Савицький В.Т. Документаційне забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування України

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

         У вступі обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв’язок роботи з напрямами наукових досліджень Хмельницького університету управління та права; розкрито ступінь наукової розробленості теми, визначено дослідницьку мету та завдання, пов’язані з її досягненням, а також об’єкт і предмет дослідження; зроблено огляд методів, джерельної основи та емпіричної бази дослідження; охарактеризовано суть наукової новизни, теоретичне і практичне значення одержаних результатів та особистий внесок дисертанта; наведено дані про апробацію результатів дослідження, публікацій за темою, а також про структуру роботи.

         У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади документаційного забезпечення управління в Україні” – на основі системного огляду літератури за темою дослідження проаналізовано погляди вітчизняних та зарубіжних вчених із досліджуваної теми, охарактеризовано понятійно-термінологічний апарат документаційного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, з’ясовано статус документаційного забезпечення у системі функцій державного управління, принципи його організації та функціональну, організаційну і технологічну структуру. У розділі досліджено походження і первісне значення таких основних термінів, як “інформація”, “документ”, “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління”, “керування документацією” та інших, що становлять терміносистему сфери документування і організації роботи з документами, а також процес трансформації як самих термінів, так і їх значення у сучасне розуміння їх змісту.

         Аналіз нормативного закріплення понятійно-термінологічного апарату досліджуваної предметної галузі виявив проблему суперечності між  встановленими законами та підзаконними актами визначеннями понять низки термінів, що ускладнює їх науковий обіг та вживання у практичній діяльності. До прикладу, поняття терміна “документ”  визначається трьома  Законами України (“Про інформацію”, “Про бібліотеки і  бібліотечну справу”, “Про обов’язковий примірник документів”) та чотирма державними стандартами України (далі – ДСТУ): ДСТУ 2392–94, ДСТУ 3017–95, ДСТУ 3843–99, ДСТУ 2732:2004. Однак лише у двох із семи актів зазначені  визначення співпадають. Усунення цієї колізії вбачається можливим  через внесення змін до  зазначених Законів України шляхом  прийняття розробленого автором і внесеного  в установленому порядку до Верховної Ради України законопроекту з уточненим формулюванням поняття документа як зафіксованої на матеріальному носієві інформації з метою її зберігання і передавання у часі та просторі.

         На підставі порівняльного аналізу опрацьованих джерел у роботі вибудовується синтезована система функцій документа з виділенням у ній: головної функції, що полягає у здатності документа зберігати і поширювати інформацію у часі та / або просторі; загальних функцій, тобто характерних для всіх документів, незалежно від їх типу та виду (інформаційна, комунікативна, комулятивна); спеціальних функцій, що властиві лише певним видам і типам документів залежно від соціальних потреб (управлінська, пізнавальна, правова, загальнокультурна, меморіальна, гедонічна, статистична, історичного джерела).

         Внаслідок дослідження термінології, що вживається у науковій літературі та нормативно-правових актах для означення сфери документування та організації роботи з документами, робиться висновок про те,  що поряд із нормативно закріпленими  визначеннями понять термінів “діловодство (справочинство)” і “керування документацією” в Україні, на відміну від країн пострадянського простору, термін “документаційне забезпечення управління”, що найбільше відображає суть сучасного стану досліджуваної сфери, у законодавстві, підзаконних актах, національних стандартах не вживається, тобто не є офіційно визнаним.

         Підхід до визначення місця документаційного забезпечення у системі функцій державного управління здійснено з позицій розуміння важливості його впливу як на процес, так і на результат управління. Аналіз поглядів вітчизняних та зарубіжних дослідників засвідчує відсутність єдності думок як щодо класифікації функцій державного управління, так і сталості належності документаційного  забезпечення до певних груп функцій або й наявності такої функції серед інших. Систематизація функцій державного управління виводиться в роботі аналітично-синтетичним шляхом із проаналізованих класифікацій, приймається як найбільш вдалий поділ функцій державного  управління на три групи – загальні, спеціальні та забезпечуючі і, з урахуванням змісту, документаційне забезпечення відноситься до групи  забезпечуючих функцій.

