Рішення ради про обмеження права власності шляхом заборони користування земельною ділянкою є цивільно-правовою відповідальністю власника цієї ділянки і її не можна розглядати як адміністративну відповідальність.

Стосовно правової природи відповідальності, передбаченої у статті 145 ЗК, слід зазначити таке. Невизначеність владного органу, до компетенції якого входить вирішення цього питання, невизначеність процедури виплати компенсації власнику земельної ділянки за результатами земельних торгів, дають підстави стверджувати про декларативність відповідальності осіб, які не провели відчуження земельної ділянки відповідно до положень статті 145 ЗК.

Відшкодування збитків органом виконавчої влади за порушення зобов'язання з договору про набуття ним земельної ділянки (частина 3 статті 153) в окремих випадках потрібно розглядати не лише як міру цивільної відповідальності, але і як порушення земельного законодавства. Такий висновок можна зробити з припису, викладеного у частині 2 статті 154 ЗК, якщо екстраполювати його до виникнення договірних зобов'язань внаслідок порушення зобов'язань з питань набуття права власності на земельні ділянки. Інакше кажучи, якщо держава в особі певних органів виконавчої влади порушує договірні зобов'язання про набуття нею права власності на земельну ділянку, цю обставину потрібно розглядати як втручання у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою, тобто про порушення припису встановленого в ЗК. В залежності від характеру втручання можна говорити і про інші склади правопорушень земельного законодавства. Це правило в повному обсязі стосується і органів місцевого самоврядування. Питання відшкодування збитків власнику земельної ділянки у випадках, передбачених статтями 14, 146, 147 ЗК, взагалі не врегульоване. У останніх двох випадках мова іде лише про відшкодування вартості земельної ділянки. Відшкодування вартості земельної ділянки і відшкодування збитків власнику в зв'язку з вилученням землі - категорії не тотожні.

З урахуванням особливостей земельних відносин та конституційного припису, викладеного у частині 5 статті 41 Конституції України, необхідно змінити статті 146 та 147 ЗК; доповнити чинний ЗК нормою про відповідальність за шкоду, заподіяну у стані крайньої необхідності. Оскільки диспозиція статті 147 ЗК насправді встановлює не примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності, а реквізицію у разі введення воєнного або надзвичайного стану, тому, назву вказаної статті пропонується викласти —" реквізиція земельної ділянки." З врахуванням того, що стан крайньої необхідності не може вичерпуватися зазначеними в статті 147 ЗК двома випадками, тому пропонується главу 24 ЗК доповнити статтею про відшкодування шкоди власникам землі та землекористувачам, завданої у стані крайньої необхідності. Зазначені зміни та доповнення логічно випливають з положень статті 41 Конституції України та знімають проблему колізій норм ЗК зі статтями 346, 350, 353 ЦК 2003 р.