Шершун С.М. Еколого-правове регулювання лісокористування в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано вибір теми, актуальність, об’єкт, предмет, мету та задачі дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну та визначено положення, які виносяться на захист, розкрито теоретичну й практичну значущість одержаних результатів.

Перший розділ “Загальні засади еколого-правового регулювання лісокористування” присвячено аналізу основних понять лісового законодавства, тенденцій розвитку еколого-правового регулювання лісокористування та еколого-правових питань власності на ліси.

У цьому розділі особлива увага приділена аналізу поняття “ліс”. Зокрема, звертається увага на те, що у світі існує понад 200 визначень цього поняття, які містяться у нормативно-правових актах різних країн. Таке різноманіття підходів до визначення лісу свідчить, що єдиних критеріїв у цьому питанні немає. Очевидно, що в тому чи іншому випадку визначення лісу формувалися відповідно до поглядів на проблему використання й охорони лісів, що склалися у певній місцевості (країні) і пристосовувалися для потреб практики у даній сфері. З огляду на цю обставину у роботі наголошується на тому, що застосований у Лісовому кодексі України підхід до визначення лісу, увага якого акцентується на складній структурі лісу, є обґрунтованим, дозволяє розглядати ліс як особливий об’єкт правового регулювання, дати йому всебічну якісну характеристику. Разом із тим дослідження законодавчої практики з цього питання Російської Федерації, Республіки Вірменії, Киргизії, інших країн дозволило сприйняти деякі додаткові позитивні моменти щодо визначення поняття “ліс” і використати їх при формулюванні нової редакції цього поняття для використання його у лісовому законодавстві України. Пропонується таке визначення поняття: “Ліс – елемент географічного ландшафту, який складається із сукупності землі, дерев, що займають домінуюче положення, чагарників, тварин, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов’язані, впливають один на одне і на довкілля”. При розгляді основних категорій лісового законодавства були також зроблені висновки щодо удосконалення поняття “лісові ресурси”, у складі яких мають бути враховані й корисні властивості “лісу”; перегляду статусу полезахисних лісових смуг та інших лісових смуг лінійного типу (уздовж автомобільних доріг каналів, залізниць, гідротехнічних споруд тощо), включивши їх до складу лісових земель, оскільки деревостої у межах цих смуг за формальними ознаками відповідають визначенню лісів; припинення застосування такої юридичної категорії, як “лісовий фонд”, яка не дозволяє чітко визначити його склад, відокремити землі, що включаються до лісового фонду, від земель іншого призначення, на яких також можуть бути ліси, тощо.

У роботі робиться наголос на зв’язку зазначених категорій лісового права з поняттям “лісокористування”, які фокусують увагу, підкреслюють ті чи інші аспекти його (лісокористування) застосування. Одночасно розглянуто й зміст поняття “лісокористування”, його основних видів – загального лісокористування та спеціального лісокористування. Значна увага була приділена й поняттю “стале лісокористування”. Вимоги щодо останнього були узагальнені у “Принципах лісівництва”, прийнятих на Конференції ООН із навколишнього середовища і розвитку у Ріо-де-Жанейро 14 червня 1992 року. Принципами, зокрема, передбачається, що заходи збереження й збільшення площі лісового покриву й продуктивності лісів необхідно приймати на обґрунтованій з екологічної, економічної й соціальної точок зору основі шляхом здійснення заходів із лісовідновлення, лісовідтворення й штучного насадження дерев і лісів, а також раціонального використання наявних лісових ресурсів. Узагальнююче визначення сталого лісокористування було сформульовано у проекті загальної декларації Конференції міністрів з охорони лісів у Гельсінкі (1995) таким чином: “Стале лісокористування означає управління лісами й лісними площами та їх використання таким чином і з такою інтенсивністю, які забезпечують їх біологічне різноманіття, продуктивність, здатність до відновлення, життєздатність, а також здатність виконувати сьогодні і в майбутньому відповідні екологічні, економічні і соціальні функції на місцевому, національному і глобальному рівнях, без шкоди для інших екосистем”. Це визначення може бути взятим за основу при запровадженні терміну “стале лісокористування” у лісовому законодавстві України. Окремо у роботі розглянуто й питання про запровадження в Україні лісової сертифікації. Ідея лісової сертифікації виникла у Центральній Європі і за останні роки отримала поширення як засіб стимулювання використання продуктів лісу, а також удосконалення системи управління. З необхідністю запровадження сертифікації все частіше стикаються й українські продавці лісопродукції, які просуваються на європейські ринки. Лісова сертифікація визначається як метод, за допомогою якого незалежна третя сторона проводить оцінку лісогосподарської діяльності на предмет її відповідності екологічним, економічним та соціальним стандартам, що підтверджується видачею письмового документа – сертифіката. Сертифікація проводиться незалежними та офіційно зареєстрованими центрами сертифікації, що проводять оцінку діяльності підприємств на місцях відповідно до правил, які називаються стандартом. Якщо діяльність підприємства відповідає стандарту, воно отримує сертифікат. За умови виконання деяких додаткових умов продукції присвоюється так званий екологічний ярлик.

