Лічак Д. В. Господарсько-правове забезпечення непрямої державної підтримки суб\'єктів господарювання

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, темами, визначено мету та завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологію, емпіричну та теоретичну базу дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано інформацію про апробацію результатів дослідження та кількість публікацій за темою дисертації.

Перший розділ «Загальна характеристика непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання як предмета правового регулювання» складається з трьох підрозділів, в яких аналізується сутність та природа непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання.

У підрозділі 1.1 «Поняття та значення непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання» обґрунтовано підхід до визначення та ознак непрямої державної підтримки господарюючих суб’єктів. 

Державна підтримка розглядається із погляду державного стимулювання економічного росту та одного з напрямів державного регулювання економіки. Встановлено чинники, що зумовлюють необхідність такого стимулювання, зокрема: нерівний розподіл ресурсів між суб’єктами господарювання, слабкість малого підприємництва порівняно з великим бізнесом, залежність окремих видів виробництв від природних умов, висока ризикованість деяких видів господарської діяльності, у здійсненні яких зацікавлене суспільство. Продемонстровано, що в економічній політиці України спостерігається відхід від класичної кейнсіанської моделі економічного стимулювання, яка передбачає цілеспрямований і послідовний розвиток макроекономічних умов для підприємств всіх форм власності. Виявлено суттєвий перекіс у бік адресності державної підтримки, що, зокрема спотворює конкуренцію.

Зазначено, що в науковій літературі часто змішуються поняття «державна підтримка», «державне регулювання», «державна допомога», «державне стимулювання». Це не є завжди коректним. Підтримку суб’єктів господарювання визначено частиною єдиного механізму державного регулювання економіки. Державне стимулювання розглянуто як поняття тотожне державній підтримці, адже підтримка завжди є стимулом до певного виду господарської діяльності, а стимулювання не може бути реалізовано без передбачених законом засобів підтримки.

Державну підтримку і державну допомогу співвіднесено як родове та видове поняття, оскільки державну підтримку можна поділити на два основні види: пряму та непряму, а пряма підтримка саме відповідає поняттю державної допомоги.

Визначено, що непряма державна підтримка виключає безпосередню передачу державних коштів суб’єкту господарювання або списання заборгованості; спрямована на утворення стимулів діяльності суб’єктів господарювання, у тому числі до здійснення структурних змін і запровадження ефективніших технологій (інновацій); має, як правило, неадресний характер, адже надається не конкретному суб’єкту господарювання, а групі суб’єктів, що мають спільні ознаки; має довготривалу перспективу, а не разовий характер; підтримує конкуренцію на ринку. На противагу цим характеристикам пряма підтримка, зокрема, здебільшого справляє негативний вплив на конкуренцію, зменшує ініціативність суб’єктів господарювання, має адресний та короткостроковий характер, ставить суб’єктів господарювання в залежність від періодичної допомоги з боку держави. Доводиться згубність подібного патерналістичного підходу до державної підтримки.

Підрозділ 1.2 «Закріплення засобів непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання в законодавстві України» містить аналіз передбачених в господарському законодавстві засобів непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання,

Вказано, що засоби державної підтримки суб’єктів господарювання реалізуються шляхом застосування певного набору правових засобів. При цьому підтримка може мати не лише економічний зміст, але й надаватися шляхом утворення сприятливих законодавчих умов для здійснення господарської діяльності. В цьому випадку правові засоби самі виступають інструментом державного стимулювання господарюючих суб’єктів.

На підставі вивчення законодавства України, зокрема, Господарського кодексу України, Бюджетного кодексу України тощо, а також наукової літератури визначено, що засобами прямої державної підтримки слід вважати: дотації, субсидії, списання заборгованості, інші форми фінансово-грошової допомоги.

