Брацук І. З. Імплементація права Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв'язок з науковими програмами, планами, темами; сформульована мета та завдання дослідження; дається характеристика об’єкта, предмета та застосованих методів дослідження, викладається наукова новизна, показано практичне значення отриманих результатів; надається інформація про апробацію результатів дисертації та публікацій, її структуру та обсяг.

У розділі 1 «Теоретико-правові засади імплементації права Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів», що складається з трьох підрозділів, дисертантом досліджуються питання пов’язані із взаємодією права Європейського Союзу з міжнародним та національним правом держав-членів, аналізується механізм застосування принципу прямої дії в процесі імплементації права ЄС в національних правопорядках держав-членів та визначаються критерії, яким має відповідати норма права ЄС щоб безпосередньо діяти в національних правопорядках держав-членів, а також аналізується значення принципу верховенства права ЄС в процесі імплементації норм права ЄС у національні правопорядки держав-членів.

Підрозділ 1.1 – «Взаємодія права Європейського Союзу з міжнародним та національним правом держав-членів» – присвячено дослідженню специфіки та особливостей взаємодії права ЄС з міжнародним та національним правом держав-членів. Унікальність Європейського Союзу полягає у тому, що до його складу входять держави із специфічними правопорядками, що, у свою чергу, зумовлює різноманітні підходи до визначення механізмів імплементації права ЄС у їх національних правопорядках, а також регулювання колізій, які виникають внаслідок взаємодії даних правопорядків. Встановлено, що правопорядок ЄС ще й досі перебуває у стані свого розвитку. При цьому вагому роль у визначенні напрямків його розвитку відіграв та відіграє Суд ЄС. Завдяки рішенням якого сформувалися підвалини його функціонування та взаємодії з іншими правопорядками. Даний правопорядок (ЄС) в повній мірі не може бути незалежним та відокремленим від міжнародного, або національних правопорядків держав-членів ЄС, при цьому він перебуває у тісному взаємозв’язку із ними.

У підрозділі 1.2 – «Механізм застосування принципу прямої дії в процесі імплементації права ЄС в національних правопорядках держав-членів» – аналізується роль та значення принципу прямої дії в імплементації права ЄС в національних правопорядках держав-членів. Зокрема, досліджується зміст понять «пряма дія» та «пряме застосування» норм права ЄС. Увага приділяється аналізу рішень Суду ЄС, в яких ним по суті був сформований принцип прямої дії норм права ЄС в національних правопорядках держав-членів. Під даним принципом слід розуміти безпосередню дію та обов’язкове застосування норм права ЄС, що наділяють фізичних та юридичних осіб правами та обов’язками на усій території всіх країн-членів Європейського Союзу, зокрема у випадках, коли держава-член свідомо не здійснює імплементацію права ЄС у власне національне законодавство. У свою чергу громадяни держав-членів ЄС, використовуючи в національних судах ті чи інші норми права ЄС з метою захисту, тим самим забезпечують його ефективну дію. Держави-члени, по суті, встановлюють підґрунтя не тільки для розвитку принципу прямої дії, а й правопорядку ЄС в цілому.

Обґрунтовано критерії, яким має відповідати норма права ЄС щоб безперешкодно діяти в національних правопорядках держав-членів. Так норма права ЄС має бути чіткою та зрозумілою, безумовною та незалежною. Усі ці критерії тісно пов’язані та переплітається однин з одним і у випадку коли норми права ЄС їм відповідають, вони підлягають безпосередньому застосуванню (насамперед національними судами) в країнах-членах ЄС. Встановлено, що принцип прямої дії, в частині його дії та застосуванні національними судами держав-членів ЄС, по суті, зводиться до перевірки ними (судами) чи ця чи інша норма права ЄС є достатньо дієвою та відповідає усім критеріям прямої дії щоб бути використаною судами під час розгляду справ з метаю ефективного правового захисту індивідів та однакового застосування права ЄС. Завдяки рішенням Суду ЄС принцип прямої дії став основним стержнем в механізмі імплементації норм права ЄС в національних правових системах держав-членів та взаємодії двох даних правопорядків.

