Кузьменко О.В. Адміністративно-правова протидія нелегальній міграції в Україні

Короткий зміст

Основний зміст роботи.

 У вступі обґрунтовується вибір теми дослідження, аргументується її актуальність, визначаються об'єкт і предмет, мета і завдання дослідження, його методологічна основа, практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, що виносяться автором на захист, апробація, розкриваються шляхи впровадження сформульованих у ній пропозицій.

В першому розділі: “Поняття та сутність нелегальної міграції”, де аналізуються міграційні процеси взагалі, з’ясовується місце нелегальної міграції в їх структурі, причини виникнення та поширення даного явища, досліджується суб’єкт нелегальної міграції, міститься чотири підрозділи.

У першому підрозділі “Нелегальна міграція в структурі міграційних процесів”дисертант визначає сутність і місце нелегальної міграції в структурі міграційних процесів, які прямо залежать від розуміння міграції як соціально-правового явища, її структуризації, а також визначення завдань держави щодо правового регулювання міграційних процесів і спричинених ними явищ.

Автор досліджує різноманітні трактування терміна “міграція” і робить висновок, що даний термін означає переміщення людей між країнами, адміністративно-територіальними утвореннями, поселеннями, пов’язане, переважним чином, з тимчасовою або постійною зміною місця проживання, роботи, способом життя.

Автор виділяє основні ознаки, що дозволяють ідентифікувати міграцію серед інших переміщень населення, і використовує таку структуру міграційних процесів:

1) за територіальною ознакою: а) внутрішні; б) зовнішні;

2) за часовою ознакою: а) постійна чи незворотна; б) тимчасова; в) сезонна; г) кочова; д) маятникова;

3) за способом реалізації: а) організована; б) неорганізована;

4) за відношенням до країни: а) еміграція; б) імміграція; в) транзитна міграція;

5) за ступенем контрольованості: а) легальна; г) нелегальна.

У дисертації характеризується кожен вид міграції, наводиться статистика зростання чи зменшення за кожним видом, станом на 1995-2000 рр.

В роботі розкривається поняття і обґрунтовується дефініція нелегальної міграції. На думку дисертанта нею є  незаконне переміщення через державний кордон,  тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від  прикордонного та митного контролю, із використанням підроблених документів, візи, або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країні без належного дозволу компетентних державних органів.

Усвідомлення сутності нелегальної міграції неможливе без з’ясування її місця в структурі міграційних процесів, тому автор на основі статистичних даних та соціологічних опитувань виділяє шість видів нелегальної міграції, а саме: 1) зовнішня нелегальна міграція, 2) постійна або незворотна нелегальна міграція, 3) сезонна нелегальна міграція, 4) транзитна нелегальна міграція, 5) еміграційна нелегальна міграція, 6) імміграційна нелегальна міграція.

У другому підрозділі “Ознаки нелегальної міграції” на основі аналізу статистичних даних, авторських соціологічних досліджень, а також нормативних і літературних джерел досліджуються стан, структура, динаміка та географія нелегальної міграції.  

За станом — це поширене, стале, протиправне явище з високим рівнем латентності, великою кількістю конкретних суб’єктів (майже 50 тис. осіб у 1999 році), чисельними каналами проникнення в Україну і можливостями адаптації до заходів протидії.

За структурою нелегальна міграція є поліструктурною. Не відмовляючись від запропонованого у літературі поділу нелегальної міграції на зовнішню, постійну або незворотну, сезонну, транзитну, еміграцію, імміграцію, дисертант доповнює цей аспект дослідженням її структури, а саме: за метою призначення; за часом протікання міграції; за моментом виникнення; за наявністю каналів контрабанди живого товару через територію України і за її межами; за можливістю її суб’єктів нести адміністративну відповідальність за скоєне правопорушення. Автор доводить, що структуризація нелегальної міграції за такими критеріями є найбільш характерною для сучасних умов  і має суто практичне значення для підвищення ефективності заходів протидії.  