До системи засобів непрямої державної підтримки віднесено:

1) засоби організаційно-правової підтримки, що передбачають правове забезпечення покращення інвестиційного клімату та дерегулювання: спрощення реєстраційно-дозвільних процедур; засоби стимулювання малого бізнесу; податкова амністія; спрощена процедура розгляду господарських спорів; уніфікація та гармонізація господарського законодавства України та зарубіжних країн тощо;

2) фінансово-господарські засоби: пільгове кредитування суб’єктів господарювання; надання державних гарантій; знижки на науково-дослідні витрати; податкові знижки (або повне звільнення від інших податків); податкові пільги; прискорена амортизація;

3) інфраструктурні засоби: створення мережі бізнес-центрів; бізнес-інкубаторів; технопарків; господарських судів; створення мереж державних підприємств для протидії монополізму; участь в акціонерному капіталі фінансово слабких установ;

4) засоби активізації використання ресурсів держави: розміщення державного замовлення; розвиток лізингових операцій; угоди в рамках державно-приватного партнерства; державні товарні та фінансові інтервенції;

5) засоби зовнішньоекономічної підтримки: комерційна дипломатія; стимулювання експорту та переробки сировини в України на давальницьких умовах;

6) інформаційно-консультаційні засоби: надання інформаційних та консультаційних послуг суб’єктам господарювання; підвищення кваліфікації підприємців тощо.

З аналізу статистичних даних, судової практики встановлено неефективність прямої державної допомоги, тому постає необхідність зміни вектору підтримки до застосування переважно засобів непрямої державної підтримки. З урахуванням цього запропоновано внести зміни до ГК України, зокрема уведенням пріоритету засобів непрямої підтримки, розширенням класифікації засобів підтримки та формулюванням виняткових умов застосування засобів прямої підтримки.

У підрозділі 1.3 «Інститут непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання в законодавстві зарубіжних країн» проведено детальний огляд законодавства ЄС, СОТ, а також Чехії, Польщі, Китаю та інших країн з питань державної підтримки господарюючих суб’єктів.

Встановлено, що обмеження у ЄС державної допомоги базується на п’яти основних критеріях: наявність пільги або переваги; здійснення державою або за рахунок державних ресурсів; на користь визначеним підприємствам або виробництву (принцип вибірковості); наявність викривлення або загрози викривлення конкуренції; здатність впливати на торгівлю між державами-членами.

Визначено, що в ЄС забороненою є будь-яка державна допомога, крім тієї, що є або може бути дозволеною Європейською Комісією. Поряд з цим встановлюються види допомоги, надання якої не потребує відповідного дозволу (висновку). Це допомога на боротьбу зі зміною клімату та захисту навколишнього середовища; на наукові дослідження, розвиток та інновації; на розвиток регіонів; малим та середнім підприємствам; для збільшення зайнятості; на навчання персоналу; для підтримки ризикового (венчурного) капіталу. Ці заходи відповідають природі горизонтальних засобів державної допомоги та складають 84 % від загального обсягу допомоги в ЄС.

В ході дослідження особливостей державної підтримки за нормами СОТ виявлено групу субсидій, які є дозволеними та не спотворюють конкуренції на ринку. До них віднесено: неадресні субсидії, допомогу у науково-дослідній діяльності; допомогу неблагополучним регіонам СОТ, а також допомогу на охорону навколишнього середовища.

Зазначено, що згідно із Угодою СОТ про сільське господарство від 15.04.1994 р. всю підтримку аграрному сектору можна умовно поділити на три складові: заходи «жовтої», «зеленої» та «блакитної» скриньок. Заходи «жовтої скриньки» спрямовані на стимулювання виробництва та підвищення прибутковості через дотації, підтримку цін на продукцію тощо. Застосування цих заходів має бути скорочено. Заходи «блакитної скриньки» спрямовані на обмеження перевиробництва, щодо них немає обмежень фінансування з бюджету. До «зеленої скриньки» належать заходи державної підтримки, що зовсім не впливають або впливають мінімально на виробництво і торгівлю, зокрема, науково-дослідні роботи; послуги щодо створення інфраструктури; поширення інформації, досвіду та консультативні послуги; послуги з маркетингу, просування товарів на ринок; підготовка та перепідготовка і підвищення кваліфікації спеціалістів і робочих кадрів тощо. Держава має право фінансувати заходи «зеленої скриньки» у будь-якому обсязі.

На цій підставі обґрунтовано необхідність зміни спрямованості національної системи підтримки на застосування переважно горизонтальних засобів, засобів «зеленої скриньки», які відповідають суті засобів непрямої державної підтримки господарюючих суб’єктів.

Другий розділ «Господарсько-правовий механізм непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання» складається із трьох підрозділів, які присвячено розгляду основних елементів змісту господарсько-правового регулювання відносин щодо державної підтримки суб’єктів господарювання.

Підрозділ 2.1 «Суб’єктно-об’єктна характеристика господарських правовідносин щодо державної підтримки суб’єктів господарювання» присвячений правовій характеристиці суб’єктів відносин з державної підтримки та об’єкта цих відносин.

