Константий О.В. Джерела адміністративного права України

Короткий зміст

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь дослідженності проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, визначається її об’єкт і предмет, характеризуються методологічна, науково-теоретична, емпірична база дослідження, його мета, основні завдання, наукова новизна, теоретичне та практичне значення роботи, апробація результатів дослідження.

Розділ I “Теоретичні проблеми джерел адміністративного права України” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі досліджується поняття джерела адміністративного права України, його співвідношення з поняттям джерела права у теорії права, розглядаються основні види адміністративно-правової нормотворчості та форми виразу норм галузі, які існують у правовій системі України.

Аналіз наявних поглядів на джерела адміністративного права України дає можливість встановити, що їх поняття грунтується на досягненнях теорії права, у межах якої склався переважно двоякий підхід при застосуванні поняття “джерело права”. Тому поняття “джерело адміністративного права” розглядається у дослідженні в соціально-матеріальному і в юридичному (формальному) розумінні.

Необхідність введення в обіг науки адміністративного права терміну “соціальне джерело права” пояснюється тим, що він позначає процеси, які передують правотворчості державних органів, органів місцевого самоврядування. Соціальні фактори (економічні, політичні, культурні, екологічні та ін.) є причиною (утворюючою силою) права. Вони діють системно і існують об’єктивно, в незалежності від волі представників правотворчих органів. Вирішальне значення для формування права має соціально-економічне становище суспільства.

У дослідженні встановлюється, що у соціальному розумінні джерелом адміністративного права (джерелом його змісту) є сукупність об’єктивно існуючих економічних, політичних, демографічних, духовних та інших обставин суспільного розвитку, свідомості та волі народу України (що на них базуються), які визначають зміст нормотворчої діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування по встановленню загальнообов’язкових правил поведінки у галузі державного управління.

У теорії права та у галузевих юридичних науках не сформульоване єдине, загальновизнане визначення “юридичного джерела права”. Одні вчені (Н.Г.Александров, Л.Р.Сюкиянен) джерелом права називають правотворчу діяльність держави, шляхи, якими державні органи приймають участь у правоутворені (поняття обіймає лише процес встановлення норм права). Інші вчені (С.Л.Зівс, С.С.Алексеєв) джерелом права позначають особливі способи, форми виразу норм права (поняття розглядається з позиції буття, існування права). Більш вдалими, на думку дисертанта, є визначення, які об’єднують обидва вищезгадані підходи (С.Ф.Кечек’ян, О.В.Міцкевич, І.Б.Новицький). Тому поняття джерела адміністративного права у юридичному розумінні розглядалось одночасно “як способи, форми встановлення правових норм та як зовнішні форми їх виразу”.

Означений підхід до проблеми зумовив необхідність з’ясування шляхів адміністративно-правового нормовстановлення. На думку здобувача, правотворчість на сучасному етапі не вичерпується діяльністю по розробці та виданню нормативно-правових актів. Нового значення набувають інші способи правовстановлення: прийняття судового прецеденту та укладання міжнародно-правових угод.

З прийняттям Конституції України створені підстави для визнання рішення суду по певним категоріям справ джерелом права. Причинами цього, як відзначено у роботі, є право суду визнавати недійсними і відміняти нормативно-правові акти будь-якого рівня (ч.2. ст.55 Основного Закону) та можливість безпосереднього застосування Конституції у разі невідповідності їй законодавства (ч.3. ст.8 Основного Закону). В інших випадках рішення суду безумовно не є джерелом права.

Питання про встановлення відповідності Конституції України законів, інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесені до компетенції Конституційного Суду. Кількість справ, які вирішені Конституційним Судом України, у тому числі із питань, що стосуються правового регулювання державного управління зростає. Правова оцінка нормативних актів інших органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, у випадках виникнення спору проводиться загальними судами. Однак така практика трапляється досить рідко.

Рішення Конституційного Суду України (як джерела права) мають специфічних характер. У них безпосередньо загальнообов’язкові правила поведінки відсутні. Головним є їх правотворча сила – можливість змінювати, скасовувати норми права. У зв’язку з цим вони мають схожу природу з нормативно-допоміжними актами, які також визнаються у юридичній літературі джерелами права (О. В. Міцкевич). Ними затверджуються кодекси, основи законодавства, інструкції, положення, правила, змінюються окремі норми або відміняється їх дія. Їх роль важлива тоді, коли необхідно з’ясувати, які з розрізнених, некодифікованих норм діють на даний час.

