Динько О.Ф. Зміст і гарантії забезпечення реалізації свободи пересування людини та громадянина в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження в сучасний період розбудови української державності, аналізується стан її дослідження у вітчизняній літературі, визначаються об’єкт та предмет  дослідження, мета і основні завдання, наукова новизна, формулюються ідеї та положення, що виносяться на захист, теоретична й практична цінність роботи, її методологічні, теоретичні і нормативні основи.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади забезпечення реалізації свободи                  пересування людини та громадянина в України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Ретроспективний аналіз зародження та правового закріплення свободи пересування” комплексно проводиться  історико-правовий аналіз виникнення, становлення і розвитку норм права про свободу пересування на прикладі історії розвитку існуючих держав з часів античності аж до розпаду Союзу РСР. Використовуючи різноманітні методи пізнання, розглядається становлення інституту свободи пересування в контексті загального розвитку вчень про природні і невідчужувані права людини.

Виділяється історичний і правовий аспект реалізації свободи пересування, виходячи з вчення юриста Г. Гроція про рівність прав людини як природного стану, що відповідає самій природі. У більш пізній період, незадовго до Великої Французької революції XVIII століття, подальшим кроком уперед в утвердженні прав і свобод громадянина, в тому числі і на свободу пересування, був внесок мислителів-енциклопедистів А. Вольтера, Ш. Монтеск’є, Д. Дідро, П. Гольбаха. Визначення Ш. Монтеск’є свободи як “права робити все, що дозволено законом”,  знайшло свій розвиток в одному з правових пам’ятників людської історії — Декларації прав людини і громадянина 1789 року.

Першим актом, який детально регламентував права і свободи людини, у тому числі свободу пересування, була Велика хартія вольностей, прийнята у середньовічній Англії.

Приблизно у той самий час в європейських державах запроваджується паспорт, а згодом і паспортна система, які стали використовуватися як основний інструмент поліцейського контролю над переміщенням людини.

Історико-правовий досвід становлення інституту свободи пересування до кінця XVIII століття свідчить про існування таких тенденцій: спочатку недопущення іноземців суспільством і державою на свою територію, майже повна нетерпимість до чужинців, сприйняття їх як ворогів – згодом поступове подолання такого ставлення до них. На зміну безправному, беззахисному становищу іноземців приходило наділення їх певним правовим захистом. Забезпечуючи інтереси своїх громадян, держава завжди визначала правовими нормами відповідне ставлення до іноземців з погляду отримання максимального зиску і зведення до мінімуму шкоди від їх в’їзду, перебування на своїй території та виїзду.

Лише з XIX столітті законодавчо та в договірному праві утвердилося, що держава входить в юридичні відносини з чужинцями з моменту, коли вони мають намір проникнути в межі її території. В якості іноземця чужинці не мали права доступу до іншої держави, а остання не зобов’язувалася допускати їх на свою територію, якщо таке право не було встановлене законом або договором. Такі підходи збереглися й донині в міжнародних договорах, конституціях, законах, судових прецедентах.

При дослідженні історії розвитку свободи пересування в період існування  радянської влади, висвітлено  використання запровадженої державою на початку 30-х років XX століття паспортної системи і прописки як інструменту тотального контролю за пересуванням громадян. Система прописки нормативно розвивалася таким чином, аби пристосувати сферу свободи пересування відповідно до державних інтересів. У своїй основі більше сорока років вона зберігалася переважно у недоторканній формі.

Після проголошення незалежності та формування Україною державності в 1991 році певний час продовжувала діяти загальносоюзна паспортна система. Зараз створена власна паспортна система. Контроль за виконанням громадянами і посадовими особами правил паспортної системи на підставі Положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 844 від 14 червня         2002 року, здійснює Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, який діє у складі Міністерства внутрішніх справ України і йому підпорядковується.

В підрозділі 1.2 “Міжнародно-правові стандарти у сфері свободи пересування та імплементація відповідних норм міжнародного права у національне  законодавство України” зазначається, що зважаючи на історичний розвиток, основні положення щодо свободи пересування знайшли відображення в міжнародно-правових актах сучасності. Основними документами, які містять право на свободу пересування як одного з природних прав людини, є Загальна декларація прав людини 1948 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року, Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 року тощо.