Встановлено, що об’єктом правовідносин з державної підтримки є дії уповноважених суб’єктів з надання підтримки. До останніх належать, з одного боку, державні органи, уповноважені реалізовувати політику державної підтримки, а з іншого – суб’єкти господарювання, які відповідають критеріям реципієнтів підтримки.

Відстоюється позиція, що існування єдиного функціонально незалежного органу, наділеного компетенцією з державної підтримки малого підприємництва з чіткою регламентацією структури та повноважень цього органу, із запровадженням системи контролю за його функціонуванням сприяло б більшій ефективності державної підтримки. Обґрунтовано доцільність прийняття акту Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку органів, що здійснюють державну підтримку суб’єктів господарювання», до яких, зокрема, віднести Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, спеціальний орган з питань підтримки малого підприємництва (Державне агентство з питань підтримки малого підприємництва), місцеві органи виконавчої влади, наділені відповідними повноваженнями, органи, які спеціалізуються на підтримці інших сфер економіки, зокрема сільського господарства – Аграрний фонд, Український державний фонд підтримки фермерських господарств та інші уповноважені органи.

Визначено таке суттєве упущення чинного законодавства як відсутність відповідальності держави за ненадання передбаченої підтримки суб’єктам господарювання. В цьому контексті обґрунтовується необхідність закріплення на законодавчому рівні обов’язку держави з компенсування збитків, які зазнав суб’єкт господарювання внаслідок необґрунтованої відмови держави від виконання взятих на себе зобов’язань з надання державної підтримки.

У підрозділі 2.2 «Господарські зобов’язання та договори в механізмі непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання» характеризуються зобов’язання з державної підтримки суб’єктів господарювання, детально досліджується така підстава виникнення зобов’язання з державної підтримки як державне замовлення, досліджуються особливості державних контрактів в контексті відносин з державної підтримки.

Зобов’язання з державної підтримки запропоновано визначати як правовідношення, в силу якого держава в особі уповноважених органів державної влади зобов’язується надати певну підтримку суб’єкту (суб’єктам) господарювання, що відповідають критеріям реципієнтів підтримки, а останні мають право вимагати від зобов’язаної сторони надання такої підтримки.

Доведено, що зобов’язальний характер мають правовідносини, що виникають з державного замовлення як засобу підтримки. Вказано, що відсутність достатнього обсягу замовлень на продукцію малих підприємств та їх обмежені можливості, порівняно з великими компаніями, на доступ до потенційних замовників зумовлюють необхідність закріплення в Законі України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» норми про зобов’язання розміщення державного замовлення для суб’єктів малого підприємництва в розмірі не менше 10% від загального обсягу поставок товарів, виконання робіт, надання послуг.

Запропоновано напрями вдосконалення законодавства з питань реалізації державного замовлення, зокрема, шляхом уточнення такої істотної умови договору про закупівлю, згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель», як можливість зменшення обсягів закупівлі залежно від реального фінансування видатків. Вказано, що це положення потрібно доповнити нормою, яка б встановлювала відповідальність державного замовника за зменшення обсягів закупівлі і передбачала відповідну компенсацію, інакше створюється нестабільність державної закупівлі, адже в будь-який момент можуть зменшитися обсяги закупівель, що негативно позначиться на діяльності виконавця держзамовлення. В цьому ж контексті зазначено, що ч. 2 ст. 206 ГК України потрібно доповнити нормою такого змісту: «У разі настання умов, передбачених ч. 2 ст. 206 ГК України, державний замовник відшкодовує виконавцю державного замовлення збитки, які той зазнав».

У ході дослідження встановлено зобов’язальний характер відносин, що виникають при створенні оптового ринку, підставою виникнення яких є акт управління господарською діяльністю у формі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України. Доведено, що створення оптових продовольчих ринків на державному та регіональному рівні є досить ефективним засобом непрямої державної підтримки АПК.

Дослідження правової природи державної консультаційної підтримки дозволило встановити похідний, акцесорний характер зобов’язань, що виникають при її наданні. Зокрема, зазначено, що при вступі до податкових зобов'язань у суб’єкта господарювання виникає право на отримання податкової консультації. З метою вдосконалення законодавства з цього питання, запропоновано у нормі 52.1 Податкового кодексу України слово «надають» замінити на «зобов’язані надати», задля гарантованого надання консультацій платникам податків.