Правотворчою є і діяльність по укладанню міжнародних договорів. Відповідно до ст. 9 Конституції України: “Чинні міжнародні угоди, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України”. На міжнародному рівні врегульовуються і суспільні відносини, які складають предмет адміністративного права: питання захисту прав і свобод людини і громадянина, осіб без громадянства, порядку перетину державного кордону, взаємодії прикордонних військ та митних служб сусідніх держав тощо.

Способом правостановлення може бути і санкціонування державного правового звичаю. Однак на сьогоднішній день в Україні така практика відсутня.

Як підсумок, висловлюється думка, що правова система України включає у себе в якості джерел адміністративного права нормативно-правові акти державних органів, органів місцевого самоврядування, міжнародно-правові договори України і рішення Конституційного Суду України, як специфічні (нормативно-допоміжні) джерела.

Аналіз проблем правотворчої діяльності та існуючих форм виразу адміністративно-правових норм дозволив визначити, що джерелом адміністративного права (у юридичному значенні) є зовнішні форми встановлення і виразу загальнообов’язкових правил поведінки, які регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління, акти правотворчості державних органів (законодавчих, виконавчих, судових, господарського управління), місцевих рад, а іноді сумісні акти державних органів і громадських організацій.

У другому підрозділі аналізується існуюча система джерел адміністративного права України, особливості окремих її елементів, з’ясовуються зв’язки і залежності між нормативно-правовими актами різних державних органів, органів місцевого самоврядування, міжнародними договорами України.

Потреби практичного вирішення комплексних завдань по забезпеченню цілісного регулювання державного управління зумовлюють різноманіття та чисельність юридичних джерел адміністративного права. Норми галузі знаходяться у законах і постановах Верховної Ради України, указах та розпорядженнях Президента України, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України, наказах міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, рішеннях Верховної Ради Автономної Республіки Крим (АРК), постановах Ради міністрів АРК, розпорядженнях голів місцевих державних адміністрацій, наказах керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих органів виконавчої влади, рішеннях місцевих рад, наказах керівників державних підприємств, установ, організацій, у міжнародно-правових угодах, міжнародних актах, визнаних Україною.

Аналіз принципів побудови державних органів дозволяє дійти до висновку, що місце конкретного джерела адміністративного права у системі, що розглядається, пов’язується із компетенцією того органу, який його приймає. Окрема увага приділена характеристиці системи та структури органів виконавчої влади.

На підставі принципу верховенства права досліджується вертикальна структура джерел адміністративного права. Автор підкреслює факт підвищення ролі закону у регулюванні управлінських відносин. Виключно законами, відповідно до ст. 92 Конституції України, мають регулюватись: права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону тощо.

У зв’язку з дослідженням юридичної сили джерел адміністративного права, встановлюється, що міжнародні договори України, які є частиною національного законодавства, знаходяться на рівні поміж Конституцією України та звичайними законами.

Порівняно новим видом джерел адміністративного права є укази та розпорядження Президента України, які мають підзаконний характер, видаються на основі і на виконання Конституції і законів України у межах його повноважень. Важливість цієї групи нормативних актів у регулюванні державно-управлінських відносин пов’язується із статусом Президента України як глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності. Окремо розглянуті питання, що стосуються указів президента з економічних питань, які не врегульовані законом (ст. 93 Конституції України).

Важливе місце у системі джерел адміністративного права належить постановам та розпорядженням Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. У цілому робиться висновок, що вони разом із нормативними рішеннями парламенту та президента, фактично складають зміст адміністративного законодавства.

Автором також з’ясовуються характерні ознаки інших підзаконних нормативних актів, у тому числі і рішень місцевих рад. Висловлена думка, що норми адміністративного права містяться і у актах адміністрації державних підприємств, установ і організацій (локальних актах). Право видавати правові акти керівництвом цих утворень пояснюється необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів.

Здобувач аргументує можливість горизонтального розподілу джерел адміністративного права (в залежності від інститутів, підгалузей). Відокремлюються акти, які регулюють: - порядок організації та діяльності органів виконавчої влади; - питання державної служби; - адміністративно-правові режими; - адміністративний процес, в тому числі адміністративні процедури; - контрольно-наглядову діяльність; - адміністративну відповідальність; - питання керівництва економікою, соціально-культурною сферою та сферою адміністративно-політичної діяльності. Робиться висновок, що окремі комплекси нормативно-правових актів являють собою самостійні “підсистеми” джерел адміністративного права (за прикладом інституту державної служби та адміністративного процесу).

