Дубенко О.М. Доказування в адміністративному судочинстві в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методологія дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальна характеристика адміністративного судочинства в Україні”, який містить два підрозділи, присвячено з’ясуванню особливостей становлення та розвитку адміністративного судочинства, а також визначенню поняття і завдань адміністративного судочинства в Україні.

У підрозділі 1.1 „Становлення та розвиток адміністративного судочинства в Україні” аналізується процес становлення адміністративного судочинства та зазначається, що адміністративне судочинство в Україні є необхідним механізмом судового захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у разі їх порушення рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами.

З найдавніших часів у тих державах, в яких правлячі кола з розумінням ставилися до питання про відносини між пануючими і підвладними та намагалися зробити ці відносини гармонічнішими, а положення держави більш стійким, вони надавали громадянам право на самозахист, а саме – право оскаржити дії і рішення посадових осіб до компетентного державного органу. Проблема захисту прав вільної людини від притиснень посадової особи виникла ще в державах древньої Греції та древнього Риму. В античному світі свобода розумілася у контексті правосуб’єктності особи, тобто здатності виступати повноправним суб’єктом суспільних відносин, в тому числі брати участь у здійсненні управління державою. За висловом Солона, щасливим є не той, хто багатий, а той, хто вільний, „працює і набуває для себе, а не для деспота”.

Природа адміністративної юстиції досліджувалась ще задовго до становлення України як незалежної держави. Українськими вченими-адміністративістами дореволюційного, радянського та пострадянського періодів здійснювалися активні наукові дослідження сутності цього виду юстиції; за різних часів існування України приймалися нормативно-правові акти, які певним чином визначали порядок оскарження у судовому порядку дій органів влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

У радянські роки і тривалий час пострадянського періоду адміністративне судочинство як окрема форма правосуддя, як самостійна процесуальна діяльність по розгляду управлінських суперечок не існувало, незважаючи на прийняття спеціальних законів, спрямованих на забезпечення судового захисту прав і свобод громадян від неправомірних дій і рішень органів публічної влади.

Аналізуючи історико-правові документи, із впевненістю можна сказати, що навіть перебуваючи у складі інших державних утворень (Російської та Австро-Угорської імперій), незважаючи на постійне цілеспрямоване пригнічення усього українського, особливо української державності Російською та Австро-Угорської імперіями, на українських землях намагались створити власні державні інститути, у тому числі і судові установи, а у сфері законодавства були навіть досягнення, які доводили здатність України існувати у статусі незалежної держави, успішно здійснюючи як внутрішню, так і зовнішню політику.

З набуттям Україною незалежності була підтверджена необхідність створення та запровадження ефективних форм і засобів контролю за діяльністю органів виконавчої влади, провідне місце серед яких мав посісти інститут адміністративного судочинства як гарант захисту прав і свобод людини, і разом з тим слугувати механізмом зворотного зв’язку апарату з народом. З прийняттям Кодексу адміністративного судочинства, початком роботи суддів місцевих судів, що спеціалізуються у вирішенні адміністративних справ, окружних та апеляційних адміністративних судів в Україні було створено належні умови для захисту прав людини і громадянина шляхом здійснення судового контролю за діяльністю суб’єктів владних повноважень.

У підрозділі 1.2 „Поняття та завдання адміністративного судочинства в Україні” розкривається зміст і співвідношення таких понять як „адміністративна юстиція”, „адміністративне правосуддя”, „адміністративне судочинство”, „адміністративний процес”, „адміністративне процесуальне право” та „адміністративна процедура”.

Під адміністративним судочинством розуміється врегульована  системою процесуальних норм діяльність адміністративних судів щодо розгляду та вирішення адміністративним судом публічно-правових спорів, в якому хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень.

