Романко С.М. Економіко-правовий механізм забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання роботи, дається характеристика об’єкта, предмета та методологічної основи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, викладаються основні положення, які виносяться на захист, висвітлюється практичне значення та апробація результатів дослідження, вказуються публікації за темою дисертації.

У першому розділі  «Поняття та структура економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції» досліджуються поняття екологічної безпеки та екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, їх співвідношення, визначається поняття економіко-правового механізму у цій сфері та його структура.

У підрозділі 1.1. «Теоретичні основи екологічної безпеки сільськогосподарської продукції» дисертантка на підставі аналізу доктринальних підходів як вітчизняних, так і російських вчених узагальнює розуміння екологічної безпеки, доходячи до висновку, що: 1) це складова глобальної і національної безпеки природного чи техногенного характеру; 2) об’єкт та один з основних принципів екологічного права, його інститут, а також об’єкт міжнародно-правого регулювання; 3) стан розвитку суспільних відносин та стан навколишнього природного середовища, за якого забезпечується захист інтересів, життя та здоров’я людини від шкідливого впливу, сукупність заходів, передбачених чинним законодавством; 4) забезпечується шляхом створення та діяльності спеціально уповноважених органів держави; 5) пов’язана із веденням екологічно небезпечної діяльності; 6) повинна базуватись на постійних наукових дослідженнях впливу та наслідків впровадження сучасних технологій в екологічній сфері; 7) екологічна безпека із екологічною безпекою сільськогосподарської продукції співвідноситься як загальне і часткове.

Таке теоретичне підґрунтя необхідне для правильного з’ясування поняття екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, яке розкривається в наступному підрозділі.

У підрозділі 1.2. «Визначення та особливості екологічної безпеки сільськогосподарської продукції» автор досліджує наявні в юридичній науці визначення якості сільськогосподарської продукції та зазначає, що якість сільськогосподарської продукції розглядалась і розглядається в юридичній науці як техніко-економічна категорія, без врахування еколого-правових вимог. Дисертантка аналізує поняття якості, екологічної безпеки, екологічної безпечності та екологічної чистоти сільськогосподарської продукції і приходить до висновку, що основним критерієм поділу сільськогосподарської продукції на екологічно чисту та екологічно безпечну доцільно вважати процес виробництва такої продукції.

В результаті дослідження автор виділяє такі ознаки екологічної безпеки сільськогосподарської продукції: 1. Співвідноситься з екологічною безпекою як часткове і ціле. 2. Як і екологічна безпека, знаходиться в межах регулювання екологічного права, але регулюється нормами не тільки екологічного, а й аграрного, атмосфероохоронного, земельного, адміністративного, цивільного, кримінального законодавства. Цим зумовлено виділення інституту екологічної безпеки сільськогосподарської продукції в окремий міжгалузевий інститут законодавства. 3. Об’єктом екологічної безпеки сільськогосподарської продукції є здоров’я людини-споживача у розумінні ВООЗ, а предметом – сільськогосподарська продукція у розумінні розділу 1-23 Державного класифікатора продукції та послуг від 30 грудня 1997 року. Дисертант зазначає, що розуміння сільськогосподарської продукції не може зводитись до запропонованого у ст.1 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» та включає до сільськогосподарської продукції ще й неїстівні продукти тваринного та рослинного походження, корми та кормові добавки, виготовлені з використанням сільськогосподарської сировини. 4. Суб’єктами екологічної безпеки сільськогосподарської продукції виступають як держава, так і фізичні та юридичні особи – виробники, переробники та реалізатори сільськогосподарської продукції. 5. Держава створює спеціально уповноважені органи для контролю за забезпеченням безпеки сільськогосподарської продукції та делегує відповідні повноваження уже діючим державним органам влади, основною метою діяльності яких не являється забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. 6. Екологічна безпека сільськогосподарської продукції забезпечується шляхом правового закріплення та реалізації системи соціально-економічних, організаційних, економічних та інших заходів, які базуються на наукових дослідженнях  впливу та можливих шкідливих наслідків застосування нових наукових технологій в агропромисловому комплексі (санітарні та ветеринарні заходи, дотримання процедур відповідності, маркування та сертифікації, параметрів безпеки продукції, заходи економічного стимулювання та інші). 7. Забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції здійснюється на всіх етапах її виробництва та використання. 8. До категорії «небезпечна» сільськогосподарська продукція зараховуємо продукцію, яка не відповідає встановленим вимогам безпечності і якості. Якість, екологічні безпечність та чистота сільськогосподарської продукції – основні показники безпеки такої продукції. 9. Потенційні екологічні ризики екологічній безпеці сільськогосподарської продукції носять антропогенний характер; виникають внаслідок порушень правил природокористування та сільськогосподарського виробництва; в силу своєї природи можуть і повинні бути керованими та зведеними до рівня прийнятних.

