Колишко Р.А. Децентралізація публічної влади в унітарній державі

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, формулюються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, обґрунтовується наукова новизна та практичне значення одержаних результатів.

У розділі І „Поняття та складові децентралізації публічної влади” визначається поняття стану публічної влади, обґрунтовується необхідність децентралізації публічної влади. У параграфі 1.1 „Децентралізація як процес оптимізації публічної влади” на основі ряду філософських, соціологічних та правових досліджень розкривається зміст, основні характеристики стану публічної влади.

Держава для ефективного виконання її функцій повинна мати відповідні владні повноваження, можливість здійснювати вплив на всій території країни, адекватно сприйматися населенням, бути легітимною. Структура влади втілюється, відповідно, у її компонентах, якими є її суб'єкт, об'єкт, ресурси і процес, що приводить у рух усі її компоненти.

Основною характеристикою публічної влади в суспільстві є її стан як відносно стала організація внутрішніх зв’язків між складовими єдиного соціального організму у визначений проміжок часу з єдиними принципами управління та ієрархічності. Стан влади буває трьох видів – централізований, гіперцентралізований і децентралізований. В роботі доводиться, що публічна влада має природну тенденцію до централізації. Іноді, за певних умов, вона може стати гіперцентралізованою, що характеризується концентрацією переважної більшості управлінських функцій, зокрема, по управлінню фінансами та ресурсами суспільства на центральному рівні влади. Надмірна концентрація влади – явище доволі розповсюджене в світі, в тому числі і в сучасних умовах. Для відновлення оптимального стану публічної влади демократичні країни сучасності вдаються до децентралізації влади, під якою найчастіше розуміється перерозподіл владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади із зміщенням акценту на місцевий рівень в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій.

Як феномен, який одночасно має і соціумні, і державні характеристики, децентралізація публічної влади характеризується відповідними соціальними, економічними та політичними передумовами. Вона має декілька аспектів характеристики (юридичний, соціумний, владний та адміністративно-територіальний). Важливе значення для розуміння децентралізації як процесу оптимізації публічної влади має належне з’ясування його принципів, зокрема, принципів спеціалізації, кооперації та субсидіарності. Децентралізація публічної влади має власні тенденції розвитку, зокрема, демократизація внутрішньодержавних відносин, підвищення відповідальності державної влади пропорційно збільшенню обсягу її відповідальності та функцій.

У параграфі 1.2. „Суб’єкти та об’єкти децентралізації публічної влади” виділяються суб’єкти первинні (народ) та безпосередні (державні інститути та органи, що здійснюють безпосереднє управління).

Розгляд суб’єктів децентралізації публічної влади тісно пов’язаний з її об’єктами, під якими розуміються встановлені законом обсяги владних прерогатив відповідних органів державного управління, які, в свою чергу, складаються з владних повноважень та обсягів компетенції, що мають суттєве значення для суспільного життя. Специфіка об’єкту децентралізації публічної влади полягає у тому, що, за умови збереження існуючої форми правління та адміністративно-територіального устрою, певна їхня кількість не може піддаватися децентралізації. Повноваження по забезпеченню здійснення „функцій загальних справ” зосереджуються на центральному рівні публічної влади. Решта об’єктів може піддаватися необхідній децентралізації.

В роботі доводиться, що об’єкти законодавчої та судової гілок влади мають піддаватися децентралізації в обумовлених законом і ситуацією випадках, з урахуванням загальної логіки існування та розвитку цих гілок. Найбільшою мірою суспільство і держава можуть потерпати від надмірної концентрації виконавчої гілки влади. Остання є найбільш ієрархічною і легко диференцюється на відповідні рівні, під якими розуміється структурована система органів публічної влади, компетенція яких охоплює нормативно визначені повноваження у відповідних сферах і обсягах.

У параграфі 1.3. „Правові та організаційні засади процесу децентралізації публічної влади” автор аналізує явище децентралізації публічної влади з процесуальної точки зору. На основі аналізу та практики більшості європейських держав автор пропонує розрізняти відповідні етапи і фази процесу децентралізації.