З огляду на це, система джерел адміністративного права визначається як логічна послідовність нормативно-правових актів та міжнародно-правових угод України, які об’єднані на основі предмета правового регулювання для вирішення цілей та завдань державного управління в цілому та у сферах економіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності.

У третьому підрозділі визначається місце Конституції України у системі джерел адміністративного права.

Аналіз відповідних конституційних положень дає можливість дійти висновку, що Конституція України є головним джерелом адміністративного права, тому що: по-перше, закріплює систему органів виконавчої влади; по-друге, у ній матеріалізуються принципи державного управління; по-третє, встановлюються права і обов’язки громадян в управлінській сфері; по-четверте, має вищу юридичну силу; по-п’яте, конституційні положення є базою для інших джерел права.

Виходячи з цього розкривається зміст основних конституційно встановлених принципів державного управління: пріоритет прав і свобод людини та громадянина; відповідальність держави за свою діяльність перед особою; участі громадян в управлінні державними справами; верховенство права; законність. Здійснено класифікацію основних прав і обов’язків громадян у сфері державного управління.

Розділ 2 “Проблеми розвитку та реформування адміністративного законодавства” складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі розглядаються питання системи адміністративного законодавства як основи для проведення систематизації адміністративного законодавства.

Дисертант відзначає, що лише на протязі останнього десятиліття у правовій науці відбувається чітке відмежування поняття системи права від поняття правової системи, до якої система права входить поряд з правовою політикою, ідеологією та практикою. Щодо поняття права, автор підтримує вчених (В.С.Нерсесянц, Р.З.Лівшиць), які знаходяться на позиціях його соціально-етичного тлумачення (як нормативно закріпленої справедливості). Воно не може розглядатись лише як система загальнообов’язкових правил поведінки (нормативістський підхід, який панував тривалий час). Завдяки цьому поняття права та система права не ототожнюються.

Система права визначається як сукупність існуючих у суспільстві правових ідей (уявлень про справедливість), суспільних відносин, що грунтуються на нормах права, в їх логічному розподілі за галузями, правовими інститутами. На відміну від системи законодавства вона має об’єктивний характер, не залежить від суб’єктивного розсуду законодавця.

На підставі наявних наукових поглядів робиться висновок, що система адміністративного права складається з двох частин. До загальної відносяться слідуючі інститути (підгалузі): - загально-нормативний (принципи, норми, джерела адміністративного права); - основи адміністративно-правового статусу громадян та осіб без громадянства; - основи організації і діяльності органів виконавчої влади; - державна служба; - адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування; - адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій; - адміністративно-правові режими; - адміністративний примус; - адміністративна юстиція; - забезпечення законності у державному управління; - адміністративний процес. До особливої частини належать ті, що складають правові засади діяльності у різних сферах управління: - основи організації державного управління; - державне управління в економічній сфері; - державне управління соціально-культурним будівництвом;   - державне управління адміністративно-політичною діяльністю; - міжгалузеве державне управління.

Система адміністративного законодавства розглядається як сукупність нормативно-правових актів, форм виразу адміністративно-правових норм. Вона тісно пов’язана із системою права. У досліджені обгрунтовується, що вони співвідносяться між собою як філософські категорії “зміст” та “форма”. З огляду на це, робиться висновок, що теоретичною основою систематизації адміністративного законодавства є діюча система адміністративного права.

На думку автора, важливим кроком, який обумовить успіх кодифікації у правовій системі України, в тому числі адміністративного права, може стати прийняття Загальноправового класифікатора галузей законодавства, проект якого розроблено.

У другому підрозділі характеризуються основні форми систематизації адміністративного законодавства (інкорпорація і кодифікація); при цьому відзначається, що інкорпорація може здійснюватись у межах правового інституту як підготовча стадія до кодифікації.