У підрозділі 1.3. «Поняття та структура економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції» дисертантка зазначає, що у процесі агропромислового виробництва реалізовуються всі відомі напрямки природокористування: ресурсоспоживання, ресурсокористування, охорона навколишнього природного середовища, перетворення природно-територіальних комплексів, процеси відтворення природних ресурсів. Тому механізм забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції тісно пов'язаний із раціональним природокористуванням. Але в юридичній літературі та чинному законодавстві немає визначення економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. Натомість усі наявні визначення механізму в екологічному праві можна розділити на: 1. Загальні визначення правового механізму в екологічному праві. 2. Визначення механізму забезпечення екологічної безпеки. 3. Визначення економічного механізму природокористування і охорони навколишнього середовища. 4. Визначення економіко-правового механізму природокористування.

У структурі зазначеного механізму виділено чотири підсистеми (сторони): 1. Організаційно – правову сторону – сукупність нормативно-правових приписів у сфері забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. 2. Інституційну сторону – сукупність правозастосовних функцій органів державної влади та місцевого самоврядування у забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. 3. Функціональну сторону – сукупність усіх передбачених чинним законодавством заходів, які реалізуються органами державної влади та виробниками (продавцями) сільськогосподарської продукції для забезпечення її екологічної безпеки. 4. Економічну сторону – сукупність економіко-правових регуляторів для стимулювання виробництва екологічно безпечної сільськогосподарської продукції, яка включає інструменти адміністративного, фінансово-кредитного та ринкового регулювання.

Другий розділ «Зміст економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції» присвячений дослідженню чотирьох елементів – підсистем (сторін) структури механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції через аналіз сучасного національного та міжнародного законодавства у цій сфері.

У підрозділі 2.1. ”Організаційно-правовий зміст економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції” дисертантка, крім загальноприйнятих, визначає і інші напрямки нормативно-правового регулювання екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, класифікує та характеризує нормативно-правові приписи чинного законодавства України у цій сфері за сьома основними та сьома додатковими групами, які визначають: загальні засади механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції; безпеку та якість харчових продуктів та сільськогосподарської продукції, коли вона виступає продуктом харчування; порядок та спосіб впорядкування та гармонізації національного законодавства про забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції із аналогічним міжнародним законодавством; правовий статус виробника сільськогосподарської продукції; діяльність державних органів у сфері забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції; систему прямих та непрямих заходів забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції.

У результаті аналізу згрупованих за даною класифікацією нормативно-правових приписів з’ясовано, що система органів управління у сфері забезпечення екологічної продукції включає органи державної влади загальної та спеціальної компетенції, виробничого і громадського управління в цій сфері.

Шляхом аналізу повноважень цих органів обґрунтовано наявність інституційної системи у сфері забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. Також дисертанткою досліджено непрямі заходи забезпечення екологічної безпеки – охорону та раціональне використання сільськогосподарських земель і ґрунтів, поводження з відходами, пестицидами і агрохімікатами, забезпечення ядерної, радіаційної безпеки та біологічної безпеки.

Автор також характеризує прямі заходи забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції: 1. Експлуатаційний дозвіл на виробництво певного виду продукції та атестація виробництва та реєстрація осіб, які проводять певну діяльність. 2. Стандартизація та підтвердження відповідності (сертифікація). 3. Видача документів придатності продукції до споживання (декларація виробника, сертифікат про якість, ветеринарна довідка, ветеринарний сертифікат, ветеринарне свідоцтво, ветеринарна картка, ветеринарно-санітарний паспорт тварини, фітосанітарний і карантинний сертифікати та карантинний дозвіл на імпорт, проведення державної експертизи та одержання її висновків). 4. Етикетування та маркування. 5. Огляд на державному кордоні.

З метою забезпечення належного правового підґрунтя для функціонування економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції автором запропоновано прийняття проекту Закону України «Про економіко-правовий механізм забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції», який би втілив особливості організаційно-правової підсистеми економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції; закріпив інституційну підсистему економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції у вигляді системи органів державного, регіонального, громадського управління і управління на підприємствах-виробниках сільськогосподарської продукції та у торгівлі; функціональну підсистему у вигляді системи прямих та непрямих заходів забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, а також економічну підсистему даного механізму у вигляді інструментів адміністративного, фінансово-кредитного та ринкового регулювання виробництва і реалізації екологічно безпечної сільськогосподарської продукції. Прийняття цього законопроекту дозволило б акумулювати та уніфікувати наявні в різних галузях чинного законодавства нормативно-правові приписи у сфері економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, усунути суперечності нормативно-правового регулювання у цій сфері.

            У підрозділі 2.2. ”Еколого-економічний зміст економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції” дисертантка обґрунтовує, що еколого-економічний зміст економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції включає інструменти адміністративного, фінансово-кредитного та ринкового регулювання. Автор зазначає, що економічних заходів, зазначених у розділі десятому Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» недостатньо для належного функціонування економіко-правового механізму забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції і пропонує вдосконалити адміністративне регулювання у цій сфері шляхом створення системи економічних стимулів та екологічних платежів, зокрема, пільгового оподаткування для виробників екологічно безпечної та органічної сільськогосподарської продукції із покладенням додаткового податкового навантаження у розмірі 0,1 % від вартості партії продукції на виробників, які здійснюють виробництво за застарілими технологіями, мали зафіксовані випадки порушення вимог безпеки сільськогосподарської продукції при її виробництві тощо.