У підрозділі 1.3 – «Механізм застосування принципу верховенства права в процесі імплементації права ЄС у національних правопорядках держав-членів» – розглянуто сутність, порядок становлення та значення принципу верховенства права ЄС в ефективній імплементації його норм у національних правопорядках держав-членів. Встановлено, що даний принцип Суд ЄС розглядає в системі інших принципів (зокрема «прямої» та «не прямої» дії) пов’язаних із імплементацією права ЄС в національні правопорядки держав-членів. Виявлено, що верховенство права ЄС тягне за собою обов'язки для різних національних органів щодо вчинення ними певних дій. Насамперед, унеможливлюється прийняття органами законодавчої влади законів, які не узгоджуються з нормами права ЄС та не відповідають їм. У свою чергу, на національні судові органи, по суті, покладається обов’язок скасування тих чи інших норм національного права, що вступають у «конфлікт» з правом ЄС. Слід зазначити, що верховенство норм права ЄС ні в якому разі не означає автоматичної відміни національних норм держав-членів ЄС. В даному випадку мова іде про їх незастосування, а не скасування.

Даний принцип знайшов своє відображення у Декларації № 17 Лісабонського договору, яка хоча і не є юридично обов’язковою, проте, фактично, вперше акцентує увагу на верховенстві норм права ЄС. Так, зокрема, в ній зазначається, що відповідно до практики вирішення спорів судом ЄС, міжнародні договори і правові акти прийняті Союзом на основі даних договорів, мають пріоритет над правом держав-членів, відповідно до умов, які спричинили зазначену практику. Загалом, незважаючи на те, що принцип верховенства права ЄС не був включений безпосередньо у текст Лісабонського договору, він продовжує відігравати ключову роль в ефективній дії норм права ЄС.

У розділі 2 «Механізм імплементації правових актів Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів», що складається з трьох підрозділів досліджено поняття та сутність механізму імплементації права ЄС, встановлено етапи імплементації права ЄС в національні правопорядки держав-членів, виявлено особливості та специфіку в імплементації регламентів, директив та рішень Європейського Союзу у національних правопорядках держав-членів, обґрунтовано концепцію прямої дії директив ЄС у вертикальній площині, увагу зосереджено на встановленні концепції опосередкованої (непрямої дії) директив ЄС.

У підрозділі 2.1 – «Поняття та сутність механізму імплементації права ЄС у національних правопорядках держав-членів» – досліджено зміст поняття «імплементації права ЄС» під яким розуміємо процес транспонування норм права Європейського Союзу, включаючи створення порядку та процедур їх впровадження в національні правопорядки держав-членів. Даний процес також включає тлумачення, практику застосування, забезпечення дотримання та виконання норм права, які відповідають праву ЄС органами державної влади держав-членів. Встановлено зміст поняття «механізму імплементації права ЄС» під яким розуміємо сукупність правових та інституційних засобів, котрі використовуються в рамках Європейського Союзу з метою реалізації норм права ЄС у національні правопорядки держав-членів. Встановлено, що саме завдяки цьому механізму забезпечується ефективна реалізація норм права ЄС у національні правопорядки держав-членів, що у свою чергу сприяє розвитку та більш тісній взаємодії двох даних правопорядків. Встановлено, що ефективність норм права ЄС перебуватиме в прямій залежності від того, наскільки всесторонньо держави-члени ЄС забезпечують їхню імплементацію та виконання на національному рівні, що, у свою чергу, вимагає від держав-членів ЄС прийняття комплексу правотворчих та правозастосовних засобів з метою реалізації норм права ЄС у своїх національних правопорядках, а також здійснювати постійне вдосконалення механізму імплементації, що призведе до підвищення ефективності даного процесу. Виявлено, що у Європейському Союзі сформувався унікальний та специфічний механізм імплементації його норм в національні правопорядки держав-членів, який суттєво відрізняється і є більш ефективнішим ніж класичні міжнародні механізми імплементації норм міжнародного права в національні правопорядки держав. Це зумовлено особливим статусом та юридичною природою даного регіонального наднаціонального об’єднання.

У підрозділі 2.2 – «Особливості імплементації регламентів та рішень Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів» встановлено, що регламенти за своєю юридичною природою відрізняються від норм міжнародного права тим, що вони мають однакову юридичну силу на усій території ЄС та застосовуються повністю. При цьому, вони не трансформуються в національні закони, а безпосередньо породжують права та обов’язки усім громадянам ЄС. Оскільки дані акти є актами «вторинного» права і адресуються вони, як фізичним і юридичним особам, так і державам-членам в цілому, то це, у свою чергу, унеможливлює віднесення норм, що містяться у даних актах до норм міжнародного права.

