Синявська О.Ю. Засоби забезпечення службової дисципліни в органах внутрішніх справ України (організаційно-правові питання)

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її об’єкт, предмет та завдання, формулюються положення, що виносяться на захист, характеризується  теоретична, нормативна база, розкривається наукова новизна та практичне значення результатів роботи.

 Перший розділ "Службова дисципліна як умова удосконалення державної служби в органах внутрішніх справ" складається із трьох підрозділів.

 У першому підрозділі "Поняття, значення, засоби реалізації службової дисципліни" відзначається, що дисципліна, як обов'язкове для усіх членів будь-якого колективу підпорядкування встановленому порядку, правилам, є необхідною умовою всякої роботи. Автор наводить різноманітні тлумачення поняття "дисципліна", які використовуються у літературі та зазначає, що життєдіяльність демократичного суспільства неможлива без підтримання дисципліни на високому рівні в усіх її проявах. Характеризуючи класифікацію державної дисципліни за різними критеріями: галузевим, функціональним, за суб'єктами дисциплінарної відповідальності в сфері державної діяльності, за сферами трудової діяльності, автор стверджує, що одним із галузевих різновидів державної дисципліни є службова дисципліна. Автор підкреслює, що в чинному законодавстві немає визначення службової дисципліни і пропонує таке поняття службової дисципліни в ОВС: "Службова дисципліна в органах внутрішніх справ - це система суспільних відносин, суб'єктами яких є співробітники органів внутрішніх справ, які суворо і точно виконують згідно з порядком і правилами, установленими законодавством України, присягою, статутами, нормативними актами Міністерства внутрішніх справ України і наказами начальників органів внутрішніх справ, що видаються в межах їх повноважень, службові обов'язки, реалізують повноваження та додержуються обмежень по посаді в процесі своєї професійної діяльності."

На основі аналізу правових актів, а саме: Закону України "Про міліцію", Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, Дисциплінарного статуту ОВС України та специфічних особливостей служби в органах внутрішніх справ автор робить висновок, що службова дисципліна рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ має специфічні, тільки їй властиві особливості, які детально розглянуті в роботі.

Забезпечення державної, в тому числі і службової дисципліни, здійснюється широкою системою організаційних та правових категорій, які в своїй сукупності представляють засоби забезпечення дисципліни, а також систему цих засобів. Службова дисципліна не реалізується сама по собі. Автор виділяє соціальні, економічні та організаційно - правові засоби забезпечення дисципліни в органах внутрішніх справ. Крім того, характеризуються різноманітні методи забезпечення службової дисципліни та, особливо, переконання та примус як загальні універсальні методи впливу на  людину.

Другий підрозділ - "Функції службової дисципліни в органах внутрішніх справ." Функції службової дисципліни в органах внутрішніх справ досить різноманітні. Автор виділяє такі функції: організаційно - адміністративні, забезпечення, відновлювальні,  виховні, каральні, методичні, контрольні, громадські.

Організаційно - адміністративні передбачають здійснення таких методів і прийомів управління, які здатні забезпечити найвищу ефективність діяльності органів внутрішніх справ. З нерозривного зв'язку, єдності дисципліни та управління випливає й інша функція дисципліни в органах внутрішніх справ - функція забезпечення. Безумовно, якісним показником діяльності ОВС виступає суворе додержання законності та дисципліни. Тільки при організаційному та практичному забезпеченні реалізації цього принципу будуть в достатній мірі ефективними і зусилля по поліпшенню показників діяльності ОВС у цілому. Носієм відновлювальної функції дисципліни в органах внутрішніх справ виступає дисциплінарна відповідальність працівників органів внутрішніх справ.

Виховна функція здійснюється з метою позитивного впливу на конкретних працівників, корекції їх поведінки, свідомого відповідального ставлення до виконання покладених на них обов'язків. Характеризуючи виховну функцію службової дисципліни, автор підкреслює необхідність розвитку такої моральної якості як дисциплінованість і відокремлює поняття дисциплінованості (якість особи) від дисципліни (вид суспільних відносин). Крім того, говорячи про виховну функцію, автор не може уникнути питання про роль керівника органу внутрішніх справ у забезпеченні службової дисципліни.