Окремий підрозділ у роботі присвячений аналізу розвитку еколого-правового регулювання лісокористування. Цим аналізом послідовно охоплювалися різні етапи становлення відповідного законодавства, включаючи періоди Київської Русі, Російської імперії за часів Петра І та Катерини ІІ, Російської імперії напередодні Жовтневої революції 1917 року. Детально проаналізовані особливості правового забезпечення охорони лісів у радянський період, а також після отримання Україною незалежності. Проведений аналіз свідчить, що розвиток еколого-правового регулювання пройшов складний шлях від установлення окремих вимог щодо охорони лісів як об’єктів власності, які мають насамперед споживчі якості (місце для полювання, джерело для добування деревини та інших лісових ресурсів тощо), до охорони лісів як складних природних об’єктів, що виконують важливі екологічні функції, від яких залежить стан довкілля, належне функціонування рослинного і тваринного світу. На цьому шляху виникла тенденція щодо розширення й поглиблення правового регулювання лісоохоронної діяльності в умовах посилення антропогенного тиску на ліси, використання їх ресурсів для виробничих й інших господарських, а також рекреаційних цілей.

У роботі зроблено висновок також про те, що у цій сфері на зміну окремим актам, які мали фрагментарний, локальний вплив на вирішення проблем охорони, раціонального використання лісів, виходили акти, що посилювали комплексність, системність у регламентації лісових відносин, безпосередньо пов’язували використання лісів із здійсненням заходів щодо їх охорони, захисту. Важливим моментом цього розвитку був вихід правового регулювання лісокористування за межі національного законодавства, набуття ним міжнародного значення, формування міжнародно-правових норм, присвячених екологізації лісових відносин. Останні мають й суттєвий вплив на розвиток національного лісового законодавства. Зокрема, безпосередньо чи опосередковано у лісовому законодавстві враховані вимоги міжнародних договорів - Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (1979 р.), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (1979 р.), Конвенції про охорону біологічного різноманіття (1992 р.) та інших. У роботі також акцентується увага на ролі ООН та її організацій у вирішенні лісових проблем.

Аналіз розвитку еколого-правового регулювання лісокористування свідчить про те, що тенденція щодо подальшого зменшення господарського навантаження на ліси, надання їм переважно екологічного значення набула сталого характеру, має й надалі розвиватися шляхом збільшення земель лісів, що включаються до екологічної мережі, та розширення категорій лісів, які мають природоохоронне, рекреаційне значення.

У підрозділі, присвяченому питанням власності на ліс, проаналізовано об’єкти, суб’єкти права власності, а також конкретний зміст таких головних елементів структури власності на ліс, як володіння, користування, розпорядження. Зокрема, зазначається, що ліс як самостійний природний ресурс має складну структуру (це сукупність землі, рослинності, в якій домінують дерева та чагарники, тварин, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов’язані, впливають один на одного і на навколишнє середовище), окремі елементи якої можуть також набувати самостійного значення і бути самостійними об’єктами еколого-правового регулювання та об’єктами права власності. У роботі розкривається специфіка права власності на окремі компоненти лісу (тваринного світу, землі), а також заготовлені лісові ресурси (деревина, технічна й лікарська сировина, кормові, харчові та інші продукти лісу, які придатні для використання й
задоволення потреб населення й виробництва), що включаються у ринковий обіг, лісову інформацію (про лісоустрій, ведення лісового господарства
тощо).