Першим етапом децентралізації є доктринальне рознесення владних повноважень по вертикальних рівнях публічної влади з одночасним встановленням обсягів компетенції. Цей етап складається з двох фаз: 1) формального визначення та 2) безпосередньо встановлення переліку повноважень та їх обсягу за кожним рівнем публічної влади. Другим етапом є законодавче закріплення результатів першого етапу. Першою фазою етапу нормативного закріплення є внесення змін та доповнень до існуючих законів, розробка нових законодавчих актів, другою – закріплення процесів децентралізації публічної влади на конституційному рівні, третьою - приведення у відповідність з Конституцією та відповідними законами усієї сукупності підзаконних актів. Наступний етап децентралізації публічної влади – налагодження механізму контролю за належним здійсненням процесу децентралізації. Він має дві фази: встановлення конституційного контролю та розширення юрисдикції судів загальної юрисдикції з введенням системи адміністративної юстиції включно.

Недотримання загальної логіки процесу децентралізації призводить до втрати балансу публічної влади, під яким розуміється така її організація, завдяки якій відбувається розподіл владного навантаження з центрального на нижчі її рівні без заподіяння шкоди суспільним та державним інтересам.

При аналізі проблеми балансування публічної влади підчас її децентралізації автор звертає спеціальну увагу на критерії економічної ефективності, адекватності та розвинутості інституту місцевого самоврядування.

Розділ ІІ дослідження „Децентралізація публічної влади в унітарній державі” присвячено проблемам практичної реалізації процесу децентралізації публічної влади в унітарній державі. У параграфі 2.1. „Механізми забезпечення балансу публічної влади в унітарній державі” здобувач аналізує основні механізми, за допомогою яких процес децентралізації публічної влади призводить до ефективної взаємодії всіх рівнів публічної влади. Основними з них є: розподіл та роздержавлення власності, формування регіональних та місцевих бюджетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини. Ключовим моментом у механізмі розподілу та роздержавлення власності є закріплення за територіальними громадами відповідної комунальної власності із гарантуванням її повноцінного використання. Адекватний розподіл власності в унітарній децентралізованій державі має особливе значення для регіонального рівня публічної влади; населення регіону при цьому повинно набути статусу специфічної територіальної громади. Бюджети територіальних громад, враховуючи регіональні, повинні формуватися з урахуванням потреб відповідного рівня. Реформування місцевих податків і зборів у напрямку посилення їх фіскального значення повинно передбачати спрямування податку на нерухомість до місцевих бюджетів, а також розширення переліку тих місцевих податків, які є платою за місцеві послуги і відображають політику місцевої влади.

Ефективність децентралізації публічної влади в унітарній державі проявляється і у принципі побудови міжбюджетних відносин. Незважаючи на традиції існування в таких державах бюджетної системи, побудованої на принципі бюджетного унітаризму, більш оптимальним і ефективним вважається запровадження системи, побудованої на принципі так званого „бюджетного федералізму”, для якого характерним є розмежування бюджетних прав і повнова­жень у сфері формування та витрачання бюджетних коштів.

У параграфі 2.2 „Децентралізація як засіб гармонізації взаємовідносин суб’єктів публічної влади в унітарній державі” здобувач аналізує проблему побудови взаємних гарантій різних суб’єктів владних відносин у процесі децентралізації публічної влади.

Використовуючи поняття відповідальності, зокрема, позитивної, та її різновиду - публічно-правової відповідальності, автор доводить, що відповідальність рівнів публічної влади є необхідною складовою процесу децентралізації. Основна увага у питанні гармонізації дій суб’єктів владних відносин під час децентралізації публічної влади в унітарній державі зосереджується на внутрішньодержавних відносинах між різними рівнями публічної влади.

Практика більшості демократичних держав світу доводить, що для належного здійснення центральним рівнем публічної влади його повноважень і функцій створюються відповідні механізми контролю, основними з яких є судовий (конституційний нагляд) та деякі специфічні процедури (наприклад, імпічмент, розпуск парламенту). При порушенні законодавчо встановлених умов, відповідними органами центрального рівня застосовуються спеціальні процедури „державного втручання”, основними з яких є режим надзвичайного стану, пряме президентське (федеральне) правління, перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади, розпуск представницьких органів влади і призначення нових виборів, засоби „державного втручання” фінансового характеру тощо.

У параграфі 2.3. „Правові засоби децентралізації публічної влади в унітарній державі” розкривається проблема формалізованого (нормативного) закріплення системи внутрішньодержавних зв’язків в рамках децентралізованої унітарної держави.

Система внутрішньодержавних зв’язків в децентралізованій унітарній державі є суттєво відмінною від системи централізованої держави. Окремо виділяється місцевий (регіональний) рівень, який набуває ознак специфічної територіальної громади з відповідним комплексом прав та обов’язків. Необхідність представлення інтересів регіонів на центральному рівні обумовлює принципово нову систему внутрішньодержавних зв’язків.