            Роль ринкових механізмів при забезпеченні безпеки сільськогосподарської продукції могла б отримати свій вираз в диференціації цін на звичайну, екологічно безпечну та екологічно чисту продукцію. Також варто передбачити безоплатне надання виробникам екологічно чистої сільськогосподарської продукції пільгових етикеток із знаком «Екологічно чистий» та створити умови для екологічного страхування ризиків у цій сфері. В чинному законодавстві України відповідних положень немає.

            Щодо фінансово-кредитного регулювання у сфері забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, то доцільно було б створити при Міністерстві аграрної політики України Фонд фінансування та підтримки виробництва екологічно безпечної сільськогосподарської продукції (ФПВЕБСП) на підставі відповідного положення, яке б затверджувалось Кабінетом Міністрів України. До повноважень даного Фонду варто віднести фінансування екологічних проектів у сфері забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції, надання субсидій, позик, безвідсоткових кредитів для впровадження технологій та процесів виробництва екологічно чистої продукції, випробувань нових продуктів та перспективні наукові дослідження у цій сфері. Розпорядниками коштів можна визначити органи місцевого самоврядування (обласні ради), які делегуватимуть дане повноваження місцевим (обласним) відділенням ФПВЕБСП, але зберігатимуть функцію контролю за розподілом цих коштів, а централізований щорічний контроль за діяльністю ФПВЕБСП покласти на Міністерстві аграрної політики України.

            Дисертантка акцентує увагу на важливості впровадження органічних технологій ведення сільського господарства шляхом прийняття Довгострокової програми впровадження технологій ведення екологічно безпечного (органічного) сільського господарства. Розроблено також детальну структуру програми, яка включає як загальні положення, так і створення організаційно-правового механізму ведення екологічно безпечного сільськогосподарського виробництва.

У підрозділі 2.3.”Міжнародно-правовий зміст забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції” автор розглядає проблеми гармонізації національного законодавства про безпеку сільськогосподарської продукції із відповідним міжнародним та європейським законодавством. Досліджено міжнародно-правові акти, що встановлюють загальні принципи, на яких ґрунтується природоохоронна діяльність в цілому, з акцентом на тих, які приймались спеціально для врегулювання відносин у сфері екологічної безпеки сільськогосподарської продукції. Особливу увагу приділено законодавству Європейського Співтовариства у сфері екологічної безпеки сільськогосподарської продукції та виділено чотири етапи його розвитку.

Встановлено, що політика безпеки продуктів харчування має базуватися на всеохоплюючому, інтегрованому підході до продовольчого ланцюга (“ферма (поле) – стіл”) та передбачає ефективне відстеження безпеки таких продуктів, оцінку ризиків, принцип попередження при управлінні ризиками та «інші легітимні фактори» наприклад, охорону довкілля, турботу про тварин, правдиву інформацію й визначення важливих характеристик продукції та способів її переробки й виробництва та інші. Визначення обсягу таких легітимних факторів нині вивчається на міжнародному рівні й особливо в Кодексі Аліментаріус. Доцільно було б здійснити визначення обсягу таких факторів і в національному законодавстві, оскільки в жодному нормативному акті України не вказано принципи та фактори забезпечення безпеки сільськогосподарської продукції.

В роботі одночасно із впровадженням системи аналізу ризиків і критичних контрольних точок (НАССР), пропонується впровадити супутні програми, зокрема, належну гігієнічну практику згідно Кодексу Аліментаріус та вимоги до безпеки харчових продуктів. Що в Україні, зокрема, регулюється ст.1 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів», яка формально визначає поняття належної практики виробництва, але фактично не розкриває її зміст. Дисертантка пропонує вдосконалити дане визначення і внести відповідні зміни у чинне законодавство.

На думку автора заслуговує на увагу досвід діяльності Європейського органу з питань безпеки харчової продукції (EFSA) щодо процедури збору інформації та оцінки ризиків у сфері безпеки сільськогосподарської та харчової продукції. В чинному законодавстві України не закріплено, ким та яким чином повинен відбуватись збір інформації та оцінка ризиків у сфері безпеки сільськогосподарської та харчової продукції. Центр обробки запитів та надання повідомлень, передбачений ст. 16 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів», має іншу компетенцію. Автор вважає, що Національне агентство із контролю за якістю та безпекою продукції виконувало б функцію зі збору інформації та оцінки ризиків у сфері безпеки сільськогосподарської та харчової продукції в повній мірі.

Проаналізувавши зарубіжне законодавство автор пропонує  запозичити з Регламентів ЄС 852/2004, 853/2004, ЄС 854/2004 корисний для України досвід регулювання екологічної безпеки продукції тваринництва та сировини з нього в межах одного нормативно-правового акта, а не врегульовувати виробництво та обіг кожного різновиду продукції тваринництва окремим нормативно-правовим актом, як це зараз зроблено в Україні з молочною продукцією та рибопродуктами. Кодифікація норм, які регулюють виробництво певного виду сільськогосподарської продукції в Харчовий Кодекс України могла б позитивно вплинути на якість нормативно-правового регулювання безпеки сільськогосподарської продукції.