Частина підрозділу присвячена світовому досвіду щодо формування структури власності на ліси. Він, зокрема, свідчить, що на формування цієї структури впливає ментальність населення, особливості національних традицій лісокористування, специфіка розвитку національної економіки і соціальної сфери. Цей досвід свідчить і про те, що різка трансформація форм власності є небажаною, оскільки вимагає іншої інфраструктури обслуговування лісового господарства, призводить до порушення сталих зв’язків та погіршення стану лісокористування. В Україні використання зарубіжного досвіду у вирішенні відповідного питання має здійснюватися на основі норм земельного законодавства, які регламентують порядок віднесення земель різної категорії, в тому числі земель лісового фонду, до державної, комунальної або приватної власності.

Аналізуючи законодавчі приписи, що забезпечують збереження державної власності на більшість лісів в Україні, автор оцінює їх позитивно. Адже вони дозволяють зберегти централізоване управління лісовим господарством, наявні державні лісогосподарські підприємства, забезпечити, спираючись на багаторічний досвід ведення лісового господарства, ефективне вирішення питань, пов’язаних з охороною, використанням та відтворенням лісів.

У дисертації також звертається увага на необхідність удосконалення правового регулювання надання громадянам та юридичним особам у власність земельних ділянок лісового фонду. Зокрема, на думку автора, на законодавчому рівні слід установити порядок надання у приватну власність земельних ділянок деградованих і малопродуктивних угідь для залісення, який має передбачати наявність у відповідних суб’єктів певної освіти, досвіду роботи у лісовому господарстві, можливість залучення до здійснення відповідних робіт підготовлених спеціалістів, організувати належне матеріально-технічне забезпечення заходів із залісення, а також визначати умови відчуження таких земельних ділянок, режим використання відповідних земельних ділянок тощо. У роботі звертається увага й на необхідності врегулювання особливостей права власності на лісову інформацію. Має бути передбачено, зокрема, що власники лісів та лісокористувачі повинні забезпечувати вільний доступ до інформації про лісоустрій, плани рубок лісу, розташування лісосік, технології, що застосовуються у лісівництві, а також до матеріалів, що обґрунтовують переведення лісових земель до нелісових, проведення санітарних рубок тощо.

Значна увага у роботі приділена врахуванню екологічного фактора у лісовому законодавстві при регулюванні питань права власності. Він, як зазначається у дисертації, є ключовим при визначенні прав і обов’язків власників лісів. Екологічні приписи лісового законодавства ставлять власників та інших осіб, що за різними підставами користуються лісовими ресурсами, у певні рамки, обмежують реалізацію права власності на ліси різного роду екологічними зобов’язаннями.

Предметом дослідження також було право загального лісокористування в лісах з урахуванням того, що ліси можуть належати різним власникам. У роботі акцентується увага на вдосконаленні правового забезпечення надання власником загального дозволу (стаття 333 Цивільного кодексу України) на користування лісовими ресурсами у межах земельної ділянки, що йому належить. На думку автора, на законодавчому рівні слід закріпити, що загальний дозвіл власника на користування лісовими ресурсами слід вважати наданим, якщо власником не встановлено окремих обмежень щодо загального лісокористування. При цьому на власника лісу має бути покладено обов’язок щодо інформування населення через засоби масової інформації чи у інший спосіб (зокрема, у вигляді спеціальних знаків, табличок з інформацією про відповідні обмеження, що встановлюються на кордоні лісу) про встановлені обмеження на лісокористування. Доцільно було б на законодавчому рівні визначити й умови встановлення власником обмежень на загальне лісокористування. Зокрема, такі обмеження можуть бути пов’язані із здійсненням заходів щодо відтворення лісів, поліпшення їх якісного складу, захисту лісів від шкідників тощо.