         Документаційне забезпечення управління – це функція, у якій всі її складові елементи мають бути узгоджені, скоординовані, субординовані між собою за допомогою певних закономірностей, відносин і зв’язків, тобто принципів. Відсутність у вітчизняній науці державного управління розробок із цієї проблеми спонукали дисертанта до пошуку власного підходу у її розв’язанні, в основу якого закладається гіпотеза  про те, що документаційне забезпечення як функція державного управління  має базуватися  на принципах державного управління з урахуванням  специфічних особливостей цієї функції.

 Розгляд існуючих систематизацій принципів державного управління показав, що за наявних у них подібних та відмінних ознак, жодна із зазначених класифікацій у своїй структурі не містить такого елементу як принципи документаційного забезпечення. У результаті прийняття як найбільш оптимальної класифікації принципів державного управління на суспільно-політичні (загальносистемні), структурні та спеціалізовані, а також відповідної систематизації кожної з цих груп,  здійснюється доповнення групи спеціалізованих принципів державного управління новим елементом – принципами документаційного забезпечення. Формування системи принципів ДЗУ здійснюється шляхом їх поділу на дві групи – загальні та спеціальні. До групи загальних включаються двома підгрупами принципи державного управління – суспільно-політичні або загальносистемні та структурні. Група спеціальних принципів містить принципи, що визначають закономірності, відносини і зв’язки, які притаманні лише функції документаційного  забезпечення. У свою чергу, спеціальні принципи поділяються на дві категорії –  спеціалізовані, тобто характерні всій сукупності компонентного складу документаційного забезпечення (наприклад, принципи розмежування повноважень суб’єктів ДЗУ, права власності суб’єкта ДЗУ на документаційний фонд, забезпечення збереженості документаційного фонду та інші), та специфічні – властиві лише окремим елементам чи групам елементів компонентного складу цієї функції (до прикладу, принципи складання і оформлення документів, організації документообігу, здійснення контролю за виконанням документів тощо).

З метою формування цілісного уявлення  про зміст та обґрунтування значення документаційного забезпечення у державному управлінні з використанням комплексного, системного підходу з’ясовується система функцій документаційного забезпечення, організаційні форми та процесуальні особливості її реалізації шляхом дослідження функціонального, організаційного і технологічного аспектів у їх взаємозв’язку та взаємообумовленості з точки зору змісту (що робиться) , організації (ким робиться) і технології (як робиться). Тобто, розкривається функціональна, організаційна та технологічна структура документаційного забезпечення управління.

Суттю методологічного підходу у дослідженні функціональної структури ДЗУ є розгляд  останнього як частини сфери державного управління та окреслення відносно виокремлених видів робіт, що у сукупності становлять зміст даної функції. Тобто, на підставі змісту поняття, завдань, технології і практики документування та організації роботи з документами виділяються такі функції ДЗУ як: документування інформації; експедиційна обробка документів; облік документів; комунікативна функція;  організація документообігу; контроль за виконанням документів; інформаційно-пошукова робота; організація документів; зберігання документів; передархівна обробка документів; раціоналізація документаційного забезпечення.

При характеристиці організаційної структури ДЗУ наголошується, що його функції не реалізуються самі по собі. Для ефективного виконання документаційним  забезпеченням своєї ролі  у державному управлінні потрібна його належна науково обґрунтована організація. Успішне розв’язання проблем організації документаційного забезпечення, як зазначається у дисертації, досягається шляхом оптимізації таких складників, як: вибір раціональної організаційної системи документаційного забезпечення та організаційної форми служби документозабезпечення; розробка чіткої структури, визначення чисельного та  посадового складу,  регламентація завдань і функцій служби документаційного забезпечення та її підрозділів і працівників; вибір  оптимальних технологій роботи з документами, їх неухильне дотримання; високий рівень кваліфікації працівників служби, раціональна організація їх робочих місць, створення безпечних і комфортних умов праці.

Розкриття суті технологічної структури документаційного забезпечення досліджується через призму її головних завдань, що полягають у визначенні і характеристиці сукупності принципів, форм, методів, способів, операцій, етапів, за допомогою яких організаційна структура забезпечує реалізацію функціональної структури ДЗУ. До прикладу, такі функції ДЗУ, як документування та облік документів можуть реалізовуватися за централізованою, децентралізованою та змішаною системами; способом обліку документів є їх реєстрація, яка може здійснюватися за журнальною, картковою, електронною та змішаною формами і включає в себе операції датування, індексації, внесення реєстраційних даних документа до облікової форми тощо.