На основі співвідношення норм господарського, цивільного, адміністративного та фінансового права при регулюванні зобов’язань з державної підтримки встановлено господарсько-правовий характер зазначених зобов’язань.

У підрозділі 2.3 «Утвердження правового господарського порядку при здійсненні непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання» обґрунтовано шляхи вдосконалення законодавства з непрямої державної підтримки щодо забезпечення правового господарського порядку у процесі її надання.

У ході дослідження елементів правового господарського порядку встановлено, що державна підтримка потребує збалансування публічних та приватних інтересів при її наданні, оскільки при домінуванні приватних інтересів буде cпостерігатися розвиток утриманського ставлення, відсутність ініціативи та самостійності у суб’єктів господарювання, а задоволення тільки публічних інтересів призведе до позбавлення підприємців будь-яких стимулів ефективно функціонувати.

Доводиться, що для забезпечення балансу приватних і публічних потреб необхідно встановити чіткі та прозорі критерії відбору реципієнтів державної підтримки, попереджаючи ситуацію неправильного визначення одержувачів підтримки.

Обґрунтовано, що ГК України має містити більш досконалу норму про покладення на суб’єктів господарювання, які бажають отримати державну підтримку, певних соціальних обов’язків, зокрема, таких: створювати нові робочі місця, покращувати екологічну ситуацію, виготовляти соціально необхідну продукцію тощо. В цьому контексті запропоновано ст. 16 ГК України доповнити нормою такого змісту: «Суб’єкти господарювання, які отримують державну підтримку, повинні виконувати соціальні зобов’язання, що поклала на них держава при наданні відповідних засобів підтримки».

Видається проблемною ситуація, коли суб’єкти господарювання при отриманні засобів прямої підтримки можуть бути не зацікавлені у підвищенні результативності своєї роботи, оскільки досягнення високої рентабельності виробництва означатиме для них позбавлення права на отримання щорічного фінансування з боку держави. Крім того, щорічне зростання обсягів прямих бюджетних асигнувань у цій сфері не призводять до покращення економічних показників роботи товаровиробників. З цього приводу обґрунтовується доцільність надання непрямої підтримки, оскільки вона стимулює суб’єктів господарювання до самостійної та прибуткової діяльності. В цьому аспекті обґрунтовується актуальність доповнення ст. 16 ГК України нормою про пріоритетність застосування засобів непрямої підтримки з наведенням переліку таких засобів. Пряма підтримка у вигляді дотацій, субсидій, прямої фінансової допомоги, списання заборгованості має надаватися у виключних випадках, що не спотворюють конкуренцію, і тільки тим суб’єктам, які займаються соціально необхідною, як правило, нерентабельною діяльністю, зокрема казенним підприємствам.

Вивчення програм державної підтримки суб’єктів господарювання в Одеській області дозволило зробити висновок, що цілі цих програм мають бути більш конкретизовані, мати (і це має бути передбачено в самій програмі) економічне обґрунтування (зведені статистичні дані, напрями реалізації, аналіз попереднього досвіду).

Третій розділ «Господарсько-правове забезпечення окремих засобів непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання» складається з трьох підрозділів, присвячених розгляду найбільш перспективних напрямів державного стимулювання у сфері господарювання.

У підрозділі 3.1 «Господарсько-правове забезпечення державної кредитної підтримки суб’єктів господарювання» досліджується роль кредитної підтримки суб’єктів господарювання у забезпеченні їхньої ефективної діяльності.

Зазначено, що найпоширенішим засобом кредитної підтримки в Україні є механізм здешевлення відсоткових ставок за кредитами, коли держава компенсує суб’єкту господарювання частину відсотку, який останній виплачує за користування кредитними коштами банківській установі. З аналізу зазначеного засобу підтримки виявлено його неефективність у тому випадку, коли відсутність відповідних коштів у державному бюджеті призводить до недокомпенсації відсоткової ставки тим підприємствам, які на неї розраховували. З огляду на це пропонується сконцентрувати кредитну підтримку на механізмі здешевлення кредитів шляхом гарантування більш низької відсоткової ставки за кредитами, коли держава укладає договори про зниження відсоткової ставки безпосередньо з банками, запобігаючи ситуації, коли за відсутності бюджетного фінансування суб’єкт господарювання, який розраховував на таку підтримку, фактично залишається без неї, але не звільняється від необхідності виконання зобов’язань перед банком.