Другий розділ “Організаційний та правовий механізм охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування” присвячено дослідженню особливостей управління у відповідній сфері, еколого-правового режиму лісокористувань, відповідальності за порушення лісового законодавства.

У першому підрозділі цього розділу розглядається склад і повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також громадських органів у галузі охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування. При висвітленні особливостей організації управління у даній галузі виділяються та аналізуються фактори, що їх зумовлюють, а саме: запроваджені форми власності на ліси (державна, комунальна та приватна), згідно з якими має визначатися структура управління ними; встановлений поділ земель за цільовим призначенням на різні категорії – ліси, що знаходяться на них, стають об’єктом управління з боку органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, інших органів, що відповідають за організацію господарської та іншої діяльності на відповідних землях (Міністерства оборони України, Державного комітету України по водному господарству тощо); реалізація у даній сфері принципу розмежування природокористування та контролю за ним; існуючі у суспільстві погляди на шляхи формування організаційної системи у даній сфері, які мають трансформуватися у правові норми, що визначають склад і повноваження відповідних органів державного управління.

Проаналізовано у роботі трансформації, яких зазнав статус центрального виконавчого органу лісового господарства з початку 90-років минулого століття. Реальний стан організаційної системи управління у даній сфері розглядається в роботі з урахуванням належності відповідних органів до певного виду управління - державного, самоврядного, громадського, а також з урахуванням обсягу, змісту їх управлінських повноважень із питань використання, відтворення та охорони лісів. Також у роботі розглядаються функції управління у галузі охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування (державний облік лісів та ведення державного лісового кадастру; моніторинг лісів; планування заходів щодо використання, відтворення та охорони лісів; розпорядження лісовим фондом; лісоустрій; організація охорони і захисту лісів; контроль за використанням, відтворенням та охороною лісів).

У роботі особлива увага приділяється існуючим проблемам удосконалення організаційної системи державного управління у даній галузі. Так, звертається увага на те, що для забезпечення надання державному управлінню лісовим господарством переважно міжвідомчого, загальнодержавного характеру необхідно: сфокусувати повноваження центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства на здійснення координаційних, програмних, методично-інструктивних та регулюючих функцій; усунути дублювання функцій Державного комітету лісового господарства України іншими органами державного управління. З урахуванням того, що землі лісового фонду мають знаходитися у державній або комунальній власності, в роботі наголошується на тому, що у лісовому законодавстві України повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (стосовно визначення обсягів лісокористувань, здійснення лісовпорядкування, обліку, організації охорони лісів, надання земель лісового фонду у постійне користування чи в оренду, надання дозволів на користування лісовими ресурсами тощо) мають бути чітко прив’язані до лісів відповідної форми власності (державної чи комунальної) і не пересікатися.

Особлива увага у цьому підрозділі приділяється питанням розмежування повноважень Мінприроди України та Держкомлісгоспу України. Зокрема, з урахуванням того, що у складі Мінприроди України утворено Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, а на базі державних лісогосподарських об’єднань сформовані обласні управління лісового господарства, в роботі обґрунтовується доцільність перетворення державної служби охорони лісів, яка лишиться багатьох своїх контрольних повноважень, переданих органам охорони навколишнього природного середовища, у державну службу лісів, структурні підрозділи якої слід утворити у складі Держкомлісгоспу України та обласних управлінь лісового господарства. Ця служба має зосередитися на забезпеченні раціонального ведення лісового господарства всіма власниками лісів та лісокористувачами.