На основі аналізу чинного законодавства України завданнями адміністративного судочинства визнаються:

- базисним завданням – захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів, які здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень. Це завдання пронизує все судочинство, має своє вираження в основних законодавчих актах України, що регулюють судочинство, показує, що головним суб’єктом захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб повинен в Україні стати адміністративний суд;

- судовий контроль за дотриманням законності органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, іншими суб’єктами, які здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень;

- встановлення об’єктивної істини по справі, тобто забезпечення повного, всебічного та об’єктивного дослідження обставин по справі, аналіз фактів, що входять у предмет доказування і необхідні для вирішення справи по суті. При реалізації цього завдання важливе місце займає принцип офіційності, відповідно до якого суддя в адміністративному судочинстві відіграє активну роль у виявленні, витребуванні та дослідженні доказів по справі. Всі фактичні обставини по справі повинні бути з’ясовані та безпосередньо досліджені в ході судового засідання;

- забезпечення судом порядку в сфері нормотворчої діяльності та застосування закону, тобто узгодження законодавства. Адміністративний суд контролює відповідність діяльності суб’єктів владних повноважень у сфері державного управління вимогам законності і має можливість ставити питання про уточнення законодавчих актів.

Розділ 2 „Докази і доказування в адміністративному судочинстві”, який містить чотири підрозділи, присвячено визначенню поняття та ознак доказів в адміністративному судочинстві в Україні, видів доказів, поняття та особливостей доказування в адміністративному судочинстві в Україні, а також процесу доказування.

У підрозділі 2.1 „Поняття та ознаки доказів в адміністративному судочинстві в Україні” характеризуються різноманітні концепції щодо розуміння доказів як у судочинстві взагалі, та і в адміністративному судочинстві, зокрема, через аналіз властивих доказам ознак формулюється визначення доказів в адміністративному судочинстві.

Зазначається, що деякі автори розглядають судові докази тільки як відомі факти, за допомогою яких можливе встановлення невідомих фактів. При цьому джерела фактичних даних іменуються „засобами доказування” і не включаються в поняття доказу. Але ця точка зору будується на відриві фактичних даних від їх джерел і виключення останніх з поняття доказу, а на місце відомостей про факти (фактичних даних) ставляться самі факти об’єктивної дійсності. Підтримується точка зору, яка ґрунтується не на подвійному, а на троїстому визначенні поняття доказу, коли доказами, по-перше, є факти, які можуть бути безпосередньо встановлені суддями, по-друге, доказами є відомості про факти, що підлягають доказуванню, по-третє, доказами є доказувані у справі факти.

Аналізуючи поняття доказів в адміністративному судочинстві в сукупності з їх видами, перерахованими в ст. 69 КАС України, підкреслюється деяка подвійність тлумачення й використання термінів. З одного боку, доказами називають засоби доказування (наприклад, письмові документи, представлені сторонами); з іншого, – доказами називають відомості про факти, отримані судом із представлених документів і інших засобів доказування. Якщо в ч. 1 ст. 69 КАС України докази визначаються як фактичні дані (відомості), то в ч. 2 тієї ж статті доказами йменується вже не інформація, а процесуальні засоби доказування в цілому й письмові докази, зокрема. В той же час спроби термінологічно розмежувати парні категорії „докази – фактичні дані” і „докази – процесуальні засоби доказування” виявилися безуспішними, насамперед виходячи з лексичного значення слова „доказати”.

Наголошується, що докази в адміністративному судочинстві характеризуються сукупною єдністю: змістом, яким є фактичні дані, що інформують про обставини, необхідні для правильного вирішення справи; процесуальною формою, в якій закладена така інформація – засоби доказування; встановленим процесуальним порядком одержання, дослідження й оцінки змісту і процесуальної форми (доказової інформації і засобів доказування).

Детально характеризується зміст доказів, яким є сукупність фактичних даних про обставини, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Обставинами виступають юридичні факти – дії (бездіяльність) і події. Фактичні дані як доказова інформація можуть виступати в безпосередній і опосередкованій формі – прямого або непрямого доказу.

Значну увагу приділено процесуальній формі доказів. Характеризуються п’ять процесуальних форм одержання фактичних даних: пояснення сторін і третіх осіб, показання свідків, письмові докази, речові докази, висновки експертів.