В дисертації робиться висновок про неможливість в нинішніх умовах суспільного розвитку та рівня управлінської і нормотворчої практики розробити та прийняти Адміністративний кодекс України, як єдиний законодавчий акт (єдине джерело адміністративного права). З огляду на це, найоптимальнішим уявляється проведення поетапної кодифікації адміністративного права за окремими підгалузями і інститутами з послідуючою підготовкою та прийняттям Адміністративного кодексу (у вигляді томів, “книг”, кодексів в окремих галузях управління).

Зроблені пропозиції щодо роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних адміністративно-правових норм, де першочергове значення має прийняття Кодексу загальних правил адміністративних процедур в Україні, Адміністративно-процесуального кодексу та нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (проступки), ряду законодавчих актів стосовно державної служби. Як принципи кодифікації адміністративного права розглядаються: відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку українського суспільства; наукова обгрунтованість; визнання пріоритетності прав і свобод людини та громадянина в управлінській сфері; гармонізація національно-правових норм з міжнародно-правовими; повнота, всебічність, комплексність, безперервність, поетапність.

У третьому підрозділі обгрунтовуються конкретні пропозиції щодо прийняття законів, які можуть бути прийняті у межах адміністративної реформи в Україні та реформи адміністративного права в Україні.

Автор підтримує точки зору щодо найскорішого прийняття законів “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, які поряд із Законом України “Про місцеві державні адміністрації” мають утворити законодавство про правовий статус органів виконавчої влади в Україні (статутне законодавство). Крім того, уявляється доцільним прийняття принципово нового законодавчого акту кодифікованого типу з орієнтованою назвою (наприклад) “Про організацію виконавчої влади в Україні”.

Аналіз чинного законодавства про адміністративно-правовий статус громадян дозволяє дійти до висновку, що необхідно, як уявляється, вжити ряд заходів: провести у відповідність до вимог Конституції України Кодексу України про адміністративні правопорушення, інші акти, які передбачають застосування примусу до громадян (Закон України “Про міліцію”, “Про податкову службу” та ін.); - запровадити в Україні адміністративну юстицію як форму судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади; - законодавчо врегулювати порядок вільного пересування, вибору місця проживання у межах території України, реєстрації фізичних осіб (закони “Про реєстрацію фізичних осіб” та “Про єдиний державний реєстр фізичних осіб”) тощо.

В основу реформування законодавства про державну службу може бути покладено, як вважає здобувач, прийняття Закону України “Про основи державної служби” або Основ законодавства України про державну службу, у яких би знайшли закріплення загальні положення, притаманні усім видам державної служби та категоріям службовців. Необхідно також прийняти ряд законів, які б регулювали державно-службові відносини у конкретних державних органах: - про службу в апараті Верховної Ради України; - про службу в органах виконавчої влади та їх апараті; - про службу в органах судової влади та їх апараті; - про службу в органах прокуратури та їх апараті; - про службу в апараті органів місцевого самоврядування.

У дисертації робиться висновок, що існує значна група правових норм, які регулюють діяльність органів виконавчої влади у ситуаціях, що значно виходять за межі нормального функціонування суспільних відносин. У зв’язку з цим, доцільним є прийняття закону, який би систематизував головні з них, наприклад, з назвою “Про адміністративно-правові режими”.

Реформування інституту адміністративної відповідальності має відбуватись шляхом прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення, проект якого нині розроблено. Висловлені пропозиції щодо збереження старої назви Кодексу, оскільки термін “проступок”, який використовується у назві проекту має більш побутовий, ніж юридичний характер. Крім того, у п. 2.2. ст. 92 Конституції України використовується поняття “адміністративне правопорушення”, а не “адміністративний проступок”.

У проекті Кодексу поряд з відповідальністю фізичних осіб передбачено відповідальність юридичних осіб, яка, на думку автора, має регулюватись окремим законом (кодексом), оскільки тут існує багато спеціальних проблем. Висловлюються пропозиції щодо скорочення системи органів, які правомочні розглядати справи про адміністративні правопорушення та реформування системи адміністративних стягнень.

Аналіз законодавства про державне управління в окремих галузях суспільного життя, дозволяє висловитись про необхідність створення узагальнюючих законодавчих актів в окремій підгалузі (типу Основ законодавства про культуру).

Четвертий підрозділ присвячений аналізу проектів нормативних актів щодо реалізації матеріальних норм суб'єктами адміністративного права. Підкреслюється першочерговість прийняття Адміністративно-процесуального кодексу та кодексу загальних управлінських процедур. Даються рекомендації щодо структури та змісту зазначених актів.