На підставі дослідження законодавства та судової практики з питань кредитної підтримки суб’єктів господарювання виявлено непоодинокі випадки, коли контролюючі органи приймають рішення про повернення наданої підтримки внаслідок порушення суб’єктами господарювання умов отримання підтримки, а судові органи скасовують такі рішення контролюючих органів. Задля попередження такої ситуації пропонується до ст. 16 ГК України включити частину 4 такого змісту: «У разі встановлення контролюючим органом факту незаконного одержання бюджетних коштів та підтвердження даного факту господарським судом припиняється надання позичальнику будь-якої державної підтримки протягом поточного та наступного бюджетного періодів, а кошти в сумі, що незаконно одержані, повертаються до державного бюджету», тобто закріпити можливість повернення державної підтримки тільки на підставі рішення суду.

Відстоюється позиція, що відсутність в Україні системи державної підтримки кредитування, страхування і гарантування експорту є одним із головних стримуючих чинників для розвитку експортоорієнтованих галузей економіки. У зв’язку із цим обґрунтовується доцільність прийняття Закону України «Про державну підтримку експортної діяльності», в якому передбачити основні засади державної підтримки експорту, порядок створення та функціонування експортного кредитного агентства, функціонування якого зміцнило б позиції українських компаній на міжнародних ринках і допомогло би збільшити обсяги експорту національної продукції.

Підрозділ 3.2 «Законодавчі потреби запровадження інститутів комерційної дипломатії як засобу державної підтримки суб’єктів господарювання» містить аналіз особливостей та обґрунтування важливості такого засобу як комерційна дипломатична підтримка суб’єктів господарювання.

Доведено, що у контексті процесів глобалізації виробництва і ринків, розвиток системи підтримки національних суб’єктів господарювання на міжнародній арені є пріоритетним завданням будь-якої держави.

Окреслено основні напрями підтримки національних суб’єктів у рамках комерційної дипломатії, серед яких: консультаційна та інформаційна підтримка; створення позитивного іміджу країни в цілому та окремих суб’єктів господарювання зокрема шляхом інформування потенційних іноземних контрагентів про інвестиційні можливості національного бізнесу; зміцнення ділових зв’язків; допомога в реалізації інвестиційних проектів; пошук бізнес-партнерів; організація участі у виставках, ярмарках, тендерах, торгових і технічних симпозіумах; допомога у вирішенні конфліктів.

Загострено увагу на відсутності у ст. 3 Закону України «Про дипломатичну службу» завдання підтримки національних суб’єктів господарювання за кордоном. Для усунення цієї прогалини серед завдань дипломатії пропонується визначити завдання підтримки національних суб’єктів господарювання на зарубіжних ринках, створення сприятливих умов для трансграничної діяльності підприємців, підвищення конкурентоспроможності національних підприємців на світових ринках.

У підрозділі 3.3 «Господарсько-правове регулювання інфраструктурної підтримки суб’єктів господарювання» розглянуто такі засоби інфраструктурної підтримки як створення мережі бізнес-інкубаторів та технопарків.

Виявлено таке упущення чинного законодавства як відсутність  організаційно-правових основ діяльності бізнес-інкубаторів. Запропоновано законодавчо закріпити правовий статус бізнес-інкубаторів, засоби державної підтримки їх розвитку, а також порядок надання їм підтримки.

Запропоновано нормативно визначити критерії добору претендентів на отримання послуг бізнес-інкубатора: суб’єкт господарювання має бути новоствореним та відповідати ознакам малого підприємства; здійснення соціально-необхідної або інноваційної діяльності; надання бізнес-плану.

Обґрунтовано, що для підвищення ефективності діяльності бізнес-інкубаторів доцільно закріплювати у законі про Державний бюджет України статті видатків на створення мережі бізнес-інкубаторів. Надання бізнес-інкубаторам об’єктів державної та комунальної власності для використання з метою підтримки суб’єктів господарювання видається досить дієвим, адже одним з основних завдань бізнес-інкубаторів є забезпечення виробничими площами підприємців-початківців.

Розгляд сутності технопарків дозволив віднести їх до інфраструктури підтримки інноваційних підприємств, оскільки технопарки, виступаючи самі виробниками інноваційної продукції, водночас створюють належні умови для діяльності інших інноваційних підприємств.