У підрозділі 2.2 „Види доказів в адміністративному судочинстві в Україні” здійснено класифікацію доказів за певними критеріями, дано характеристику окремих класифікаційних груп.

Насамперед наголошується, що класифікація доказів допомагає правильно організувати процес їх збирання, дослідження та оцінки, дозволяє визначити місце кожного із них в системі доказів по справі. Стаття 69 КАС України визначає вичерпний перелік доказів, які можуть використовуватись в провадженні по адміністративній справі, це згідно відповідно зі КАС України пояснення сторін, третіх осіб та їх представників, показання свідків, письмові та речові доказів, висновки експертів. Різновидами пояснень сторін і третіх осіб є твердження й визнання.

Враховано традиційне об’єднання усіх судових доказів у три основні групи залежно від: 1) джерела одержання відомостей; 2) зв’язку із обставинами, що підлягають доказуванню (зв’язку із предметом доказування); 3) способу утворення.

Врахування джерела одержання відомостей про обставини публічно-правового спору обумовило поділ доказів на: а) особистісні, тобто ті докази, які походять від конкретної особи, наприклад, від свідків, сторін, третіх осіб тощо; б) речові, пов’язані із речами, об’єктами матеріального світу (письмові та речові докази).

Залежно від зв’язку доказів із обставинами, що підлягають доказуванню (зв’язку із предметом доказування) докази поділено на: а) прямі, які однозначно вказують на наявність фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення публічно-правового спору по суті; б) непрямі (опосередковані, побічні). На відміну від попереднього виду доказів, непрямі докази не дозволяють адміністративному суду зробити однозначний і правильний висновок про наявність чи відсутність обставин, які необхідно встановити та довести у судовому засіданні.

За способом утворення докази класифіковано на первісні та похідні. Первісні докази безпосередньо формуються під впливом подій (досліджуваних фактів), які тепер встановлюються та перевіряються у судовому засіданні. Натомість похідні докази відтворюють (несуть) у собі інформацію, яка зафіксувалась у них не в результаті самих обставин, що доводяться, а внаслідок перенесення даних із іншого джерела, із „других рук”.

У підрозділі 2.3 „Поняття та особливості доказування в адміністративному судочинстві в Україні” аналізується доказування в адміністративному судочинстві як специфічний різновид пізнання та як правова категорія.

Підтримується позиція багатьох вчених, які поняття „доказування” визнають дискусійним, оскільки існує доволі багато підходів до його визначення, а єдина концепція відсутня. Зазначається, що дискусія ведеться щодо складових даного поняття й заснована на різних підходах до доказування. Наголошується, що в даному питанні значну роль відіграє тип судочинства й ставлення вчених до цієї типології.

Визначаються елементи доказування, до яких віднесено: пізнання, об’єкти пізнання (об’єкти доказування), суб’єкти пізнання (суб’єкти доказування), предмет пізнання (предмет доказування), межі пізнання (межі доказування), засоби пізнання (засоби доказування) та процес пізнання (процес доказування).

Зроблено висновок, що доказування – діяльність складна, яка розпадається на окремі, зв’язані між собою пізнавальні акти щодо вирішення окремих завдань, до встановлення окремих обставин, що підлягають доказуванню по справі. У цьому випадку не існує твердої послідовності етапів, якщо не вважати, що збирання й надання доказів завжди є вихідним моментом доказування. Інші елементи доказування перебувають у рухливому діалектичному взаємозв’язку між собою.

Як правова категорія доказування в адміністративному судочинстві визначається як врегульована процесуальним законодавством, підпорядкована законам логіки діяльність, спрямована на встановлення об’єктивної істини в адміністративній справі і прийняття обґрунтованого і законного рішення.

Всебічну характеристику отримав об’єкт доказування (пізнання) в адміністративному судочинстві, яким загалом є обставини публічно-правового спору (час, місце, підстави виникнення) – фактичні і юридичні.

