Ворона П.В. Експлікація місцевого самоврядування в програмах політичних партій України

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається стан наукової розробки проблеми, розкривається зв’язок дослідження з науковими проектами, програмами, темами, формулюються мета, завдання, визначаються об’єкт, предмет і методи дослідження, розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

Перший розділ – “Теоретичні засади становлення місцевого самоврядування” – містить результати наукового опрацювання питань розвитку системи місцевого самоврядування, дослідження його стану, природи та змісту, співвідношення з державною владою та державним управліннями. Визначено суперечливу природу походження місцевої демократії та ступінь впливу державницької та громадівської теорій місцевого самоврядування на процес закріплення його основних засад у Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Аналізуються причини повільного формування моделі влади, яка б відповідала стандартам розвинених демократичних країн, і звільнення її від стереотипів колишньої радянської системи. Місцеве самоврядування має стати не лише доповненням, а й противагою державній владі, захищаючи місцеві громади від надмірної централізації та концентрації влади в одних руках.

У конституційному визначенні місцевого самоврядування закладено дуалістичний характер владних повноважень, які можна об’єднати терміном “публічна влада”. За своєю природою місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, що захищає інтереси місцевих територіальних громад. Характерними його рисами є: демократизм, що знаходить своє відображення у виборності органів місцевого самоврядування; децентралізація управління суспільними справами, самостійність територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення; гарантованість прав і свобод у межах Конституції України; підконтрольність виконавчих органів. Згідно з теорією соціального обслуговування, роль органів місцевого самоврядування зводиться до розв’язання завдань та виконання функцій, пов’язаних з наданням населенню соціальних послуг, і відрізняється від інших форм публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю. Але сучасна практика становлення та розвитку місцевої демократії свідчить, що в місцевому самоврядуванні досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Воно одночасно містить у собі елементи як державного, так і громадянського утворення.

Узагальнення підходів до визначення місцевого самоврядування дає підстави стверджувати, що легітимізація його органів відбувається за безпосередньої чи опосередкованої участі територіальної громади через політичні партії, які діють в межах відповідних адміністративно-територіальних утворень і виключно через вибори. За умов демократизації суспільства політичні партії не лише репрезентують інтереси різних соціальних груп, а й оформлюють та обґрунтовують їх ідеологічно – у вигляді систематизованих програмних вимог по відношенню до влади та політики держави.

Це дало можливість виокремити наступні особливості відповідності місцевого самоврядування демократичним європейським традиціям:

– дефіцит законодавства щодо місцевого самоврядування, особливо в частині чіткого розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

– значна кількість делегованих повноважень та недосконалість їх статусу позбавляє суб’єкти місцевого самоврядування фінансової та організаційно-правової самостійності;

– брак “політичної волі” управлінської еліти щодо здійснення адміністративної реформи на місцевому та регіональному рівнях на засадах децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, субсидіарності, консолідації ресурсного забезпечення і стратегічного планування розвитку територіальних громад;

– відсутність прозорих процедур розв’язання компетенційних спорів і конфліктних ситуацій на місцевому рівні, в першу чергу – в судовому порядку;

– невиконання і неімплементованість у повному обсязі в національне законодавство положень Європейської хартії місцевого самоврядування; необізнаність з її змістом працівників місцевого самоврядування, державних службовців, членів територіальної громади.

Ці особливості необхідно враховувати при опрацюванні законопроектів про систему місцевого самоврядування, піддаючи їх міжнародній експертизі, що має сприяти наближенню українського законодавства до європейських стандартів.

Другий розділ – “Концептуалізація проблематики місцевого самоврядування в програмах політичних партій України” – присвячено результатам дослідження програм політичних партій України, підсумковим висновкам відносно відповідності дій партій задекларованим ними програмам. Теоретичне узагальнення й аналіз цих програм дозволило з’ясувати характерні для політичних партій підходи щодо розбудови системи місцевого самоврядування, роль партій в цих процесах. У результаті дослідження їх структури та змісту відмічено суттєву різницю політичного бачення партії в міжвиборчих і передвиборчих періодах політичного життя.

Науковий аналіз програм партій на предмет пропозицій кожної з них щодо розвитку місцевої демократії в Україні надав можливість обгрунтувати три основні моделі системи місцевого самоврядування:

– радикальну (предбачає ліквідацію районних державних адміністрацій та створення при районних й обласних радах виконавчих органів на основі федералізації країни, автономності місцевої влади; збереження за обласними державними адміністраціями лише контрольно-наглядових функцій; розподіл повноважень по лінії адміністрація – місцеве самоврядування “громада-район-область” без укрупнення територіальних громад);

– еволюційну, що базується на формуванні єдиної базової одиниці місцевого самоврядування – територіальної громади, повній передачі їй повноважень районних рад і державних адміністрацій, чіткому розподілі повноважень між громадою, районом, областю, створенні при районних та обласних радах виконавчих органів, збереженні за обласними й мінімально – за районними державними адміністраціями контрольних функцій на основі унітарності країни;

– радянську (фактичне повернення до безпосередньо радянської системи влади з її чіткою вертикаллю, чітким розподілом повноважень по лінії "рада-район-область", але формування рад та їх органів за умов багатопартійності).