У другому підрозділі аналізується еколого-правовий режим лісокористувань. Зазначається, зокрема, що з метою уникнення, зменшення негативного антропогенного впливу на ліс у процесі накопичення практичного досвіду, наукових досліджень у даній сфері були вироблені правила поведінки людей у лісі, споживання лісових ресурсів та корисних властивостей лісу. Загальнообов’язковість цих правил забезпечується їх трансформацією у правові норми. Їх сукупність утворює інститут права лісокористування, норми якого регулюють умови й порядок багатоцільового раціонального використання, відтворення й охорони лісів, ведення лісового господарства, визначають права й обов’язки лісокористувачів. Загальний підхід до формування норм передбачає встановлення загальних приписів, що забезпечують екологічну заданість у лісокористуванні, та подальшу конкретизацію цих вимог щодо певних видів лісокористувань. У дисертації детально аналізується еколого-правовий режим лісів України, які за екологічним і господарським значенням поділені на першу та другу групи, екологічні вимоги щодо ведення лісового господарства, еколого-правова регламентація загального та спеціального використання лісових ресурсів (заготівля деревини під час рубок головного користування; заготівля живиці; заготівля другорядних лісових матеріалів; побічні лісові користування). Робиться висновок про те, що екологічний фактор ураховується, є присутнім у вимогах щодо використання лісових ресурсів для певних господарських, рекреаційних та інших цілей. Ці вимоги визначають обсяги допустимого тиску на ліс як унікальний природний об’єкт, спрямовані на забезпечення збереження того, що є, і подальше збільшення лісистості в Україні. Разом із тим аналіз цього законодавства, проведений у дисертації, свідчить й про наявні резерви поліпшення еколого-правового забезпечення лісокористувань. Так, при аналізі практики заповідання лісів звертається увага на те, що не в усіх випадках вирішення екологічних проблем ураховує соціальні наслідки прийнятих рішень. Для забезпечення такого поєднання дисертант пропонує передбачити у законодавстві як важливу умову при прийняті рішення про створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків наявність розробленої програми розв’язання соціально-економічних проблем населення, життєдіяльність якого пов’язана з територіями, призначеними для створення відповідних територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

У дисертації також значна увага приділяється питанню встановлення оптимального екологічного режиму рубок у лісах. Річ у тому, що переважно охоронний статус лісів в Україні, встановлений Лісовим кодексом України, не може бути належним чином забезпечений, зважаючи на деякі положення цього Кодексу та інших нормативно-правових актів. Зокрема, відповідно до статті 52 Лісового кодексу України дозволяється, хоч і як виняток, заготівля деревини під час рубок головного користування не тільки в стиглих деревостанах, а й у пристигаючих деревостанах лісів другої групи. Подібні приклади можна знайти й у Правилах рубок головного користування в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 559. Ними, зокрема, встановлено (пункт 14 Правил), що у смугах лісів, які захищають нерестовища цінних промислових риб, в лісах господарських зон національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, лісах зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників, у виділених у встановленому порядку особливо захисних земельних ділянках лісового фонду (узлісся по межі з безлісними просторами і невеликі ділянки лісу, розташовані серед безлісної місцевості) проводяться вибіркові (під час яких періодично вирубується частина дерев перестійного і стиглого віку) та поступові (під час яких передбачається вирубка деревостану за кілька прийомів) рубки. Для усунення негативних моментів у визначенні еколого-правового режиму рубок у дисертації обґрунтовується доцільність систематизації, уніфікації усіх вимог, які містяться у різних нормативно-правових актах щодо організації та проведення рубок в лісах України, і викладення їх в єдиному акті, наголос у якому має бути зроблений на забезпеченні сталого лісокористування та збереження біорізноманіття лісів. У роботі також досліджуються інші аспекти вдосконалення еколого-правового забезпечення лісокористувань (упорядкування питань визначення стиглості лісу, плати за використання лісових ресурсів, допуску до заготівлі деревини тимчасових користувачів, запровадження у практику лісозаготівель визначення щорічної екологічно безпечної норми вилучення деревини, яка має гарантувати збереження екологічних властивостей лісу тощо).

У підрозділі про відповідальність за порушення лісового законодавства аналізуються підстави й характер розвитку адміністративно-правової, кримінально-правової та майнової відповідальності у сфері лісових відносин. Звертається увага на необхідності вдосконалення складів лісових правопорушень, визначених у лісовому законодавстві, які не в усіх випадках (наприклад, невнесення плати за спеціальне використання лісових ресурсів) відповідають основній ознаці екологічного правопорушення - наявності екологічної шкоди чи загрози такої шкоди, а також розкривають всі аспекти
певних правопорушень (зокрема, пов’язаних із веденням лісового господарства).