Каральна функція дисципліни в органах внутрішніх справ полягає в застосуванні до порушників дисципліни досить розгорнутого переліку дисциплінарних стягнень. Методичні функції передбачають розробку найбільш ефективних прийомів і методів забезпечення дисципліни в органах внутрішніх справ, вивчення та розповсюдження передового досвіду з цих питань. Сутність контрольної функції полягає в спостереженні за поведінкою суб'єкта  службової дисципліни та отриманні об'єктивної та достовірної інформації про її стан; виявленні причин і умов, що сприяють порушенням службової дисципліни; прийнятті заходів з попередження та припинення порушень дисципліни; прийнятті заходів дисциплінарного впливу до порушників.

Дисципліна в органах внутрішніх справ виконує і громадські функції. В наш час, коли постійно розвиваються і поширюються зв'язки і співробітництво органів внутрішніх справ із громадськістю, засобами масової інформації, про роботу співробітників судять, у більшості випадків, саме по стану дисципліни в органі внутрішніх справ і дисциплінованості, дотриманню законності кожним співробітником. Усі функції службової дисципліни в органах внутрішніх справ діють тільки в тісному взаємозв'язку, комплексно, випливають одна з другої.

Третій підрозділ - "Дисциплінарна відповідальність працівників органів внутрішніх справ. Принципи, суб'єкти, стадії дисциплінарного провадження." Автор характеризує дисциплінарну відповідальність в органах внутрішніх справ як особливі правовідносини, які виникають між органом внутрішніх справ (посадовою особою) та співробітником органів внутрішніх справ у зв'язку із скоєнням останнім правопорушення. Підставою дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, визначення якого в чинному законодавстві немає. Характеризуючи об'єктивні та суб'єктивні ознаки дисциплінарного проступку, автор пропонує визначити його як небезпечне, протиправне, винне діяння осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, що полягає в порушенні обов'язків, встановлених для осіб, які займають певну посаду в органах внутрішніх справ, порушенні ними встановлених обмежень, а також використанні наданих їм повноважень не за призначенням, за скоєння якого передбачена дисциплінарна відповідальність.

До осіб рядового і начальницького складу за скоєння ними дисциплінарних проступків застосовується такий захід дисциплінарного впливу як дисциплінарне стягнення. Автор зупиняється на цілях, які переслідує цей захід, запропоновує класифікацію дисциплінарних стягнень, передбачених Дисциплінарним статутом ОВС України, за характером санкцій та чинністю в часі. Автор визначає обставини, що пом'якшують чи обтяжують дисциплінарну відповідальність співробітників ОВС і вважає прорахунком чинного законодавства те, що дані обставини не конкретизовані та не урегульовані правовими нормами.

Реалізація дисциплінарної відповідальності в органах внутрішніх справ передбачає дисциплінарне провадження. Автор охарактеризовує особливості процесуальних норм, які регулюють дисциплінарне провадження в органах внутрішніх справ, формулює основні задачі дисциплінарного провадження, визначає його основні принципи, учасників провадження, вносить пропозиції щодо визначення у повному обсязі правового статусу учасників дисциплінарного провадження.

Автор характеризує стадії дисциплінарного провадження - відносно самостійні, пов'язані між собою частини провадження, відзначає прогалини у процесуальному регулюванні дисциплінарного провадження в органах внутрішніх справ: законодавцем не закріплені обставини, які виключають дисциплінарне провадження; не конкретизоване і не урегульоване питання щодо місця розгляду деяких категорій справ про дисциплінарні правопорушення; не конкретизовані поважні причини пропуску строку оскарження рішення по дисциплінарній справі тощо. Урегульованість дисциплінарного провадження сприяє нормальній роботі ОВС у сфері підтримання службової дисципліни, зменшує вірогідність порушень дисциплінарної практики посадовими особами, що наділені дисциплінарною владою в органах внутрішніх справ України.

Другий розділ "Організаційно - правові заходи зміцнення службової дисципліни" містить три підрозділи.