За динамікою нелегальна міграція не є статичним, застиглим явищем. Вона швидко та динамічно поширюється в просторі й часі. Цьому сприяє високий рівень латентності, який, у свою чергу, обумовлений значними прибутками ділків, що використовують нелегальних мігрантів у протиправному бізнесі. Вона має розвинуту, організовану та професійну мережу, а також спеціально створену систему захисту від виявлення і викриття, притягнення винних до встановленої законом відповідальності, яка з кожним роком набуває загрозливих масштабів.

Під географією нелегальної міграції автор розуміє тимчасовий територіальний розподіл мігрантів. Результати дослідження цого аспекту свідчать про те, що масовий прояв нелегальна міграція має у великих містах України, а також у прикордонних зонах, які є місцями переправи нелегальних мігрантів до Європи. У дисертації доводиться, що дослідження географії нелегальної міграції дає змогу встановлювати регіони концентрації нелегальних мігрантів, прогнозувати масштаби протиправних дій, пов’язаних з цим явищем, а також планувати і здійснювати ексклюзивні заходи протидії.

У третьому підрозділі “Причини нелегальної міграції” досліджуються причини нелегальної міграції. Їх аналіз розглядається, як ключова позиція до пізнання всієї сукупності складових та взаємопов’язаних процесів, що сприяють нелегальній міграції. На думку автора, тільки такий підхід дозволяє дати справедливу оцінку: а) ефективності впливу правових методів і форм; б) реальній спроможності державних і недержавних структур ефективно виконувати властиві їм функції; в) визначенню шляхів удосконалення всього державного-правового механізму протидії нелегальній міграції.

Нелегальна міграція має ті ж причини, що й інші види міграції, але вони є більш глобальними, трагічними, конфліктними. Вони змушують нелегальних мігрантів йти на ризик заради власного життя, життя своєї родини, чинити правопорушення заради покращання свого життєвого становища, втечі від конфліктів.

Особливістю нелегальної міграції є те, що вона може бути як формою міграції, так і  її засобом.

Тобто в деяких випадках нелегальна міграція первісно має протиправний початок, пов’язаний з наркотиками, тероризмом, переправкою та продажем вогнепальної зброї, торгівлею живим товаром тобто людьми. Спонукальні мотиви та причини, які лежать в основі будь-якого рішення про міграцію, зокрема нелегальне переправлення мігрантів та нелегальний перетин державних кордонів, стають засобом такої міграції.

Причини нелегальної міграції можуть бути представлені у вигляді двох блоків: а) що зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни громадянства; б) що зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни, з якої вони вибувають або через яку  прямують транзитом.

До першого блоку належать: політичні переслідування; різноманітні дискримінації (расова, етнічна, релігійна); стихійні лиха; реформи в державі; причини інтелектуального, культурного та економічного характеру.

До другого блоку належать: специфіка географічного розташування; економічна нестабільність; недосконалість механізму протидії нелегальній міграції (“прозорість” кордонів; недоліки в нормативному регулюванні; прорахунки у формуванні управлінських структур та визначенні їхньої компетенції; не завжди правильний вибір форм і методів впливу на нелегальну міграцію; відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції); дешеві соціальні послуги; відсутність мовної та культурної ізоляції; організований характер нелегальної міграції.

У четвертому підрозділі “Суб’єкти нелегальної міграції” досліджуються суб’єкти нелегальної міграції. На думку автора, такими мігрантами треба вважати іноземців, що прибули з країн візового режиму без українських віз та офіційних запрошень або проживають без чинного документального оформлення, або намагаються незаконно виїхати з України.

Нелегальним мігрантам притаманні наступні три типи ознак: загальні — що присутні усім членам суспільства; особливі — що характерні для суб’єкта міграції взагалі; спеціальні — що характерні тільки для суб’єкта нелегальної міграції.