Дослідження міжнародних стандартів у сфері свободи пересування продиктовано тим, що інститут свободи пересування має дуалістичну природу у вигляді двох складових: міжнародно-правову та національно-правову. При цьому особлива увага приділяється питанням удосконалення механізму імплементації на підставі статей 9, 18 Конституції України основних прав і свобод людини, у тому числі свободи пересування, що дасть змогу привести закони та інші нормативно-правові акти у відповідність з вимогами міжнародно-правових документів.

Незважаючи на різні підходи в питанні співвідношення міжнародного і внутрішньодержавного права, міжнародне право поступово стає універсальним, а його принципи і норми обов’язковими для всіх учасників міжнародного співтовариства. Тому положення міжнародно-правових документів у сфері свободи пересування стали надбанням нової Конституції України 1996 року, гарантуючи кожному, хто на законних підставах перебуває на території України свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

В підрозділі 1.3 “Правова природа і зміст поняття “свобода пересування” досліджується нормативно-правовий зміст свободи пересування. Він охоплює: 1) свободу пересування кожного територією України; 2) свободу вільного вибору місця проживання; 3) свободу залишати територію України, а для громадян України — свободу повернення в Україну. Останнє є абсолютним для громадян України і не поширюється на: — осіб без громадянства, які не народилися в Україні, але на законних підставах постійно перебувають в Україні; — іноземців, які не народилися в Україні, але тривалий час на законних підставах перебувають на її території; — осіб (іноземців і осіб без громадянства), які народилися в Україні, але не мають її громадянства. В законодавстві України термін “власна держава” стосовно даного права розуміється як країна громадянства.

З наведеного випливає, що свобода пересування має два аспекти: внутрішній і зовнішній. Під внутрішнім аспектом необхідно розуміти право будь-якої фізичної особи вільно пересуватися по території України та на власний розсуд обирати місце проживання (постійне чи тимчасове). Зовнішній аспект полягає у праві кожного залишати територію України, а для лише громадян України — свободу повернення в Україну.

Якщо на процеси пересування не впливати за допомогою правового механізму, то це не зупинить, а тільки сприятиме їх хаотичному характеру. В цьому аспекті виділяється стаття 92 Конституції України, де закріплена норма щодо врегулювання найбільш важливих суспільних відносин, в тому числі процесів, пов’язаних з свободою пересування, виключно законами України.

Наголошується, що положення пункту 10 статті 92 Конституції розвивають і конкретизують загальні норми статті 3 Конституції України, яка закріплює один з головних обов’язків держави — утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Право на свободу пересування належать до тих невід’ємних прав і свобод людини, що зумовлені її природою та не залежать від наявності певного статусу особи в державі, а тому має оберігатися законом.

Якщо взяти слово “закон” у контексті статті 33 Конституції України, то його можна тлумачити у широкому розумінні як законодавчий акт, тобто це всі обов’язкові правила, що регулюють поведінку фізичної особи. Проте у сукупності зі статтею 92 Конституції України, яка конкретизує сфери, що повинні регулюватися юридичним законом, закон у вузькому значенні є нормативний правовий акт, який офіційно прийнятий парламентом і має вищу юридичну силу. Залишається нез’ясованим питання: які наслідки того, що найважливіші суспільні відносини, передбачені статтею 92 Конституції України, будуть невизначеними. Воно чекає відповіді законодавця або у майбутніх рішеннях Конституційного Суду України, як і  вся 92 стаття Конституції.

У зв’язку з цим автор пропонує доповнити статтю 92 Конституції України частиною третьою такого змісту: “Верховна Рада України вправі приймати закони також з інших питань, які згідно з Конституцією України належать до повноважень Верховної Ради України”.

Розділ II “Державно-правовий механізм забезпечення реалізації свободи пересування людини та громадянина в Україні” нараховує чотири підрозділи.

В підрозділі 2.1 “Свобода пересування як об’єкт конституційно-правового регулювання”, проведено комплексне дослідження державно-правового механізму забезпечення реалізації свободи пересування людини та громадянина в Україні.

Свобода пересування у вузькому значенні є конституційно-правовою категорією, яка полягає у самостійному виборі фізичною особою варіанту здійснення будь-якого переміщення.

Свобода пересування у широкому розумінні, крім переміщень, охоплює вільний вибір місця проживання в межах держави, право вільно залишати територію держави, в тому числі свого громадянства або постійного проживання, право в будь-який час повертатися до держави свого громадянства.