У першому підрозділі "Організаційно - правова база удосконалення адміністративної (дисциплінарної) відповідальності" розглядається відповідальність у двох аспектах: "позитивному" - перспективному, за майбутні дії, та ретроспективному - традиційному, за скоєні дії. Характеризується юридична відповідальність в цілому та її види: дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, майнова (цивільно-правова) та матеріальна відповідальність. Говорячи про організаційно - правову базу удосконалення адміністративної відповідальності, автор не міг обминути питання чинників порушень службової дисципліни в ОВС, адже саме взаємодія об'єктивних та суб'єктивних факторів і призводить до порушень дисципліни та законності. Дисертант викладає результати проведеного ним безпосередньо серед працівників різних служб органів внутрішніх справ у липні - серпні 1999 року соціологічного дослідження, основною метою якого було визначити, які саме засоби реалізації службової дисципліни в органах внутрішніх справ найбільш ефективні та дійові, які - найбільш поширені, та що саме, на думку працівників ОВС, впливає на стан дисципліни та законності в підрозділах.

Автор зупиняється на розповсюджених організаційних заходах по зміцненню дисципліни в органах внутрішніх справ України та заходах, які майже зовсім не використовуються окремими керівниками, пропонує широко використовувати методи соціологічних та психологічних досліджень у виховній роботі, громадські організації в органах внутрішніх справ для виховної роботи та профілактики порушень службової дисципліни серед особового складу. Організаційна діяльність по зміцненню службової дисципліни повинна в систему роботи з особовим складом включати заходи постійного підвищення загальноосвітнього, професійного рівня, кваліфікаційних навичок та вмінь.

Потребує вдосконалення і правова база дисциплінарної відповідальності. Дисертант вважає актуальною розробку в органах внутрішніх справ правового акту (Кодексу, Статуту, Положення), який містив би склади дисциплінарних проступків, адже в чинному законодавстві немає ні поняття дисциплінарного проступку, ні визначення його суті та складу. Оскільки співробітники органів внутрішніх справ за вчинені ними адміністративні проступки несуть у більшості випадків дисциплінарну відповідальність, необхідно також визначити механізм заміни зазначених видів відповідальності одного одним. Назріла потреба у виданні нового Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України. Здобувач підтримує проект Дисциплінарного статуту, запропонований науковцями Національного університету внутрішніх справ, прийняття якого сприятиме зміцненню законності в державі, підвищенню ефективності діяльності органів внутрішніх справ, зростанню їх авторитету.

У другому підрозділі "Матеріальна відповідальність за порушення службової дисципліни" автор відзначає, що загальні універсальні методи управління конкретизуються не тільки в адміністративних, а й в інших методах управління. Зокрема, в системі органів внутрішніх справ застосовуються економічні методи управління, за допомогою яких здійснюється матеріальне стимулювання як органів внутрішніх справ, їх підрозділів, так і окремих працівників. Але матеріальна зацікавленість має й іншу складову - матеріальну відповідальність. Оскільки працівники ОВС, які при порушенні службової дисципліни заподіяли шкоду державі, підлягають матеріальній відповідальності незалежно від дисциплінарної або кримінальної відповідальності (ст.130 КЗпП, ст.4 Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі), то матеріальна відповідальність за порушення дисципліни виступає як самостійний організаційно - правовий захід зміцнення службової дисципліни. Автор характеризує матеріальну відповідальність за порушення службової дисципліни: її функції; стадії реалізації; особливості, що відрізняють її від майнової відповідальності по цивільному праву та матеріальної відповідальності робітників та службовців; умови виникнення; види (обмежена, повна, підвищена) тощо.

В дисертації зазначається, що згідно зі ст.37 Положення про матеріальну відповідальність, її настання виключається, коли шкода заподіяна внаслідок виконання наказу старшого начальника, але при цьому не зазначається якого ж саме наказу - правомірного чи протизаконного, що суперечить як Конституції України, так і Закону України "Про державну службу" та Дисциплінарному статуту ОВС України. Тому автор вважає, що доцільно було б доповнити ст.37 Положення про матеріальну відповідальність таким чином: матеріальна відповідальність не настає у випадках, коли шкода заподіяна внаслідок виконання наказу старшого начальника, що не суперечив явно чинному законодавству. Крім того, доцільно було б серед умов, що виключають матеріальну відповідальність, закріпити в Положенні про матеріальну відповідальність крайню необхідність. По - третє, необхідно обґрунтовано визначити і закріпити в чинному законодавстві поняття "службового ризику". По - четверте, доцільно було б встановити матеріальну відповідальність посадових осіб в порядку регресу в усіх випадках завдання матеріальної шкоди. По - п'яте, необхідно урегулювати особливості матеріальної відповідальності осіб, що працюють в органах внутрішніх справ за контрактом.

