Лютіков П.С. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: організаційно-правовий аспект

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І «Загальнотеоретичні правові положення про державний контроль у галузі чорної металургії в Україні», який містить два підрозділи, присвячено загальнотеоретичним правовим питанням визначення поняття та окреслення специфічних ознак чорної металургії як об’єкту державного контролю, розвитку та становленню державного контролю у відповідній сфері відносин у законодавстві та правовій науці.

У підрозділі 1.1 «Поняття, властивості, сутність та призначення державного контролю, його види та співвідношення із суміжними правовими поняттями. Особливості  державного контролю у галузі чорної металургії в Україні: правовий аспект» розглядаються загальнодоктринальні положення стосовно державного контролю, його класифікаційного розподілу на різновиди, аналізується його співвідношення із такими суміжними правовими поняттями як: нагляд, моніторинг, аудит, облік, обстеження, інспектування, ревізія. Аналіз вказаного співвідношення дає підстави вважати контроль родовим поняттям по відношенню до вищезгаданих суміжних понять, яке охоплює їх в якості певних форм, методів чи окремих різновидів контролю.

Зважаючи на те, що до цього часу немає ні законодавчо закріпленого визначення чорної металургії як об’єкту державного контролю, ні базового нормативно-правового акту, який би закріплював засади регулювання відносин у відповідній сфері, на нормативному рівні спостерігається термінологічний хаос та невизначеність термінологічного ряду у цій сфері. Це дозволило сформулювати власне визначення чорної металургії як об’єкту державного контролю, а саме – як складової частини гірничо-металургійного комплексу України, яка має комплексний та міжгалузевий характер і до складу якої входять підприємства доменного, сталеплавильного, прокатного, трубного, метизного, коксохімічного виробництва, підприємства з видобутку, збагачення і окусковування рудної сировини, підприємства з виробництва феросплавів і вогнетривів, видобутку нерудної сировини для чорної металургії і підприємства з вторинної обробки чорних металів, що здійснюють систематичну виробничу, науково-дослідну господарську діяльність у сфері суспільного виробництва, яка спрямована на виготовлення, реалізацію та забезпечення відповідною продукцією, необхідної для виготовлення засобів та знарядь виробництва, а також для забезпечення державних, суспільних та особистих потреб. Основними специфічними ознаками галузі чорної металургії в Україні як об’єкта державного контролю є: структурна складність галузі, зумовлена значною кількістю господарюючих суб’єктів та контролюючих органів; розмаїття та гнучкість структурних зв’язків між підконтрольними об’єктами та суб’єктами контролю; міжгалузевий характер, оскільки чорна металургія як складова гірничо-металургійного комплексу є системоутворюючим елементом економіки України; безпосередній зв’язок з іншими галузями промисловості (машинобудуванням, будівництвом, транспортом тощо); комплексний характер, пов’язаний із поєднанням економічної та правової складових, зменшенням обсягу державного втручання; превалювання економічної складової внаслідок розвитку нових суспільних відносин; своєрідність зовнішніх форм прояву елементів організаційно-правового механізму державного контролю (принципи, мета, завдання, функції, суб’єкти, форми, методи) у даній сфері тощо.

На підставі загальнотеоретичних положень про державний контроль, аналізу галузі чорної металургії як об’єкту державного контролю, наводиться правова дефініція державного контролю у галузі чорної металургії в Україні як об’єктивно зумовленої діяльності спеціально-уповноважених державних органів (посадових осіб), що здійснюється на постійній основі із використанням специфічних форм та методів, передбачає оперативне втручання уповноважених державних органів у діяльність вітчизняних підприємств чорної металургії та інших підконтрольних об’єктів у цій сфері, полягає у спостереженні за їх функціонуванням, в отриманні об’єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни на них, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні діючого законодавства, виявленні фактичного стану справ у галузі чорної металургії в Україні, наданні об’єктивної інформації про стан суспільних відносин у зазначеній сфері, виконання прийнятих рішень тощо.

У підрозділі 1.2 «Генезис дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві» зазначається, що питання етапності доктринального дослідження державного контролю у галузі чорної металургії слід розглядати у нерозривній єдності із загальним розвитком вітчизняної науки адміністративного права та генезисом державного контролю. Умовно розвиток доктринального дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій науці можна поділити на п’ять етапів. Аналіз кожного етапу окремо та цього процесу загалом показує, що протягом усього розвитку науки адміністративного права питання та проблематика загальних засад державного контролю завжди були і залишаються актуальними, однак спроб комплексного та системного дослідження інституту державного контролю у галузі чорної металургії зроблено не було. У дисертації формулюються конкретні пропозиції щодо можливого відновлення відповідних прогалин у вітчизняній адміністративно-правовій науці.