 До ознак, які властиві виключно суб’єкту нелегальної міграції дисертант відносить: по-перше, стан особи, що вирішила здійснити переміщення нелегальним шляхом; по-друге, спосіб перетину кордону; по-третє, відсутність чинних документів.

Суттєвим фактором щодо нелегальної міграції є дії третіх осіб. У дисертації вони досліджується: а) з точки зору їх  впливу на прийняття рішення про нелегальну міграцію і пособництво у здійсненні відповідних дій; б) як об’єкт для заходів протидії нелегальній міграції. За даними дисертанта найчастішою метою третіх осіб є задоволення наступних потреб (у різних співвідношеннях): одержання матеріальної винагороди, сприяння родичам, релігійні потреби. Знання цих співвідношень і їх урахування дають можливість ефективно використовувати превентивний потенціал заходів протидії  нелегальній міграції.

Нелегальний мігрант не може бути обмежений  певними віковими рамками. Ним може бути неповнолітня дитина, людина середнього або похилого віку. Це може бути людина чоловічої або жіночої статі. Але адміністративна відповідальність за вчинені ними дії настає з 16 років.

Дослідження дало змогу вивчити і зробити висновки щодо характерних рис нелегального мігранта за віком, статтю, родинним станом, місцем постійного проживання, рівнем освіти, мовою спілкування, вірою сповідання, професійним статусом.

В другому розділі “Механізм протидії нелегальній міграції”, де досліджується адміністративно-правововий механізм протидії нелегальній міграції та вноситься ряд пропозицій щодо  його вдосконалення, міститься п’ять підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції” досліджуються різні види правових механізмів і їх співвідношення з правовими режимами. Доводиться, що правовий механізм є способом забезпечення  відповідного режиму. З цих позицій пропонується  визначення міграційного режиму і адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції.

На думку автора, міграційний режим – це адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійснюється регулювання міграційних потоків і протидія незаконному в’їзду, виїзду і перебуванню іноземців на території України. Він установлюється для регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків стихійної міграції, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також для забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захистку на території України.

Встановлення і підтримка цього режиму забезпечуються за допомогою різних механізмів, серед яких автор виділяє механізм протидії нелегальній міграції. Під ним пропонується розуміти функціонування взаємодіючих організаційно-структурних формувань, які з допомогою компетенціонних способів реалізують правові акти щодо протидії нелегальній міграції. Таким чином, цей механізм містить у собі: 1) систему правових актів, що є правовою основою функціонування взаємодіючих організаційно-структурних формувань; 2) організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції; 3) організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.

Механізм протидії нелегальній міграції має всі основні системоутворюючі ознаки, це  доводить, що механізм протидії нелегальній міграції є системою.

У другому підрозділі “Нормативні основи протидії нелегальній міграції” досліджується система актів, що утворюють нормативні основи боротьби з нелегальною міграцією. До неї входять: Конституція України, закони України, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови Кабінету Міністрів України, міжнародні договори та угоди, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів виконавчої  влади, акти місцевого самоврядування.

На підставі аналізу законодавчих та інших нормативних документів автор визначає їхню роль у боротьбі з нелегальною міграцією.

 Дисертант доводить, що переважна більшість питань щодо проблеми нелегальної міграції сьогодні вирішується не в законах, а в нормативно-правових актах Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Саме тому, зокрема, спостерігається недостатньо чітка аргументованість підходу та незацікавленість, або можливість порушення нормативно-правових актів, щодо боротьби з нелегальною міграцією з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а й на рівні нормативної регламентації цих питань у підзаконних актах, і особливо у так званих “відомчих” актах (актах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади).