Значну увагу приділено характеристиці правового статусу суб’єктів доказування у адміністративному судочинстві, якими відповідно до чинного законодавства є: 1) адміністративний суд, уповноважений розглядати та вирішувати публічно-правові спори (ст.ст. 17-20 КАС України); 2) сторони – позивач та відповідач, треті особи (ст. 47 КАС України); 3) представники сторін та третіх осіб, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді (ст.ст. 47, 56, 60 КАС України); 4) свідок, експерт, спеціаліст, перекладач (ст. 62 КАС України). Разом з тим зазначається, що права та обов’язки (повноваження) таких суб’єктів щодо доказування різняться між собою залежно від їх а)  адміністративного процесуального статусу і б) процесуальної мети, яку вони переслідують.

Предмет доказування в адміністративному судочинстві визначається як система (сукупність) фактичних обставин, що підлягають доказуванню по адміністративній справі для її правильного вирішення; як сукупність фактів, що мають матеріально-правове значення, тобто юридичні факти, встановлення яких необхідне для винесення судом законного і обґрунтованого рішення по адміністративній справі.

Зазначається, що з предметом доказування тісно пов’язане інше поняття, яке також слугує інструментом забезпечення оцінки всебічності, повноти, об’єктивності дослідження обставин справи. Мова йде про такі межі останнього, які забезпечують повне й достовірне встановлення всіх обставин, що можуть мати значення по справі. Інакше кажучи, межі доказування – це необхідна й достатня сукупність доказів, що, будучи зібраною по справі, забезпечує правильне її вирішення шляхом встановлення всієї сукупності обставин, що підлягають доказуванню. Поняття „предмет” і „межі доказування” взаємозалежні й взаємопов’язані: перше виражає мету, друге – засіб її досягнення.

У підрозділі 2.4 „Процес доказування в адміністративному судочинстві в Україні” підкреслюється, що доказовий процес по адміністративній справі як окрема галузева процесуальна діяльність складається з органічно пов’язаних між собою елементів (етапів) доказування, які передбачають послідовність і змінюваність, а саме: збирання доказів, дослідження доказів, оцінки доказів.

Аналізуються особливості збирання доказів, зазначається, що воно здійснюється сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі, самостійно, шляхом витребування, а також за судовим дорученням. Суддя не може збирати докази, а лише вказує на їх відсутність.

Значну увагу приділено проблемам дослідження доказів як процесу безпосереднього їх сприйняття та вивчення. Воно провадиться в судовому засіданні з додержанням принципів відкритості та безпосередності у процесі судового розгляду справи. Дослідження здійснюється за допомогою передбачених законом засобів. Підкреслюється значення цього етапу доказування, яке полягає у тому, що рішення суду може ґрунтуватися тільки на тих доказах, які ним досліджувались.

Зроблено висновок, що оцінка доказів – це визначення належності та взаємного зв’язку доказів у їх сукупності. Оцінку доказів (допустимості, достовірності кожного окремого доказу, а також їх достатності) провадять тільки ті учасники, які визнаються суб’єктами доказування. Оцінка осіб, які беруть участь у справі, є рекомендуючою, а оцінка суду – владною. Рекомендуюча оцінка доказів виявляється в процесуальних діях – поясненнях, доводах, міркуваннях і запереченнях осіб, які беруть участь у справі, і сприяє суду всебічно, повно, об’єктивно оцінити всі обставини справи в їх сукупності.

Розділ 3 „Шляхи вдосконалення доказування в адміністративному судочинстві”, який містить два підрозділи, присвячено визначенню основних напрямків вдосконалення законодавства України про адміністративне судочинство, стану організаційно-правового забезпечення доказування в адміністративному судочинстві та напрямків його вдосконалення.

У підрозділі 3.1 „Основні напрямки вдосконалення законодавства України про адміністративне судочинство” сформульовано пропозиції щодо його вдосконалення.

