Літвінов О. В. Діяльність органів місцевого самоврядування з реалізації державної регуляторної політики в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено мету й завдання дисертації, об’єкт і предмет дослідження, наведено характеристику використаних методів дослідження, сформульовано основні положення щодо наукової новизни роботи. Показано практичну значущість результатів дослідження, наведено дані щодо апробації результатів дисертації та публікації за темою дослідження.

У першому розділі – «Концептуально-методологічні засади формування державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» – здійснено характеристику документальних джерел та наукових публікацій з проблематики дослідження, визначено методи та понятійний апарат дослідження.

Аналіз документальних джерел, наукових публікацій дозволив установити, що, незважаючи на значну кількість досліджень у сфері державного регулювання економіки та регуляторної політики, вітчизняні та зарубіжні науковці не дають комплексної відповіді на актуальні питання здійснення регуляторної реформи в Україні та підвищення її ефективності. Відзначено зростання уваги українських науковців до проблематики, пов’язаної з різними аспектами формування та реалізації ДРП, протягом останніх років, детально проаналізовано результати наукових досліджень та дисертаційні роботи у трьох галузях науки: державне управління, право та економіка. На думку автора, найбільшу увагу цій темі приділено в дослідженнях з економіки та з державного управління. З’ясовано, що більшість праць у галузі економіки спрямовані лише на дослідження регуляторної функції держави в ринковій  економіці або в окремих галузях, найчастіше в цих роботах розглядається державне регулювання розвитку підприємництва. Дослідження в галузі державного управління в переважній більшості розглядають теоретичні та практичні аспекти державного регулювання різноманітних галузей економіки, а також діяльність органів державної влади та ОМС щодо прийняття РА, внесення змін до них та їх скасування.

Автором проаналізовано підходи українських і зарубіжних дослідників до основних визначень, що характеризують регуляторну реформу й регуляторну політику, та сформульовано власні авторські дефініції понять «регуляторна реформа», «державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності», «зарегульованість».

На основі аналізу публікацій за темою дослідження доведено, що сучасна ДРП є результатом реалізації в Україні регуляторної реформи. Аналіз попередніх наукових розвідок виявив брак комплексних підходів до вивчення та дослідження процесу реалізації ДРП ОМС і МДА. Визначено передумови проведення регуляторної реформи в Україні та запровадження ДРП. Установлено, що позитивний досвід проведення регуляторних реформ у провідних країнах світу було успішно використано під час проведення реформ у країнах Центральної та Східної Європи, що також вплинуло на започаткування регуляторної реформи в Україні.

Установлено, що проведення подібної реформи в Україні було цілком передбачуваним та зрозумілим для закордонних інвесторів, мало значно покращити інвестиційний імідж та бізнес-клімат у країні. Ще одним аргументом  за проведення регуляторної реформи в Україні стали узагальнені ОЕСР найкращі практики та розроблені на їх основі рекомендації, а також відомі помилки та «інституційні пастки», виявлені під час проведення регуляторних реформ у країнах світу.

У другому розділі – «Особливості реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності на місцевому рівні» – проаналізовано процес формування інституційного забезпечення реалізації ДРП, на основі якого виокремлено ключові етапи проведення регуляторної реформи, формування та реалізації ДРП в Україні, сучасний стан та існуюча практика реалізації ДРП на місцевому рівні, а також наведено результати аналізу повноважень ОМС і МДА та їх взаємодії у процесі формування, реалізації та контролю за реалізацією регуляторної політики.

Установлено, що процес переходу незалежної України від адміністративно-командної системи до вільної ринкової економіки, який передбачав відмову від суцільного та прямого державного управління і перегляд відповідних державних функцій, став особливо проблематичним у сфері підприємництва. Зокрема, відсутність прийнятних моделей, брак ресурсів та досвіду проведення подібних реформ призвели до неузгодженості між ними та новими завданнями і можливостями існуючої системи державного управління, яка не відповідала новим умовам. Як наслідок, характерною рисою нинішньої ситуації в Україні є існування великої кількості нормативно-правових актів, що вже не відповідають сучасним вимогам та заважають виявленню підприємницької ініціативи, уповільнюючи подальший розвиток господарської діяльності.

Досліджено процес створення вітчизняного законодавства про державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності та встановлено провідну роль Президента України в цьому процесі. Аналіз вітчизняного законодавства щодо реалізації ДРП також засвідчив недостатню участь Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, представників політичних сил та громадськості у формуванні та реалізації ДРП. На основі наукової реконструкції процесу впровадження ДРП в Україні визначено 6 основних етапів проведення регуляторної реформи в Україні, охарактеризовано їх зміст, зокрема: підготовчий етап – 1990–1997 рр.; I етап – 1998–1999 рр.; II етап – 2000–2002 рр.; III етап – 2003–2004 рр.; IV етап – 2005 р.; V етап – 2006 – до сьогодні.

У розділі показано, що найвищі органи державної влади не дотримуються вимог чинного законодавства з реалізації ДРП. Зокрема, новий регламент роботи Верховної Ради України не відповідає вимогам ст. 15 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а Кабінет Міністрів України приймає РА, що не були внесені до плану діяльності з підготовки проектів РА, їх проекти не оприлюднювалися з метою одержання зауважень і пропозицій та до них не було підготовлено аналізу регуляторного впливу. Як наслідок, невиконання вимог чинного законодавства поширюється в центральних і місцевих органах виконавчої влади і набуває особливо великого масштабу в ОМС.