У другому розділі – “Нормативно-правове регулювання документаційного забезпечення управління в Україні” – з’ясовуються історичні аспекти державного регулювання досліджуваної предметної галузі, акцентується увага на особливостях правового унормування ДЗУ та здійснюється аналіз його законодавчої і підзаконної нормативно-правової бази. Зокрема зазначається, що сучасне документозабезпечення управлінської діяльності та його нормативно-правове регулювання є результатом багатовікового історичного процесу. На підставі опрацьованої сукупності джерел стверджується, що в Україні немає цілісних системних досліджень нормативно-правового регулювання ДЗУ, як, власне, і обмаль таких досліджень самої історії зародження, становлення і розвитку документування та організації роботи з документами. Тому історія та нормативно-правове регулювання діловодства України донедавна висвітлювалися, як правило, у контексті історії Росії та СРСР за російською періодизацією.

         Не заперечуючи впливу наслідків нормотворчого процесу більш ранніх періодів, у роботі робиться висновок про те, що в основу сучасного нормативно-правового регулювання документаційного забезпечення покладено надбання унормування цієї сфери радянського періоду історії України. У дисертації подається авторське бачення методології дослідження історії та нормативно-правового регулювання ДЗУ в Україні на основі системного підходу до характеристики кожного історичного періоду. При цьому наукові пошуки мають базуватися на дослідженні тих систем державного управління, що історично складалися як етапи зародження, становлення і розвитку державотворчого процесу в Україні. У характеристиці кожного історичного етапу, поряд з аналізом особливостей документування, організування роботи з документами, повинні відображатися і особливості засобів державного регулювання документаційного забезпечення відповідної системи державного управління.

З позицій базування на принципах історизму, відповідності систем діловодства формам державності, територіальної цілісності пропонується періодизувати історію діловодства України за шістьма періодами: давньоруський період, литовсько-польська доба, козацький період, періоди перебування окремих територій України у складі інших держав, доба відродження державності України,  період радянського соціалізму, період незалежності України. Наголошується на тому, що дослідження нормативно-правового регулювання ДЗУ можливе лише на достовірному історичному тлі.

         У сучасному ДЗУ відбуваються значні зміни, зумовлені здобуттям Україною незалежності, активним впровадженням в управлінську діяльність новітніх інформаційних технологій та інтенсивним курсом України на інтеграцію у світовий інформаційний простір. Зазначені фактори викликають необхідність створення національної нормативно-правової бази документозабезпечення, яка б не лише формально замінила систему унормування цієї сфери, створену у радянський період, але й відповідала б потребам сучасної системи державного управління в Україні, регулювання процесів автоматизації документозабезпечувальної діяльності, створювала правові засади участі України у глобальних системах.

         Аналіз такої сфери діяльності як документаційне забезпечення управління з точки зору права дає підстави вважати, що його правове регулювання містить усі необхідні ознаки. Як сфера правового регулювання документаційне забезпечення управління є сукупністю правовідносин між  суб’єктами, що здійснюють документозабезпечувальну діяльність, має власні об’єкт, предмет та зміст. Суб’єктами правовідносин у цій сфері діяльності можуть виступати держава в особі відповідних уповноважених органів, юридичні та фізичні особи. Основним предметом правовідносин у цій галузі є документ, від якого походять інші предмети, наприклад, системи документації. Однак, перш за все, тут слід мати на увазі документи, що знаходяться у сфері управління, суспільному обігу, щодо яких або у зв’язку з якими саме тому і виникають суспільні відносини, що підлягають правовому регулюванню. Об’єктом правовідносин у сфері ДЗУ є діяльність щодо створення документів і організації роботи з ними, що є джерелом виникнення суспільних відносин, які повинні регулюватися правом. Зміст правовідносин складають права та обов’язки суб’єктів документаційного забезпечення управління.

         Характеризується стан і на його основі визначається ступінь достатності нормативно-правового регулювання як відповідних напрямів, так і документаційного забезпечення управлінської діяльності в цілому. На підставі аналізу нормативно-правової бази документування та організації роботи з документами у радянський час та за період незалежності України стверджується, що Україна, зберігши протягом певного періоду чинність радянських нормативно-правових актів у галузі архівної справи та діловодства, тим самим забезпечила історико-юридичне наступництво і наявність правової основи для подальшої нормотворчості з метою формування власної національної бази нормативно-правового регулювання ДЗУ.