На відміну від традиційного нова система внутрішньодержавних зв’язків передбачає існування відповідної кількості внутрішньодержавних угод за схемою „центр - регіон”, в яких зазначаються взаємні права та обов’язки. Окреме місце у таких актах має посідати перелік об’єктів власності, що переходять у володіння та користування відповідного регіону. Крім цього, в угоді також обов’язково зазначаються гарантії від втручання у сферу виключної компетенції місцевого рівня.

У ІІІ розділі дисертаційного дослідження „Децентралізація як процес розмежування владних повноважень в унітарній державі” аналізуються конкретні проблеми здійснення процесу децентралізації публічної влади в унітарній державі. У параграфі 3.1. „Умови оптимального функціонування органів публічної влади різних рівнів в процесі децентралізації” визначаються специфічні умови, при додержанні яких діяльність всіх рівнів публічної влади децентралізованої унітарної держави є гармонізованою. Основною умовою належного функціонування центрального рівня публічної влади, незалежно від його суб’єкту, є чітке законодавче визначення „функцій загальних справ”. Чіткість такого розподілу підтримується „системою стримувань та противаг”, яка в децентралізованій державі має діяти у вертикальному і в горизонтальному напрямах.

Основними умовами належного існування місцевого рівня під час децентралізації публічної влади є конституційне закріплення основ діяльності місцевого самоврядування, розмежування владних відносин між організацією виконавчої влади нижчого рівня та органами місцевого самоврядування, організація ефективного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, розвиток інститутів громадянського суспільства.

У параграфі 3.2. „Гарантії реалізації функцій органів публічної влади різних рівнів в процесі децентралізації” досліджується проблема гарантування ефективної діяльності рівнів публічної влади. Найважливішою серед таких гарантій є „система стримувань і противаг”. Поряд з нею гарантіями належного здійснення своїх функцій всіма рівнями публічної влади виступають правові, організаційні та фінансові. До правових гарантій здійснення власних функцій центральним рівнем публічної влади можна віднести нормативно-правові акти, які регулюють порядок створення, існування, обсяги компетенцій всіх елементів вертикальної структури організації публічної влади. Окреме місце серед організаційних гарантій посідає оптимальний адміністративно-територіальний устрій, а також кадрове, матеріальне (фінансове) забезпечення відповідних органів вертикальної структури організації публічної влади. Відповідно, фінансові гарантії діяльності складових рівнів публічної влади, зосереджуються у своєчасному наповненні консолідованого бюджету та ефективному його виконанні.

Правовими гарантіями належного здійснення своїх функцій органами місцевого рівня виступають а) законодавче закріплення відповідного обов’язку у законодавстві (бажано, конституції) відповідної держави та б) міжнародне закріплення. Найважливішим елементом організаційних гарантій здійснення місцевим рівнем публічної влади його повноважень є наявність ефективного адміністративного контролю, який здійснюється 1) спеціалізованими органами адміністративної юстиції, 2) органами центрального рівня публічної влади у порядку адміністративного нагляду. Фінансовими гарантіями належного здійснення місцевим рівнем публічної влади своїх функцій є закріплення за ним а) достатньої фіскальної бази і б) відповідної власності, яка знаходиться у повноцінному володінні відповідної територіальної громади.

У параграфі 3.3. „Напрями оптимізації публічної влади в Україні на сучасному етапі” розглядаються основні проблеми, пов’язані із здійсненням децентралізації публічної влади в Україні.

Політична реформа була спричинена, зокрема, такими важливими причинами, як невідповідність сучасної системи публічної влади процесам розвитку суспільства, гіперцентралізації державного управління, неефективність інституту місцевого самоврядування, нерівність правового статусу складових адміністративно-територіального устрою України. Окреме місце посідає проблема відсутності виваженої регіональної політики, що протягом 12 років спричинила нерівномірність регіонального розвитку, яка збільшується щороку.

Необхідність подолання негативних наслідків неконтрольованого регіонального розвитку спричиняє необхідність представлення політичних, економічних та культурних інтересів регіонів на центральному рівні. Таке представлення досягається за рахунок або створення двопалатного парламенту з верхньою палатою, яка б здійснювала представницькі функції регіонів, або через створення спеціального дорадчого органу при Президенті – Державної ради регіонів, яку очолює безпосередньо Президент. Доцільним вважається закріпити за таким органом право законодавчої ініціативи з окреслених у Конституції питань, що торкаються регіонального розвитку.