На основі комплексного теоретичного узагальнення змісту політичних програм у роботі класифіковано пропозиції щодо розбудови системи місцевого самоврядування за такими ознаками:

– базова одиниця місцевого самоврядування;

– формування місцевих бюджетів;

– інститутотворча роль політичних партій у місцевому самоврядуванні;

– удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази місцевого самоврядування.

Політичні партії, завдяки волевиявленню виборців, безпосередньо впливають на політичну структуризацію суспільства і стають суб’єктами управлінської діяльності, які несуть відповідальність за свою роботу на певній адміністративній території. Щоб законодавчо закріпити партійну відповідальність за наслідки практичних дій, до чинного законодавства пропонується внести низку змін, а саме:

– запровадити практику голосування за відкритими партійними списками, розукрупнивши виборчі округи до рівня відповідно районних, міських, селищних і сільських рад;

– з огляду на те, що чинна виборча система органів місцевого самоврядування суперечить їх конституційній природі, прийняти закон, який би передбачав право самовисунення на всіх видах виборів у багатомандатних виборчих округах, де вони проводяться за пропорційною виборчою системою, у формі виборчого списку незалежних кандидатів. Такий підхід до врегулювання питання висування кандидатів відповідає не лише вимогам статті 38 Конституції України, але і загальноєвропейським нормам;

– законодавчо врегулювати і закріпити гарантії статусу політичної опозиції;

– запровадити щорічні публічні звіти політичних партій, представлених у парламенті, за виконання своїх партійних програм, передбачивши відповідний механізм відкликання окремих членів фракцій у парламенті та місцевих радах;

– запровадити у кожній адміністративно-територіальній одиниці норму закону про зняття з реєстрації списку кандидатів у разі, коли партія не в змозі забезпечити діяльність своїх представників у складі виборчих комісій;

– вилучити з практики місцевих виборів положення про їх проведення одночасно з виборами народних депутатів України.

Доведено, що перетворення політичних партій в інструмент реалізації інтересів нечисленних елітних груп є небезпечним для суспільства, особливо в умовах переходу до політичної системи європейського зразка, яка базується на ключовій ролі політичних партій в суспільстві.

Третій розділ – “Шляхи інституційного вдосконалення місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку громадянського суспільства” – містить пропозиції щодо використання демократичних традицій місцевого самоврядування в європейських країнах, їх політичних партій та особливостей взаємодії останніх з інститутами місцевого самоврядування в Україні, визначаються шляхи інституційного удосконалення місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку громадянського суспільства.

Подальше підвищення ролі місцевого самоврядування в цих процесах потребує інституційної перебудови влади на місцях і передбачає, окрім подолання її поліцентризму, впорядкування законодавчої бази шляхом створення Муніципального кодексу з відповідними змінами в напрямі імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування; законодавчого закріплення статусу низової адміністративно-територіальної одиниці – територіальної громади; вирішення питання формування обласними та районними радами власних адміністративних органів (виконкомів) або ліквідації їх як самоврядних одиниць; удосконалення законодавства про місцеві вибори за пропорційною виборчою системою з відкритими списками в поєднанні з преференційним голосуванням за участі безпартійних кандидатів, що забезпечує територіальне представництво в місцевих радах усіх адміністративно-територіальних одиниць області чи району; законодавче закріплення забезпечення радами сприятливих умов для діяльності політичної опозиції.

У дисертації сформульовано важливі положення щодо продовження політичного діалогу стосовно конституційних змін та розмежування діяльності, відповідальності державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з метою наближення соціальних послуг до територіальних громад, а також вчасного вирішення політичною елітою проблем формування громадянського суспільства, в тому числі подолання псевдоелітності, сутність якого полягає у досягненні морального та інтелектуального зміцнення партійних лідерів, які формують ради. Одним із механізмів досягнення успіху в цьому напрямку є обов’язкове розведення виборів до рад і парламенту в часі.

Для України важливим є використання досвіду європейських країн та їх політичних партій в процесі становлення місцевої демократії. З’ясовано, що в Європі немає єдиної моделі системи місцевого самоврядування. Окремі моделі відрізняються кількістю рівнів, розміром одиниць місцевого самоврядування, ступенем децентралізації, структурою законодавчих і виконавчих органів, а також розподілом повноважень між окремими самоврядними інститутами. Устрій самоврядування в кожній з європейських країн відображає національну специфіку та історичні традиції розвитку нації. Тому тут удосконалення моделі самоврядування є постійним, безперервним процесом, а соціально-економічні зміни зумовлюють необхідність здійснення певних реформ.

Висловлені у дисертації пропозиції щодо змін у системі публічної влади мають на меті формування дієвого механізму забезпечення гарантій розвитку місцевої демократії. Держава наразі ще недостатньо виконує свої зобов’язання щодо створення умов для розвитку місцевого самоврядування й громадянського суспільства, вона лише декларує свої наміри щодо реалізації системи гарантій-намірів, які залишаються нереалізованими. Одним із перспективних напрямів цієї роботи має стати дослідження світового досвіду розвитку місцевої демократії, можливостей його адаптації до українських реалій на основі національних традицій.