Історія нормативного визначення засад державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняному законодавстві характеризується тривалістю, етапністю, прийняттям цілої низки нормативно-правових актів. На підставі опрацювання різноманітних наукових, нормативних, публіцистичних джерел, пропонується власний варіант періодизації державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняному законодавстві, виділяється п’ять етапів, кожен з яких відрізняється своєю специфікою та характерними особливостями. Як правило, на кожному етапі розвитку нормативної фіксації засад державного контролю у галузі чорної металургії приймався акт (переважно закон), який врегульовував загальні засади державного контролю, в той час як для відносин у галузі чорної металургії характерною була наявність значної кількості різних за юридичною силою, інколи суперечливих за змістом підзаконних нормативно-правових актів. Аналіз останніх дозволяє вести мову про те, що їх можна лише опосередковано віднести до системи нормативних актів, які визначають засади та порядок державної контрольної діяльності у галузі чорної металургії. Вбачається, що така тенденція нормативної фіксації засад державного контролю у галузі чорної металургії збережеться і надалі.

Розділ ІІ «Характеристика елементів організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» складається із трьох підрозділів і присвячений поглибленому аналізу основних складових елементів організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії.

Підрозділ 2.1 «Принципи, мета, завдання, функції державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» містить вказівку на те, що під принципами державного контролю у галузі чорної металургії в Україні слід розуміти вихідні, керівні, основоположні ідеї, що концентрують у собі досягнення науки та практики, виражають соціальні інтереси, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності компетентних органів державної влади та їх посадових осіб у галузі чорної металургії, спрямовані на вдосконалення та підвищення ефективності такої діяльності. На підставі доктринальних та законодавчих положень, а також враховуючи особливості державного контролю у цій сфері, дисертантом запропоновано власну систему принципів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, які взаємодоповнюють один одного, із детальним розкриттям змісту і значення кожного із них.

Спираючись на вищенаведені теоретичні конструкції щодо мети контрольної діяльності та відповідні законодавчі положення, а також враховуючи специфіку державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, у роботі визначається стратегічна мета такого контролю як соціально детермінований у сфері публічного інтересу, науково обґрунтований результат, на досягнення якого спрямовується процес контрольної діяльності у зазначеній сфері, а саме – забезпечення дотримання всіма підконтрольними об’єктами (зокрема, металургійними підприємствами) діючого законодавства України.

Мета деталізується у завданнях та функціях. Враховуючи той факт, що у правовій науці непоодинокими є випадки помилкового ототожнення цих понять, автором, на підставі аналізу правової, філософської літератури, пропонується їх розмежувати і визначати завдання як основні напрямки такої діяльності, які в конкретних умовах вважаються етапами досягнення поставленої мети зазначеного контролю, а функції як обумовлені досягненням мети та підпорядковані вирішенню конкретних завдань основні напрями зовнішнього прояву діяльності суб’єктів державного контролю у галузі чорної металургії, пов’язані з їх контролюючим впливом на вказану галузь в цілому і діяльність підприємств чорної металургії, зокрема. Дисертантом пропонується власний перелік завдань та функцій державного контролю у галузі чорної металургії в Україні з уточненням, що вказаний перелік слід вважати базовим, а отже можлива його деталізація.

У підрозділі 2.2 «Система суб’єктів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» досліджується сучасний стан системи суб’єктів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні. Всі суб’єкти державного контролю у галузі чорної металургії в Україні дисертант поділяє на дві великі групи:

1) суб’єкти загального контролю, тобто всі державні органи та їх посадові особи, що здійснюють контроль як загальну функцію управління в межах своєї основної діяльності (органи законодавчої влади, які здійснюють парламентський контроль, Президент України, який здійснює президентський контроль, органи судової влади, які провадять судовий контроль, Кабінет Міністрів України, профільні міністерства, які здійснюють контроль безпосередньо у галузі чорної металургії (Міністерство промислової політики України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші) тощо);

2) суб’єкти спеціального контролю, тобто органи, для яких контроль займає основне місце в їх діяльності (в даному випадку можна говорити про широке коло державних органів, які, так чи інакше, контролюють діяльність металургійних підприємств. У вказаній сфері державного управління контроль здійснюється контролюючими фінансовими (податковими), митними, екологічними, антимонопольними органами, органами, які відповідають за дотримання законодавства у сфері охорони праці та безпеки виробництва тощо). У вказаному розмаїтті державних контролюючих органів власне і проявляється характерна особливість державного контролю у галузі чорної металургії в Україні. У роботі сформульовано пропозиції щодо подальшого вдосконалення, уточнення організаційної структури, правового статусу окремих суб’єктів, що дозволить усунути дублювання функцій та істотно покращити ефективність державного контролю у цій сфері.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» зазначається, що в юридичній літературі існує певна дискусія щодо розуміння форм та методів контролю. Суперечливість класифікації та співвідношення форм та методів контролю, зумовлена неоднозначністю трактування самих понять «форма» і «метод», позначається і на неоднозначному розумінні форм та методів державного контролю у галузі чорної металургії. Для правильного співвідношення та дослідження в подальших наукових розробках понять «форма» та «метод» контрольної діяльності, в тому числі й у галузі чорної металургії, доцільно використовувати їх філософське розуміння. Виходячи з цього, вбачається, що форма контролю є безпосереднім проявом контрольної діяльності, а метод контролю – конкретним способом провадження такої діяльності.