Крім суто регіонального чинника, передумовою сучасного етапу політичного реформування в Україні є і вкрай непослідовна адміністративна реформа, яка, до речі, і розпочиналася з метою оптимізації системи управління , зокрема, на принципах децентралізації, що дозволило б відповідно вирішити проблему раціонального адміністративно-територіального устрою.

Розв’язання всіх згаданих проблем за допомогою політичної реформи вважається проблематичним, але головним процесом, який повинен визначати реалії наступного періоду розвитку України, має стати оптимізація управління через децентралізацію публічної влади.

У висновках підведено загальні підсумки дослідження. Основні з них такі:

У зв’язку із загальним розвитком суспільства, його демократизацією, практично в усіх державах спостерігається певний конфлікт між відносно сталою та консервативною організацією публічної влади та еволюційними тенденціями, які призводять до формування інститутів громадянського суспільства. Найбільшого значення у цьому плані набуває розвиток інституту місцевого самоврядування, наділення його дієвими механізмами функціонування, що призводить до загальної демократизації суспільства та запровадження в державі громадянського суспільства.

В процесі здійснення децентралізації публічної влади обов’язково виділяються відповідні рівні організації публічної влади – центральний і місцевий. Останній розділяється на безпосередньо місцевий і регіональний - проміжний між місцевим рівнем організації публічної влади і центральним. У процесі децентралізації публічної влади кожен рівень характеризується сферою виключних повноважень та компетенцій, а також системою гарантій, зокрема, державних, від несанкціонованого втручання інших рівнів у законну реалізацію сфери виключних повноважень.

Саме регіональний рівень публічної влади виступає основним бенефіціарієм від децентралізації публічної влади в унітарній державі. Крім свого формального і нормативного оформлення, регіональний рівень публічної влади децентралізованої унітарної держави набуває специфічного статусу територіальної громади, населення якої претендує на весь комплекс прав та обов’язків, притаманних населенню територіальної громади, зокрема, право на місцеве (регіональне) самоврядування.

Наділяючи регіон статусом специфічної територіальної громади із існуванням місцевого (регіонального) самоврядування, держава зобов’язується гарантувати ефективне існування цього інституту для повноцінної реалізації прав та свобод місцевого населення. Такими гарантіями виступають нормативне оформлення статусу регіону на законодавчому (конституційному) рівні, наділення регіону відповідною власністю (на умовах повноцінного використання) та реальними фінансовими ресурсами, створення механізму взаємного невтручання різних рівнів публічної влади у справи одне одного крім випадків, обумовлених спеціальним законодавством.

Зважаючи на складність проблематики існування та функціонування регіонального рівня публічної влади в унітарній державі, особливого значення набувають об’єкти децентралізації публічної влади, тобто конкретні, законодавчо обумовлені обсяги владних прерогатив як окремих рівнів публічної влади, так і її гілок. Гілкою, особливо здатною до гіперцентралізації, є виконавча, оскільки вона прямо пов’язана із організацією управління на всіх рівнях організації публічної влади. Ефективний розподіл сфер повноважень та компетенцій при цьому є неможливим без спеціальних механізмів, за допомогою яких здійснюється децентралізація публічної влади. Основними з них є розподіл і закріплення власності за різними рівнями влади, формування ефективних місцевих бюджетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини.

Дія механізмів, за допомогою яких здійснюється оптимізація публічної влади в унітарній державі, має певні особливості, пов’язані із адміністративно-територіальним устроєм. Оскільки складові унітарної держави не повинні мати різний статус, децентралізація публічної влади має забезпечуватися ефективною системою правових, організаційних та фінансових гарантій спільного існування центрального і місцевого рівнів організації публічної влади. Основним призначенням такої системи має бути запобігання виникненню та поширенню тенденцій сепаратизму та штучної федералізації єдиної держави. Такими гарантіями можуть виступати комплекси адекватних заходів процедурного та нормативного характеру (введення режиму надзвичайного стану на відповідній території, запровадження прямого президентського правління, перерозподіл повноважень між рівнями публічної влади, примусовий розпуск місцевих представницьких органів, заходи фінансового характеру). Зрозуміло, що застосування цих заходів має бути вкрай виваженим, відбуватися в розумних межах і спиратися на твердий грунт конституційних та законодавчих норм.