У третьому підрозділі “Нормативні основи протидії нелегальній міграції” розглядається організація та діяльність суб’єктів, які здійснюють протидію нелегальній міграції. Виходячи з адміністративно-правової теорії, пропонується визначення суб’єкта протидії нелегальній міграції. На думку дисертанта це носій передбачених адміністративно-правовими нормами прав та обов’язків щодо протидії нелегальній міграції і здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Автор наводить декілька класифікацій суб’єктів протидії нелегальній міграції і, керуючись практичною значимістю, досліджує їх у розподілі на: державні органи; органи місцевого самоврядування; громадські організації; міжнародні представництва. Як результат дослідження висувається пропозиція щодо вдосконалення системи органів виконавчої влади, яка здійснює управління міграційними процесами, та створення нової, більш гнучкої та оперативної у своїй діяльності структури, що має виконувати функції, які випливають як з аналізу міграційної ситуації в Україні, так і з міжнародного досвіду регулювання міграційних процесів. Нею, як вважає дисертант, повинна стати Державна міграційна служба України з відповідними функціями, розширеними повноваженнями, з чітким розмежуванням обов’язків з іншими відомствами, координацією спільної роботи, яка здійснювала б управління міграційними процесами. І все це на основі належного сучасного матеріально-технічного та інформаційного забезпечення, кадрового посилення відповідних підрозділів, створення нових необхідних ланок.

У четвертому підрозділі “Попередження і припинення в механізмі  протидії нелегальній міграції” автор досліджує застосування заходів адміністративного попередження і припинення щодо нелегальної міграції. Попередження розглядається як основа адміністративно-примусових заходів. Дисертант доводить, що воно найбільш точно відповідає стандартам з прав людини і є характерним для демократичної держави. У сфері протидії нелегальній міграції попередження складається з діяльності: а) по виявленню та усуненню умов та обставин, що їй сприяють; б) по виявленню осіб, по-перше, які можуть перейти до категорії нелегальних мігрантів, по-друге, посередників (третіх осіб) і вжиттю до них необхідних заходів. Разом ці два поняття утворюють єдине поняття “профілактика правопорушень”. Саме на цьому грунтується профілактика явища нелегальної міграції.

Зазначається також, що попередження нелегальної міграції вимагає відповідного інформаційного забезпечення. Вирішальна роль тут належить інформації про причини та умови, які сприяють учиненню таких правопорушень. Робота щодо попередження поширення нелегальної міграції на Україні ведеться у двох напрямах: за допомогою загальної профілактики і за допомогою спеціальної профілактики.

Одним з елементів змісту загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ є реалізовані в її процесі управлінські функції: прогнозування, планування, координація, контроль. Виконання цих заходів покладається на дільничних інспекторів і працівників служби охорони громадського порядку, насамперед співробітників паспортних апаратів.

Спеціальна профілактика у боротьбі з нелегальною міграцією являє собою комплекс передбачених правовою нормою заходів, здійснюваних уповноваженими на те органами, спрямованих на нейтралізацію і недопущення адміністративних порушень цієї системи, а також на викорінювання причин та умов, що сприяють учиненню конкретних порушень.

Припиненням  є застосування до нелегальних мігрантів заходів, що припиняють їх протиправний стан, найчастіше це адміністративне доставлення, адміністративне затримання, вилучення підроблених документів. Використовуючи статистичні дані дисертант досліджує заходи припинення. Так, нелегальні мігранти, серед затриманих на кордоні порушників, складають: у 1996 р. – 44,8 %, 1997 р. – 28,86%, 1998 р. – 44,64%, 1999 р. – 45,42%. Таким чином, з кожним роком спостерігається зростання затриманих нелегальних мігрантів.   Найбільше кількість затриманих зросла на ділянці українсько-словацького та українсько-угорського кордону. Кількість нелегальних мігрантів - громадян Афганістану зросла на 46%, Шрі-Ланки - на 145%, громадян Бангладеш - у 8 разів. Тобто, потік нелегальних мігрантів в Україну та з України не припиняється.