Регламент не потребує імплементації чи виконання державами-членами будь-яких інших дій з метою вступу його в дію. Суд ЄС неодноразово не тільки підтверджував пряму дію регламентів, а й наголошував на неприпустимості прийняття будь-яких національних правових актів для уточнення та імплементації норм регламенту, що виразилось у справах Case 39/72 European Commission v Italian Republic; Case 43/71 Politi v. Italian Minister of Finance, в яких Суд ЄС підтвердив пряму дію регламентів, при цьому розкритикувавши будь-яку спробу держав-членів змінити чи послабити їх вимоги та наголосив на неможливості прийняття імплементаційних заходів будь-якою державою-членом ЄС, з метою реалізації положень регламентів у їхньому національному правопорядку.

Встановлено, що не у всіх випадках національні імплементаційні заходи, які вживаються з метою надання чинності регламентам, є недійсними. Можуть мати місце і винятки коли регламент передбачає прямо або побічно, дозвіл для держав-членів ЄС вживати певних заходів щодо його імплементації. Дане твердження відобразилось у справі Case 31/78 Francesco Bussone v. Italian Ministry of Agriculture, у якій Суд ЄС відзначив, що до регламентів можуть застосовувати імплементаційні заходи у випадках, коли державам-членам був даний дозвіл на самостійне запровадження необхідних законодавчих, нормативних, адміністративних та фінансових заходів для забезпечення ефективного застосування положень регламентів. Однак, дані випадки є винятками і, ні в якому разі, не можуть бути підставою для того, щоб стверджувати, що для дії даного правового акту ЄС в національних правопорядках необхідно приймати будь-які імплементаційні заходи.

Регламент, як і рішення виступають «законодавчими» актами ЄС. Вони наділені прямою дією та як правило їх реалізація та виконання здійснюється без імплементаційних заходів з боку держав членів. Проте, на відміну від рішень, які адресуються визначеному колу суб’єктів, регламенти, як правило, обов’язкові для виконання усіма державами-членами ЄС та наділені вищою від рішень юридичною силою.

У підрозділі 2.3 – «Особливості імплементації директив ЄС в національних правопорядках держав-членів» – досліджується юридична природа даних правових актів ЄС та зосереджується увага на специфіці їхньої імплементації в національні правопорядки держав-членів. Встановлено, що імплементація директив ЄС у національний правопорядок держав-членів здійснюється шляхом зміни або відміни діючих законів та підзаконних актів. При цьому, директива буде діяли лише тоді, коли буде прийнятий відповідний нормативно-правовий акт національного законодавства певної країни, який в повній мірі або частково відтворить її положення. Прийняття саме закону, а не підзаконного нормативного акту видається більш доцільним з метою ефективної імплементації директив.

Виявлено, що під час своєї правотворчої практики Суд Європейського Союзу допустив у певних випадках можливість прямої дії директив, хоч і в обмежений спосіб. Зокрема, Суд ЄС наголосив на можливості «вертикальної прямої дії» директив, коли суб’єктами правовідносин є індивід та держава-член. Це виразилось у справі Case 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office, у якій Суд ЄС визнав право громадян ЄС посилатися на положення директив та використовувати їх як засіб захисту у національних судах держав-членів. В деякій мірі Суд ЄС відкоригував та уточнив можливість прямої дії директив у справі Case 148/78 Pubblico Ministero v. Ratti. Він зазначив, що директива може мати пряму дію лише тоді, коли закінчився крайній строк, який передбачений щодо її виконання. Якщо держава-член, не використала засоби імплементації, що вимагалися директивою у зазначені строки, і тим самим не імплементувала директиву, вона все одно має виконувати усі зобов’язання, що містяться у ній.

Щодо можливості прямої дії директив у «горизонтальній площині», то тут ключову роль відіграла справа C - 152/84 Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, в якій Суд ЄС прийшов до висновку, що положення директиви не може бути спрямоване на фізичну особу та не може безпосередньо використовуватись проти фізичної особи. Це означає, що Європейський Союз не має повноважень накладати зобов'язання на приватних осіб за допомогою директив, таке повноваження знаходиться поза його компетенцією. Таким чином було чітко задекларовано неможливість «горизонтальної прямої дії» директив.

Суд ЄС сформував концепцію опосередкованої (непрямої дії) директив, що виразилась у ряді справ таких як: Case 14/83, Von Colson & Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen; Case 106/89 Marleasing S.A v. La Commercial Inte ational De Alimentacion S. A.; Case 80/86 Officier van Justitie v. Kolpinghuis Nijmege. Суть полягає в тому, що норми права ЄС, навіть якщо вони не мають прямої дії, повинні враховуватися національними судами при тлумаченні національного законодавства. При цьому, застосовуючи національне право, завданням національного суду є тлумачення і використання законодавства, прийнятого для виконання директиви у відповідності до вимог права ЄС, не виходячи за рамки свободи дій згідно національного законодавства. Застосовуючи національне право, яке прийняте раніше або пізніше від директив, національний суд зобов’язаний тлумачити його у якомога більшій відповідності до даних директив.