Обґрунтовано висновок, що в умовах існуючих реалій адміністративного судочинства доцільно передбачити ефективні процесуальні механізми відповідальності сторін та інших осіб за дачу завідомо неправдивих пояснень або зловживання процесуальними правами у вигляді накладення штрафу. Такі санкції будуть відповідати й принципу рівності сторін у процесі, і принципу процесуальної економії, і підвищенню ефективності правосуддя в цілому. Тобто, виходячи з необхідності посилення гарантій судового захисту прав громадян, закон повинен містити норми, що передбачають як обов’язок сторін давати повні й правдиві пояснення по суті справи, так і процесуальні санкції за використання ними свідомої брехні.

З метою удосконалення доказування в адміністративному судочинстві в КАС України пропонується:

1) запровадити процедуру прийняття сторонами перед судом присяги говорити в суді правду й нічого крім правди;

2) передбачити можливість застосування судом таких процесуальних заходів боротьби з неправдивими поясненнями (у випадках доказаного викриття неправди) як накладення процесуального штрафу (на розсуд суду в розмірі, кратному неоподаткованому мінімуму доходів громадян).

Санкції за зловживання стороною своїми правами у процесі мають реалізуватися, виходячи із загальних вимог закону про необхідність проявляти повагу до суду й правосуддя.

У підрозділі 3.2 „Стан організаційно-правового забезпечення доказування в адміністративному судочинстві в Україні та напрямки його вдосконалення” аналізується організаційно-правове забезпечення доказування в адміністративному судочинстві в Україні.

Зважаючи на стан забезпечення суддів технічними засобами запису та відтворення інформації, необхідну кваліфікаційну підготовку технічного персоналу й секретарів судового засідання, що дозволяє здійснювати оперативне протоколювання з мінімальними втратами доказової інформації, з метою підвищення ефективності діяльності суддівського корпусу, сформульовано пропозицію запровадити виготовлення копій і пересилання протоколів судового засідання електронною поштою.

З метою удосконалення організаційно-правового забезпечення доказування в адміністративному судочинстві, оперативного розгляду адміністративних справ та економії бюджетних коштів пропонується законодавчо закріпити можливість використання електронної пошти в адміністративному судочинстві.

Зазначається, що поряд із задоволенням потреб адміністративного судочинства в новітніх засобах доказування, необхідно розглядати й проблему забезпечення судів та всіх зацікавлених осіб відповідною інформацією про них, тому з метою вирішення завдань, пов’язаних з формалізацією пошуку доказової інформації в типових ситуаціях пропонується створити спеціальні програми і банки даних. Доцільно розробити також практичні рекомендації щодо поліпшення аналітичної роботи на всіх рівнях судочинства, забезпечити більшу чіткість і прозорість статистичної інформації, що стосується причин і умов, які породжують судові помилки.

Сформульовано пропозицію про доцільність факультативного (з метою накопичення досвіду) використання поліграфів в адміністративному судочинстві для вирішення окремих (локальних) завдань. Зокрема: в особливо складних випадках при високому рівні фінансових та інших витрат (ризиків), у випадках, прямо обумовлених заявою сторони про неправдивість показань свідків, в окремих категоріях адміністративних справ, розгляд яких становить особливі труднощі, при наявності в суду серйозних сумнівів в істинності повідомлюваних стороною (свідком) фактів, коли немає можливості перевірити ще раз їх з інших джерел, лише у випадках добровільної згоди сторін (свідків) на проходження тестування на поліграфі. Результати подібного тестування, надані за дорученням суду експертною установою, по суті в нинішніх умовах ніщо не заважає суду розглядати так само як пояснення фахівця.

Враховуючи конкурсний порядок заміщення посад суддів, запропоновано передбачити в законі, що професійним суддею спеціалізованого адміністративного суду може бути громадянин, який крім вищої юридичної освіти здобув додаткову освіту за спеціальностями «державне управління» чи «муніципальне управління». Саме таким особам необхідно надавати перевагу при проходженні конкурсу на заміщення посад суддів адміністративних судів.