У третьому підрозділі "Кримінальна відповідальність за невиконання службових обов'язків" зазначається, що різноманітність видів порушень службової дисципліни обумовлює й наявність різних організаційно - правових заходів її забезпечення та зміцнення. Дисципліна в ОВС зобов'язує особовий склад дотримуватись законодавства. Службове правопорушення може проявитися в такому порушенні законодавства, яке є суспільно небезпечним діянням, що містить ознаки злочину. Саме тому поряд з дисциплінарною та матеріальною відповідальністю осіб рядового та начальницького складу ще одним організаційно - правовим заходом забезпечення та зміцнення службової дисципліни виступає й кримінальна відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків. Наявність такого заходу закріплена як у Законі України "Про міліцію", так і в Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України.

В Україні юридично закріплені та діють організаційно - правові методи забезпечення законності в діяльності ОВС. Дотримання законності забезпечується здійсненням контролю, наглядом прокуратури, контролем судових органів, оскарженням незаконних дій працівників органів внутрішніх справ тощо. А організаційно - правовим заходом забезпечення та зміцнення службової дисципліни у випадку порушення працівниками ОВС законодавства, що містить склад злочину, є кримінальна відповідальність, яка досягає мети забезпечення та зміцнення дисципліни в органах внутрішніх справ шляхом: 1) організаційного та практичного забезпечення реалізації принципу відповідності службової діяльності працівників ОВС чинному законодавству; 2) виховного впливу на конкретних працівників, корекції їх поведінки (превентивна функція кримінальної відповідальності); 3) застосування до працівників ОВС, що скоїли злочини, кримінальних покарань; 4) формування у громадськості думки про органи внутрішніх справ як про ланку державного апарата, працівники якої суворо дотримуються законності при виконанні покладених на них службових обов'язків і де нетерпимо ставляться до будь - яких порушень чинного законодавства з боку кого-небудь із працівників цієї системи тощо.

Третій розділ "Удосконалення форм виховної роботи серед особового складу" містить два підрозділи.

У першому підрозділі "Розвиток мотивації особового складу щодо усвідомленого відношення до службової дисципліни. Матеріальні та моральні форми заохочення" зазначається, що вирішальним причинним фактором результативності діяльності людей є їх мотивація. Дисертант визначає шляхи розвитку мотивації особового складу ОВС щодо усвідомленого відношення до службової дисципліни. На мотиваційну сферу людини можна впливати. Стимули - це фактори, що спонукають до усвідомленого відношення співробітників ОВС до служби. Стимулююча діяльність - це різноманітні форми заохочення та інші заходи, що ґрунтуються на використанні фактора особистого інтересу, в інтересах колективу відповідного органу внутрішніх справ та суспільних інтересах. Для удосконалення й розвитку мотивації особового складу необхідно удосконалювати виховну роботу в органах внутрішніх справ, поліпшувати рівень професійної підготовки особового складу, посилювати соціальний захист працівників ОВС, широко використовувати стимулювання сумлінного відношення до виконання службових обов'язків, використовувати соціально - психологічні методи управління в органах внутрішніх справ тощо. Особливого значення набуває психологічне забезпечення роботи з особовим складом, соціально - психологічний клімат у колективі. Дисертант також приділяє увагу особливостям професійної мотивації працівників ОВС, що схильні до порушень дисципліни та законності.