Здійснений у роботі аналіз складу правопорушень, щодо яких передбачена кримінальна або адміністративна відповідальність, свідчить про необхідність у деяких випадках уточнення їх об’єктивної сторони, проведення більш чіткого розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за їх скоєння, розширення складу злочинів у галузі охорони та використання лісів, посилення санкцій до правопорушників. Зокрема, в роботі звертається увага на необхідності впорядкування застосування таких понять, як “ліс”, “лісові масиви” при визначенні об’єктів тих чи інших лісових правопорушень. Так, при кваліфікації відповідних правопорушень можуть виникнути питання: чи може лісовий масив розглядатися як синонім лісу, чи є поняття лісовий масив вужчим за своїм значенням ніж поняття “ліс” (частина лісу) чи ширшим (ліси, що належать різним власникам, користувачам, не мають природних чи штучно утворених розривів між собою, а тому утворюють єдиний масив лісу)? Для усунення зайвих складнощів, неоднозначних підходів щодо тлумачення понять “ліс”, “лісові масиви”, вирішення питання щодо їх співвідношення доцільно при визначенні об’єктивної сторони однакових за своїм змістом (але не за ступенем суспільної небезпеки) лісових злочинів та лісових адміністративних проступків застосовувати одне поняття – “ліс” або “лісові масиви”. Доцільно також визначити в законодавстві поняття “лісові масиви”. На думку дисертанта, у Кримінальному кодексі України (стаття 245) слід уточнити загальнонебезпечний спосіб знищення чи пошкодження лісових масивів, зокрема, віднісши до нього забруднення лісу хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними водами.

Детально у роботі розглядаються питання кримінальної відповідальності за незаконну рубку, аргументуються пропозиції щодо її удосконалення. У дисертації також досліджуються питання вдосконалення адміністративної відповідальності за лісові правопорушення. Зокрема, аналіз законодавства про адміністративні правопорушення свідчить, що недоліки адміністративної відповідальності за лісові правопорушення пов’язані з обмеженістю видів санкцій, що можуть застосовуватися до винних осіб (єдиною санкцією за лісові адміністративні проступки є адміністративний штраф, хоча виправданим було б застосування у певних випадках і таких стягнень, як попередження та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом проступку), неврахування повторності у скоєнні адміністративних правопорушень (можна неодноразово впродовж поточного року скоювати те чи інше правопорушення у сфері лісових відносин, не відчуваючи при цьому посилення санкцій – вони застосовуються завжди у незмінному обсязі), відсутності диференціації у застосуванні санкцій залежно від особливостей тих чи інших правопорушень. Останнє особливо відчувається при визначенні розмірів штрафів щодо посадових осіб, відповідальних за запровадження на виробництвах екологічно небезпечних технологій, обладнання, що запобігає негативному впливу на ліси та довкілля в цілому, які нічим не відрізняються від тих, що встановлені для інших адміністративних правопорушень. Ураховуючи потенційну небезпеку зазначених правопорушень, з метою підвищення рівня відповідальності керівників підприємств за прийняті рішення, доцільно було б збільшити у декілька разів розмір штрафів за введення в експлуатацію виробничих об’єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси.

У висновках викладено головні положення, які є результатом проведеного дослідження, мають наукове та практичне значення. Автором обґрунтовані висновки щодо удосконалення низки базових понять лісового законодавства, визначено з урахуванням історичного аналізу основні тенденції розвитку еколого-правового регулювання лісокористування, викладаються теоретико-прикладні висновки та рекомендації щодо еколого-правової регламентації власності на ліс. У висновках також містяться пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення організаційної системи управління у галузі використання та охорони лісів, еколого–правового режиму окремих видів лісокористування, зокрема, щодо систематизації законодавства про рубки у лісах, юридичної відповідальності за лісопорушення