Заходи адміністративного попередження та припинення досить інтенсивно використовуються суб’єктами протидії нелегальній міграції, але прогресуючі тенденції зростання кількості нелегальних мігрантів свідчать, що вони недостатньо розвинені. У зв’язку з цим дисертант обґрунтовує необхідність включення до протидії нелегальній міграції таких заходів, як створення національної комп’ютерної бази даних щодо мігрантів; впровадження профілактично-виховних мір, які здійснюються на комплексній основі разом з організаціями та установами, що приймають іноземних громадян в Україні; вдосконалення показників у статистичних звітах з метою відображення реальної картини зростання або спаду нелегальної міграції; виявлення посередників і профілактичну роботу з ними.

Дисертант пропонує впровадити досвід роботи імміграційних служб США та Німеччини, які активно використовують авіа- та судноперевізників у боротьбі з нелегальними мігрантами, які намагаються проникнути на територію їхніх держав, а саме – випереджувальне передавання інформації про пасажирів, що сідають на борти суден. Перевізник заносить біографічні дані (прізвище, ім'я, по батькові, дата народження, номер документа, країна, громадянство) до комп’ютера. Ці списки передаються інформаційним службам прикордонних військ, коли пасажири проходять перевірку документів, у посадової особи, що її здійснює, вже є список небажаних осіб.

Для фінансового забезпечення мір боротьби з нелегальною міграцією автор обґрунтовує пропозицію щодо організації національного Фонду розв’язання проблем міграції. Такий фонд  пропонується використовувати для оплати витрат по затриманню і видворенню нелегальних мігрантів.

 У п’ятому підрозділі “Адміністративна відповідальність в механізмі протидії нелегальній міграції” як спосіб протидії нелегальній міграції досліджуються міри відповідальності, передбачені “Кодексом України про адміністративні правопорушення”. Чинне законодавство передбачає, що за порушення правил в’їзду іноземних громадян в Україну та виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, правил проживання в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства можуть застосовуватися адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу, адміністративного видворення за межі України.

Дисертант детально зупиняється на кожному з названих видів стягнень, підтверджуючи свої висновки статистичними даними. Основна увага приділяється видворенню, як одному з ефективних видів примусу щодо боротьби з нелегальною міграцією. Автор пропонує доповнити “Кодекс України про адміністративні правопорушення” статтею 32-1 “Видворення за межі України” і застосовувати його як основне, так і додаткове адміністративне стягнення.

 У роботі зроблено постатейний аналіз конкретних мір, передбачених для боротьби з нелегальною міграцією. Досліджується об’єкт, суб’єкт, об’єктивна та суб’єктивна сторона кожного правопорушення, виявлено їх особливості.

Запропоновано доповнити “Кодекс України про адміністративні правопорушення”:

1. Частину першу ст. 24 доповнити пунктом 8 та 9 такого змісту:

8) видворення іноземного громадянина чи особи без громадянства;

9) заборона особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років;

2. Частину першу ст. 25 викласти  у такій редакції:

Для оплатного вилучення, конфіскації предметів та видворення за межі держави можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення. Заборона особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років –– тільки як додаткове; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій ст. 24 “Кодексу України про адміністративні правопорушення”, можуть застосовуватись тільки як основні.

Статтею 32-2 “Заборона в’їзду в Україну до п’яти років”. Може бути застосована тільки до іноземних громадян та осіб без громадянства як додатковий вид стягнення.

Вона застосовується разом з основними видами стягнень.

Статтею 203-1 “Нелегальне перетинання державного кордону України”;

Статтею 206-1 “Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетинанні державного кордону”;

Главою 34. “Провадження по виконанню постанови про видворення за межі України іноземця або особи без громадянства”;

Статтею 331. “Виконання постанови про видворення за межі України іноземця або особи без громадянства.”

Внести зміни в статтю 203, після слів “тягнуть за собою” - замінити на “попередження, накладення штрафу від п'яти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, з видворенням чи забороною в’їзду в Україну до п’яти років або без такої”.