Окремо автор характеризує такий засіб розвитку мотивації особового складу щодо усвідомленого відношення до службової дисципліни, як заохочення. Здобувач зупиняється на вимогах, які необхідно було б враховувати керівникам усіх рівнів при застосуванні заохочень: 1) заохочення анітрохи не менше, ніж стягнення, повинно мати фактичне обґрунтування; 2) вибрана міра повинна відповідати ступеню заслуг співробітника; 3) заохочення за повсякденну роботу має значно більший ефект, виховний вплив, чим заохочення, пов'язані зі святами, певними визначальними датами, досягненнями в спортивній та культурно - масовій роботі і т. ін.; 4) кожне заохочення повинно бути гласним та своєчасним; 5) неприпустимий швидкий перехід від покарання до заохочення, їх постійна зміна; 6) заохочення повинно носити індивідуальний характер; 7) заохочення повинні бути гарантованими, тобто при наявності службового успіху компетентний начальник повинен розглянути і вирішити питання про можливість застосування заохочення.

В заключному підрозділі "Засоби охорони (захисту) прав та свобод працівників органів внутрішніх справ. Громадські організації як суб'єкт щодо профілактики порушень службової дисципліни серед особового складу" автор зазначає, що значне зростання обсягу роботи в сполученні з ігноруванням потреб працівників ОВС у переосмисленні їх положення в суспільстві, в нормативному урегулюванні на якісно новому рівні питань їх статусу, соціального та правового захисту тягнуть відтік кадрів із органів внутрішніх справ, загальне зниження ефективності їх діяльності, погіршення стану дотримання працівниками ОВС дисципліни і законності. Це з особливою гостротою ставить питання про необхідність удосконалення соціально - правового статусу працівників ОВС, своєчасної та адекватної суспільним потребам корекції його змісту.

Правовий стан працівника ОВС характеризується передусім тим, що будучи громадянами своєї держави, вони мають загальні права, свободи та обов'язки, які належать усім громадянам незалежно від будь - яких  групових їх особливостей. Акцентуючи увагу на необхідності пріоритету загальних прав, свобод та обов'язків громадянина перед спеціальними, непротиріччя їм останніх, автор відмічає, що з цього правила можуть бути виключення, але тільки в тому випадку, коли вони покращують положення суб'єкту, наділеного ними. Таким самостійним видом спеціальних прав служать, передусім, пільги та переваги окремих професійних груп, категорій громадян. Дисертант характеризує засоби реалізації основних прав та свобод працівників ОВС України. Досить складним і неоднозначним є питання заборони працівникам ОВС та членам їх сімей займатися підприємницькою діяльністю, працювати за сумісництвом, що, крім того, протиречить низьким можливостям держави по належній оплаті праці співробітникам міліції. Вважається також доцільним розвивати комерційну діяльність самих підрозділів ОВС.

Окрему увагу дисертант приділяє питанню правового захисту працівників ОВС, необхідності розробляти, удосконалювати і втілювати в повсякденну практичну діяльність заходи щодо забезпечення їх особистої безпеки при виконанні службових обов'язків. Не менш важливим є визнання за працівниками органів внутрішніх справ правового статусу особистої свободи, який значною мірою обмежений порівняно з обсягом загальногромадянського правового статусу особистої свободи.

Велику роль як у забезпеченні соціальної роботи серед особового складу ОВС, так і в профілактиці порушень службової дисципліни працівниками ОВС можуть відігравати громадські формування. Аналізуючи діяльність громадських формувань органів внутрішніх справ, які за радянських часів були занадто ідеологізовані та політизовані, автор зазначає, що коли Україна стала незалежною державою, діяльність громадських формувань стала повільно занепадати, коло вирішуваних ними питань поступово зменшуватись. Більш того, у підрозділах органів внутрішніх справ, де діють деякі громадські формування, їх функціонування засноване або на положеннях, які складаються безпосередньо в даному підрозділі і затверджуються відповідним керівником, або на засадах, що склались традиційно, тому що на рівні МВС України не видано відповідних нормативних актів. Тому необхідно, нарешті, врегулювати нормативну базу діяльності громадських формувань в органах внутрішніх справ України. На сучасному етапі в органах внутрішніх справ України можливості громадських організацій використовуються, як правило, дуже мало, або й зовсім не використовуються. Це призводить до значних прорахунків у виховній роботі серед працівників ОВС, оскільки громадські формування за умови ефективного їх використання є важливим чинником формування особистості правоохоронців, закладення та зміцнення підвалин дисципліни і законності серед особового складу.