Функції держави взагалі і державної влади зокрема конституційно лімітовані в ім’я свобод і прав людини та громадянина. Вони, з одного боку, визначені межами державного втручання у сферу свободи пересування особи, які не можуть бути подолані без ризику втрати державою легітимності, а з другого  порушенням кордонів індивідуальної автономії особи. Це встановлено статтею 19 Конституції України,  відповідно до якої ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади, їх посадові особи навпаки зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що  передбачені  Конституцією та законами України. Тобто при демократії закон обов’язковий не лише для підвладних, але і для самої держави в особі її органів. Гарантуючи свободу пересування, Конституція України визначає обов’язки щодо її забезпечення.

Тому свобода пересування, зважаючи на конституційний статус, включає багатопланову юридичну регламентацію, система якої охоплює декілька зрізів: а)  що  здійснюється за допомогою власне Конституції України, звичайних законів, а також підзаконних нормативно-правових актів; б) що забезпечується індивідуальними (правозастосувальними) актами; в) що досягається як результат дії усталених правових традицій, звичаїв тощо.

В підрозділі 2.2 “Система правових гарантій забезпечення реалізації свободи пересування”, досліджено положення Конституції України, які є внутрішньодержавною складовою інституту правових гарантій свободи пересування.  Розкривається вплив і значення статей, зокрема, 1, 3, 25, 26, 33, 92 Конституції  України як нерозривних елементів конституційного ладу України, спрямованих на закріплення і реалізацію основних прав і свобод людини та громадянина, в тому числі в’їзду на територію України, пересування по території України, виїзду за її межі. На підставі порівняльного аналізу обґрунтовується вживання відповідних понять. Наприклад, порядок здійснення права громадян України на вільне залишення території України (право на виїзд з України), повернення в будь-який час до України (в’їзд в Україну) детально регламентуються Законом України “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України” від 21 січня 1994 року, тобто до прийняття Конституції України 1996 року. Застосувавши граматичний спосіб тлумачення із залученням, зокрема, Нового тлумачного словника української мови, можна дійти висновку, що поняття “залишати” та “виїжджати” за змістом мають певні відмінності. Під словом “залишати” розуміється вирушати звідкись, покидати щось, когось. Слово “виїжджати” (виїздити, виїхати) роз’яснюється як їхати, відправлятися куди-небудь з якоюсь метою. Отже, “виїжджати” на відміну від “залишати” передбачає і в’їзд до країни; перше є проявом процесу. Така різниця понять простежується і за дією в часі. Це стосується також понять “повернення” та “в’їзд”. Таким чином, поняття “залишення” та “повернення”, які поширюються на будь-яку особу, є більш місткими та змістовнішими у порівняні зі звуженими “виїзд” та “в’їзд”, що вживаються у зазначеному Законі, а тому останні потребують уточнення. До того ж використання цих конституційних понять певним чином впливає на правовий статус особи.

Практика правового регулювання свідчить, що правильно відображений обов’язок держави щодо забезпечення свободи пересування у прийнятих на основі та у відповідності з Конституцією України законах, інших нормативно-правових актах, їх адекватна конституційним установленням конкретизація стосовно особливостей різних галузей права сприяє більш точному регулюванню суспільних відносин, які виникають у сфері свободи пересування. Аналіз законів України у сфері гарантування свободи пересування людини та громадянина в Україні призвів до висновку, що жоден з них не став предметом розгляду Конституційним Судом України на неконституційність в цілому чи їх окремих положень. Конституційний Суд України розглянув лише нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, безпосередньо пов’язаний з питаннями свободи пересування, — це справу про прописку (Рішення від 14 листопада 2001 року).

Разом з тим за останні роки в Україні покращується система правових гарантій забезпечення реалізації права на свободу пересування, спрямовується  на розвиток демократичних принципів утвердження прав і свобод людини та громадянина. Удосконалення національного законодавства України про свободу пересування зумовлено реаліями політичної, соціально-економічної тощо ситуації в українському суспільстві, а також стало однією з складових механізму реалізації положень нової Конституції України та міжнародних договорів про права людини, стороною яких є Україна.

В підрозділі 2.3 “Умови обмеження свободи пересування та юридична відповідальність” зазначається, що стаття 33 Основного Закону України дозволяє правовий режим обмеження свободи пересування, вільного вибору місця проживання, права вільного залишення території України встановлювати законом. Це робить можливим послаблення конституційного захисту, оскільки широке тлумачення на практиці поняття “закон” призводить до застосування адміністративних правил.