Процес децентралізації публічної влади в унітарній державі характеризується суттєвим реформуванням форм організації внутрішньодержавних відносин, з яких особливо цікавою та ефективною в сьогоденній практиці демократичних країн є форма внутрішньодержавного договору. Його укладання такого договору передбачає формальне виділення регіонального рівня публічної влади в унітарній державі з наданням йому статусу специфічної територіальної громади, права та інтереси якої гарантуються та охороняються Конституцією.

Одним з найважливіших факторів оптимізації публічної влади в унітарній державі є гармонізація дій всіх суб’єктів владних відносин. Вона є можливою завдяки існуванню відповідних умов діяльності рівнів організації публічної влади в унітарній державі, зокрема, центрального і місцевого.

Істотно важливою для оптимізації центрального рівня організації публічної влади є обмеження кола його владних прерогатив, яке у сучасній літературі визначається як „функції загальних справ” (найбільш загальні напрями розвитку та забезпечення нормальної життєдіяльності держави).

Стосовно місцевого рівня публічної влади в унітарній державі, слід зазначити, що його ефективному і належному існуванню мають відповідати декілька важливих умов, серед яких, зокрема, обов’язкове конституційне закріплення основ діяльності місцевого рівня, чітке розмежування владних відносин між органами виконавчої влади нижчого рівня та органами місцевого самоврядування, організація ефективного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та розвиток інститутів громадянського суспільства.

Незалежно від того, є держава унітарною чи федеративною, необхідним є створення системи гарантій здійснення повноважень рівнями публічної влади – правових, організаційних та фінансових. До правових гарантій функціонування центрального рівня відносяться нормативно-правові акти, які регулюють порядок створення, існування, обсяги компетенцій всіх елементів вертикальної структури організації публічної влади в державі. Відповідно, до організаційних гарантій відносяться збалансована система адміністративно-територіального устрою, ефективна державна служба тощо. Фінансові гарантії зосереджені у своєчасному і адекватному наповненні консолідованого бюджету держави і, відповідно, витраті передбаченої частини його коштів на фінансування діяльності центрального рівня організації публічної влади.

Щодо місцевого рівня організації публічної влади, слід зазначити, що серед усіх інших організаційних гарантій виділяється здійснення ефективного адміністративного контролю, статус представників органів місцевого самоврядування тощо. Стосовно фінансових гарантій, важливим є аналіз трьох систем побудови механізму фінансового контролю за діяльністю органів місцевого рівня організації публічної влади.

Дослідження проблем оптимізації публічної влади в унітарній державі є актуальним для України. Необхідність децентралізації публічної влади, з одного боку, є актуальною з об’єктивних чинників, які суттєво впливають на розвиток українського суспільства і держави. Такими чинниками виступають нерівномірність регіонального розвитку, невідповідність розвитку соціуму та апарату державного управління, слабкий розвиток інститутів громадянського суспільства в Україні тощо. З другої сторони, сьогодні політичний момент спонукає владні структури щодо активної діяльності у сфері оптимізації публічної влади та гармонізації її стану із розвитком українського суспільства.

Для України ефективним кроком в гармонізації публічної влади може стати створення налагодження владних відносин з широким представництвом інтересів регіонів, структуризація місцевого рівня публічної влади та ствердження специфічного регіонального. Населення останнього повинно мати статус специфічної територіальної громади, належна реалізація прав якої має відбуватися на всіх рівнях організації публічної влади унітарної держави з адекватним державним гарантуванням.

Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях:

Р. Колишко. Режими відповідальності держави. Вісник Київського університету, Міжнародні відносини, випуск 7 (частина ІІІ). Київ. – 1997. – С. 140 – 143.

Р. Колишко. Перспективи децентралізації державної влади в Україні. Вісник Київського університету, Міжнародні відносини, випуск 12 (частина ІІ). Київ. – 1997. – С. 108 – 111.

Р. Колишко. Розвиток місцевого самоврядування через децентралізацію державної влади в Україні. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 18 (ч. ІІ). Київ. – 2000. С. 45 – 50.

Р. Колишко. Місцеве та регіональне самоврядування як принцип європейського конституційного права. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 36 (ч. ІІ). Київ. – 2002. С. 113 – 117.

Р. Колишко. Регіональна політика України: європейський досвід та українські перспективи. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 34 (ч. І). Київ. – 2000. С. 50 – 54.