У ході дослідження було з’ясовано, що під час реалізації ДРП ОМС і МДА виникають такі проблеми: формальне дотримання ОМС і МДА вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; відсутність розуміння населенням та суб’єктами господарювання ефективності та корисності участі в розробці проектів РА та аналізу регуляторного впливу до них; неефективна участь громадськості, низька зацікавленість громадян в участі в громадських слуханнях та обговореннях проектів РА; формальність процедури, коли обговорення або не відбуваються, або за результатами громадського обговорення приймаються непередбачувані рішення; недосконалість, суперечливість чинного законодавства; прагнення влади тотально регулювати процеси в бізнесі й суспільстві; необґрунтоване запровадження регулювань та прийняття РА; недостатнє забезпечення регуляторних органів матеріально-технічними, інформаційними та іншими ресурсами; відсутність відповідної статті видатків у бюджетному розписі місцевого органу влади; недостатня кваліфікація посадових осіб, відповідальних за реалізацію ДРП; корупційні прояви; бюрократія.

Установлено, що для свідомого невиконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» ОМС і МДА використовують щонайменше три «технології» (імітація, ігнорування, «м’яке» виконання), які створюють ілюзію належного впровадження ДРП. Органам місцевого самоврядування бракує методичного забезпечення, досвіду, кваліфікованих фахівців, коштів у бюджетах на здійснення заходів з регуляторної політики. Заважає також існування великої кількості застарілих РА, що призводить до формалізації виконання вимог закону. Для забезпечення належного виконання вимог зазначеного закону Державному комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва доцільно розробити роз’яснення стосовно тих суперечностей та неузгодженостей, які були виявлені під час його запровадження у 2004–2009 рр.

У третьому розділі – «Удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування з упровадження державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» – обґрунтовано та запропоновано концептуальну модель діяльності ОМС з реалізації ДРП, невід’ємною складовою якої є паспортизація регуляторних актів, створення єдиного реєстру регуляторних актів, моніторинг та аудит регуляторної діяльності ОМС. Визначено пріоритетні завдання держави щодо вдосконалення законодавчого, організаційного та ресурсного забезпечення реалізації ДРП, розроблено методику моніторингу реалізації ДРП ОМС і МДА на основі технологічної карти, алгоритм проведення аудиту регуляторної діяльності ОМС і МДА. Надано рекомендації щодо забезпечення участі громадськості в регуляторній діяльності, обговоренні проектів регуляторних актів та аналізу регуляторного впливу до них.

З метою вдосконалення чинного законодавства з реалізації ДРП розроблено практичні рекомендації Верховній Раді України: прийняти Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»» (проект, реєстраційний № 0944 від 23.11.2007 р.); внести зміни до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»: у ст. 25 та ст. 36 розширити перелік умов, за яких регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою, зокрема, якщо проект РА не було внесено до відповідного плану діяльності з підготовки проектів РА, якщо аналіз регуляторного впливу підготовлено не за встановленою формою та відсутні обов’язкові елементи; у ст. 41 передбачити запровадження адміністративної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування та державних службовців, винних у порушенні порядку регуляторної діяльності; внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: у ст. 99 збільшити строк звернення громадян та їх об’єднань до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів, зазначивши, що «оскарження регуляторного акта може здійснюватися протягом усього строку дії даного регуляторного акта»; з метою надання об’єднанням громадян права оскаржувати РА в інтересах суспільства пропонується ст.  171 доповнити реченням такого змісту: «Офіційно зареєстровані об’єднання громадян мають право оскаржити регуляторний акт незалежно від кола осіб, до якого цей акт застосовується чи буде застосовано». Внесення запропонованих змін дозволить удосконалити інституційне забезпечення ДРП, сприятиме розвитку громадянського суспільства в Україні та підвищенню ролі об’єднань громадян в управлінні державними справами.

Автором розроблено концептуальну модель діяльності ОМС з реалізації ДРП (рис. 1), форму паспорта регуляторного акта, методику моніторингу реалізації ДРП ОМС і МДА та відповідну технологічну карту, алгоритм аудиту регуляторної діяльності ОМС, що дозволяє комплексно забезпечити належне виконання ОМС обов’язкових процедур та врахування у їх діяльності принципів ДРП.  Моніторинг регуляторної діяльності ОМС і МДА – система спостереження, збирання, оброблення, передавання, збереження та аналізу інформації про регуляторну діяльність ОМС і МДА, стан здійснення ДРП і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у сфері регулювання господарської діяльності та дотримання принципів ДРП. Технологічна карта моніторингу регуляторної діяльності ОМС і МДА складається з 3 компонентів, які відображають такі аспекти: забезпечення принципу передбачуваності; забезпечення принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості; забезпечення принципу прозорості та врахування громадської думки.

Моніторинг регуляторної діяльності ОМС і МДА дає змогу зафіксувати кількісні та якісні показники регуляторної діяльності, дослідити стан виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відстежувати тенденції та динамічні зміни, виявляти причинно-наслідкові зв’язки між станом розвитку господарських відносин, підприємництва, малого та середнього бізнесу, бізнес-клімату, інвестиційного іміджу та впливом на них регуляторних актів.

Автором запропоновано запровадити аудит регуляторної діяльності (далі – АРД) ОМС, який може суттєво доповнити моніторинг реалізації ДРП і може виступати інструментом підвищення результативності реалізації ДРП на місцевому рівні. Аудит регуляторної діяльності – систематичний, незалежний й документований процес отримання документально зафіксованої (та оприлюдненої) інформації щодо регуляторної діяльності регуляторного органу та об’єктивного її оцінювання з метою перевірки та встановлення ступеня належного виконання регуляторним органом вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».