У статті 64 Конституції України передбачається можливість обмежень гарантованих статтею 33 Конституції України прав і свобод людини та громадянина, із зазначенням строку дії цих обмежень в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Закони України, які передбачають обмеження свободи пересування, вибору місця проживання, залишення території України, розвивають відповідні конституційні положення та, виходячи з інтересів національної безпеки, інтересів охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення, захисту прав і свобод інших людей, доповнюють, конкретизують інші випадки таких обмежень.

Дослідження Конституції і законів України щодо свободи пересування призвело до висновку, що обмеження свободи пересування можливе: 1) у прикордонній смузі; 2) на території військових об’єктів; 3) в зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом (наприклад, територія, що постраждала від Чорнобильської катастрофи, природні заповідники); 4) на приватних земельних ділянках за відсутності згоди їх власника та відсутності виключень з цього правила, передбачених Земельним кодексом України; 5) на територіях, де введено воєнний або надзвичайний стан.

Чимало правових норм, які обмежують свободу пересування, пов’язані не з виникненням конкретних правовідносин, а з правовим статусом фізичних осіб, зокрема: 1) проти яких застосовуються попереджувальні заходи в ході кримінального розслідування та судового переслідування; 2)  які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі; 3)  які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; 4) які перебувають на військовій службі або альтернативній військовій службі; 5) шукачів притулку та осіб, які звернулися за наданням їм притулку або статусу біженця до прийняття рішення уповноваженим на це органом; 6) іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України.

Автор на основі системного аналізу національного законодавства України у галузі свободи пересування також дійшов узагальнень, що за призначенням правові норми поділяються на матеріальні (визначають обмеження) та процесуальні (встановлюють порядок здійснення обмежень); за терміном дії на постійні (зокрема, прикордонний режим) і виключні (воєнний або надзвичайний стан); за територією дії розрізняють обмеження, які діють на території всієї України або окремих адміністративно-територіальних одиниць; за характером втілених приписів є імперативні (наприклад, пред’явлення документу, що засвідчує особу та підтверджує необхідність її в’їзду чи перебування  на даній території) та диспозитивні (зокрема, громадяни, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, мають право на підставі наданої їм об’єктивної інформації про радіаційну обстановку, дози опромінення і можливі їх наслідки для здоров’я самостійно приймати рішення про подальше проживання на цій території чи відселення) тощо.

В підрозділі 2.4 “Система державного управління у сфері гарантування свободи пересування в сучасних умовах” проведений структурно-функціональний аналіз державного управління у сфері гарантування свободи пересування в сучасних умовах.  Зроблено висновок, що в Україні сформована державна система гарантування, яка охоплює:

а)  Верховну Раду України — єдиний орган  законодавчої влади;

б) Президента України як главу держави і гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина;

в) систему органів виконавчої влади на чолі з Кабінетом Міністрів України, у тому числі Міністерство внутрішніх справ України, Службу безпеки України, Міністерство юстиції України, Міністерство закордонних справ України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний  комітет у  справах  охорони державного кордону України, Державний комітет України у справах національностей та міграції тощо; місцеві державні адміністрації;

г) Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції;

д) органи прокуратури.

Звичайно, сьогодні ще передчасно повністю визначати роль органів державного управління в  гарантуванні свободи пересування, але вже беззаперечно, що дана сфера є об’єктом державного управління. Разом з тим робиться висновок, що зміст функцій і компетенції спеціальних органів, які покликані здійснювати державне управління у досліджувальній сфері, потребують істотного уточнення, розширення та координації, бо в існуючому вигляді вони не можуть забезпечити відповідне комплексне управління.

Однією з основних причин недостатньої ефективності державного впливу на процеси пересування є неповнота правового регулювання і відсутність єдиного державного механізму, який би охоплював всі стадії реалізації державної політики у сфері гарантування свободи пересування. Поліпшення вказаного механізму повинно здійснюватись при врахуванні таких факторів як: рівень розвитку ринкових відносин; недосконалість національного законодавства України у галузі свободи пересування та механізму його реалізації; зростання правопорушень у даній сфері; відсутність координації діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади в міграційній сфері; необхідність взаємодії на регіональному рівні, зокрема, з державами СНД і Європейського Союзу.