Методи державного контролю у галузі чорної металургії в Україні – це сукупність конкретних прийомів, засобів, дій, за допомогою яких встановлюється відповідність діяльності підприємств чорної металургії в Україні вимогам діючого законодавства України. Форми державного контролю у галузі чорної металургії в Україні – це зовнішній безпосередній прояв контрольної діяльності спеціально-уповноважених державних органів (посадових осіб) щодо спостереження за функціонуванням підприємств чорної металургії та інших об’єктів контролю у цій сфері державного управління. Узагальнюючи увесь комплекс методів державного контролю, що здійснюється органами спеціального контролю, можна виділити наступні основні методи їх контрольної діяльності: лабораторний, інструментальний, статистичний, аналітичні, математичний, документальний, соціологічний, обстеження, безпосереднього огляду тощо. Як правило, державний контроль у галузі чорної металургії знаходить прояв у формі перевірок, які здійснюються майже всіма суб’єктами державного контролю. Разом з тим, поряд із перевіркою, слід виділити ревізію, інспектування, облік, заслуховування звітів, огляд, аудит, моніторинг, спостереження тощо.

Розділ ІІІ «Основні напрямки розвитку державного контролю у галузі чорної металургії в Україні: правовий аспект» складається із двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду нормативного регулювання державного контролю у галузі чорної металургії із формулюванням основних шляхів його запозичення в Україні, а також проблемам та перспективам розвитку і правового регулювання державного контролю у галузі чорної металургії в Україні на сучасному етапі.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії, основні передумови та пріоритети його запозичення для України» підкреслюється, що запозичення нормотворчого та правозастосовчого досвіду зарубіжних країн щодо здійснення державного контролю у галузі чорної металургії має стати одним із пріоритетних напрямків на шляху реформування цього інституту державного управління в Україні. Однак, як свідчить практика, сліпе запозичення зарубіжного досвіду дає недостатній ефект, створює часом законодавчі суперечності, призводить до виникнення прогалин у регулюванні того чи іншого виду правовідносин, істотно знижує рівень ефективності державного управління  в цілому і контролю зокрема. Враховуючи це застереження, важливим і необхідним, поряд із запозиченням зарубіжного досвіду, є врахування національних традицій та тенденцій у сфері нормотворення і державного управління.

Специфіка галузі чорної металургії зумовлює загальну тенденцію, відповідно до якої в зарубіжних державах підприємства цієї сфери, в першу чергу, є об’єктами державного податкового та екологічного контролю. Позитивний досвід у здійсненні державного контролю в галузі чорної металургії таких країн як Китайська Народна Республіка, Німеччина, Сполучені Штати Америки, Нідерланди, Російська Федерація, Австрія та ін. варто врахувати і Україні при визначенні правових засад контрольної діяльності у зазначеній галузі. Крім того, надзвичайно важливим, в контексті євроінтеграційних намагань України, є врахування досвіду контролю в сфері природоохоронного законодавства держав ЄС.

У підрозділі 3.2 «Проблеми, перспективи розвитку та правового регулювання державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» відзначається, що проведений комплексний аналіз елементів організаційно-правового механізму державного контролю в галузі чорної металургії свідчить про недостатньо високу результативність контрольної діяльності у цій сфері. Держава фактично внаслідок загальної політичної нестабільності, недосконалої нормативно-правової бази, недостатнього рівня матеріально-технічного забезпечення контролюючих органів не має ефективних механізмів та важелів впливу на ті процеси, які характерні для галузі чорної металургії сьогодні. Все це актуалізує необхідність проведення реформи в цій сфері державного та правового регулювання, якісного оновлення його форм та методів, переосмислення його основних функцій і, як показує практика, у першу чергу, потребує реформування інститут державного контролю у галузі чорної металургії в Україні та законодавства у цій сфері. Дисертантом окреслюється коло існуючих у цій сфері проблем, а саме: втрата традиційних ринків збуту, зумовлена фінансово-економічною кризою, істотне погіршення стану навколишнього природного середовища в державі, погіршення соціально-економічної ситуації в галузі, гальмування розвитку інших галузей промисловості, серйозні труднощі під час здійснення податкових контрольних заходів, що зумовлені значним обсягом здійснюваних фінансового-господарських операцій об’єктами контролю та відсутністю належної матеріально-технічної та кадрової бази тощо, пропонуються можливі шляхи їх вирішення.

Дисертантом пропонується для істотного покращення засад нормативно-правового регулювання у цій сфері прийняти закон, який визначив би засади здійснення державного контролю у галузі чорної металургії, наприклад (Закону України «Про основні засади державного контролю у галузі чорної металургії в Україні»). До розроблення вказаного нормативно-правового акту важливо залучити представників органів державного загального і спеціального контролю у цій сфері.