Відзначається, що напрацьована у нашій державі за час незалежності нормативно-правова база охоплює більшість найосновніших відносин у сфері документаційного забезпечення. Поряд із Конституцією України, нормативно-правове регулювання у даній сфері здійснюється низкою законів України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері архівної справи та діловодства, національними та галузевими стандартами, сукупністю актів міжгалузевої та галузевої дії центральних органів влади, актами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Аналізуються Закони України “Про інформацію”, “Про Національний архівний фонд та архівні установи”, “Про мови в Українській РСР”, “Про стандартизацію”, “Про державну таємницю”, “Про електронні документи та електронний документообіг”, “Про цифровий електронний підпис”, сукупність підзаконних нормативно-правових актів, що визначають механізми реалізації зазначеного законодавства, а також національні стандарти України. Зазначений аналіз дає підстави стверджувати про нерівномірність ступеня унормованості різних напрямів документозабезпечення та необхідність подальшого розвитку нормативно-правового регулювання сфери документаційного забезпечення управлінської діяльності.

         У третьому розділі – “Удосконалення практичної реалізації документаційного забезпечення управління в Україні” – на підставі теоретичних висновків і з урахуванням практичного досвіду пропонуються та обгрунтовуються конкретні заходи, спрямовані на вдосконалення практичної діяльності, пов’язаної з документуванням та організацією роботи з документами в органах державної влади та місцевого самоврядування, виокремлюються найосновніші проблеми цієї сфери діяльності і окреслюються перспективи їх вирішення.

         Оцінюючи нормативно-правову базу ДЗУ як таку, що може вважатися у даний час мінімально достатньою, поряд із цим у роботі зазначається, що її ще не можна назвати системою, оскільки правовим регулюванням охоплена не вся сукупність найосновніших відносин у даній сфері; певна частина нормативно-правових актів, що регулюють цю галузь, містить суперечливі норми і потребує узгодження; відсутній стержневий законодавчий акт, який би комплексно визначав основні засади правового регулювання відносин у даній сфері; не визначені першочергові завдання та перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення документостворення та організації роботи з документами; спостерігається повільність законопроектної роботи та значна тривалість узгоджувальних процедур у нормотворенні. Не враховуються реальні якісні зміни у сфері документозабезпечення, що склалися об’єктивно, прикладом чого є відсутність офіційного визнання в Україні документаційного забезпечення управління як функції державного управління, сфери документування та організації роботи з документами і відповідного історичного етапу їх розвитку.

У вирішенні багатьох зазначених проблем документозабезпечення могли б відіграти належну роль концепція нормативно-правового регулювання цієї сфери, Закон України “Про документаційне забезпечення управління” та відповідна Інструкція щодо його реалізації. Серед основних завдань концепції, спрямованих на вдосконалення і розвиток нормативно-правового регулювання у сфері документаційного забезпечення управління, вбачаються: усунення наявних у нормативних актах різної юридичної сили та рівнів протиріч; прийняття нових актів із метою унормування неврегульованих відносин; законодавче визначення суб’єктного складу ДЗУ, чітке закріплення його статусу і розмежування повноважень; реформування системи державного управління у даній галузі; гармонізація національної нормативно-правової бази з нормами міжнародного права та міжнародними стандартами у цій сфері.

На основі аналізу процесу та результатів розробки проекту Закону України “Про діловодство” і з урахуванням сучасних тенденцій у документостворенні та організації роботи з документами, а також практики документозабезпечувальної діяльності в державному управлінні автором запропоновано власний законопроект “Про документаційне забезпечення управління”.

У дисертації за системою певних критеріїв визначено характерні ознаки, з’ясовано суть та співвідношення понять “діловодство (справочинство)”, “документаційне забезпечення управління” та “керування документацією”. У результаті цього, на відміну від застандартованого визначення поняття діловодства (справочинства) як сукупності процесів, що забезпечують документування управлінської інформації та організування роботи зі службовими документами, пропонується авторське визначення поняття документаційного забезпечення управління як діяльності із документування та забезпечення потреб управління сукупністю документаційних, інформаційно-технологічних і кадрових ресурсів. Дефініція поняття “керування документацією” формулюється у розумінні його як діяльності, яка в оптимальних організаційних формах, висококваліфікованим персоналом, на досконалій правовій основі шляхом ефективного використання новітніх інформаційних технологій, матеріально-технічних та фінансових ресурсів спрямовує всю сукупність систем документації впродовж їх життєвого циклу на досягнення цілей управління.