У розділі 3 «Конституційно-правові засади імплементації права Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів», який складається з двох підрозділів, уточнено поняття конституційно-правового механізму взаємодії права ЄС та національного права держав-членів, виявлено конституційно-правові колізії, що виникають внаслідок імплементації права ЄС у національні правопорядки держав-членів та запропоновано шляхи їх вирішення, з’ясовано роль національних конституційних судів держав-членів в забезпеченні імплементації норм права ЄС у їхні національні правопорядки.

У підрозділі 3.1 – «Загальна характеристика конституційно-правових механізмів взаємодії права ЄС та національного права держав-членів» встановлено, що основоположну роль в регулюванні конституційно-правових колізій відіграв Суд ЄС, котрий домігся однакового визнання та застосування верховенства та прямої дії права ЄС над національними конституційними положеннями держав-членів. Під конституційно-правовим механізмом взаємодії права ЄС та національного права держав-членів розуміємо сукупність правових засобів, за допомогою яких відбувається регулювання та узгодження конституційно-правових норм держав-членів з правом ЄС та здійснюється подолання юридичних колізій, що виникають внаслідок даної взаємодії. Саме завдяки даному механізму відбувається зближення правопорядків держав-членів з правопорядком Європейського Союзу, а також відбувається їхня збалансованість у межах єдиного правового простору, зокрема і шляхом внесення змін до конституцій країн-членів ЄС.

Розглядаючи конституційний процес ЄС, який охоплює у єдине ціле національні конституції та насамперед європейське «первинне» право можна прийти до висновку, що вони є взаємозалежними, та переплітаючись безпосередньо впливають на один одного. При цьому, конституційний лад ЄС після прийняття Лісабонського договору можна охарактеризувати як конституційний плюралізм, у якому правопорядки ЄС та держав-членів визначають як паралельні та дублюючі одна одну сфери.

У підрозділі 3.2 – «Роль національних конституційних судів в імплементації права ЄС у національних правопорядках держав» – членів встановлено, що деякі конституційні суди держав-членів ЄС поставили під сумнів принцип верховенства права Європейського Союзу law over national constitutional systems, on the basis of their being the guardians of national щодо національних конституційних норм, на основі того, що саме вони виступають гарантією національних стандартів захисту прав людини і демократичних принципів. Таким чином вони по суті вчиняли протидію стосовно прямої передачі національного суверенітету та наполягали на їхній власній ролі як гарантів будь-якого подальшого передання влади від національного рівня до рівня ЄС спричиняючи тим самим труднощі в імплементації права ЄС в національні правопорядки держав-членів. Дані суди в процесі застосування права ЄС взяли на себе обов’язок діяти, як охоронці національних конституційних норм завдяки яким, забезпечується охорона базових засад конституцій держав-членів ЄС.

При цьому, деякі конституційні суди держав-засновниць ЄС зайняли більш жорстку позицію стосовно наполягання на важливості власної ролі в забезпеченні основоположних засад конституцій, аніж конституційні суди нових держав-членів ЄС. Так вони впродовж тривалого проміжку часу намагалися зберегти в повній мірі право на конституційний контроль правових актів ЄС щодо відповідності їх конституції. Однак, необхідно відзначити, що жоден правовий акт ЄС не було визнано необов’язковим і таким, що не підлягає застосуванню під час розгляду справ даними судами.

Зовсім протилежну позицію в трактуванні власної ролі в імплементації права ЄС у своїх національних правопорядках зайняли конституційні суди нових держав-членів ЄС. Так, зокрема, Конституційний Суд Чехії, Конституційний Трибунал Польщі, Верховний Суд Естонії та ін. взяли на себе обов’язок тлумачити національні конституційні норми крізь призму права ЄС, тим самим визнаючи абсолютний пріоритет норм права ЄС над їхніми національними (конституційними) нормами. І хоча, вони не відмовилися від своєї ролі як гаранта їхньої Конституції, проте інтерпретували свої національні конституційні положення у відповідності до права ЄС, тим самим здійснюючи запобігання виникненню колізії, що могли б мати місце внаслідок процесу імплементації норм права ЄС у національні правопорядки даних країн.