Походзіло Ю.М. Правове регулювання громадського піклування в губерніях Лівобережної України в XIX - на початку XX ст.

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його мета і задачі, об’єкт і предмет, методологічна основа проведеного наукового пошуку, новизна дисертаційної роботи, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлюються питання щодо апробації наукових результатів, їх теоретичне і практичне значення.

Розділ перший «Історіографія та джерельна база дослідження». У процесі дослідження встановлено, що проблема розвитку системи громадського піклування Російської імперії вивчалася науковцями дореволюційного, радянського та пострадянського періодів.

Історіографія дореволюційного періоду багатопланова. Однією з характерних рис цього етапу є відсутність сформованих наукових напрямків у дослідженні проблематики громадського піклування. Більшість робіт присвячено висвітленню ставлення держави до проблем допомоги соціально вразливим прошаркам суспільства, а також виявленню відмітних рис державної системи піклування (М.В. Ісаков, П.І. Георгієвський, В.І. Герьє, С.К. Гогель, В.Ф. Дерюжинський та ін.).

Надалі з’являється низка праць, в яких поряд із розробкою теоретичних аспектів соціальної роботи досліджується система допомоги населенню, яке має низький рівень життя, проводиться класифікація категорій осіб, які з тих чи інших причин опинилися у стані нужденних, праці присвячені різноманітній діяльності державних організацій і приватних осіб, спрямованій на надання матеріальної допомоги та інших видів підтримки найбіднішим категоріям населення (Д.М. Жбанков, Є.Д. Максимов, О.Д. Стог, П.І. Ликошин). Кінець XIХ ст. ознаменувався вивченням та соціально-історичним осмисленням громадського піклування (І.В. Мещанінов, О.О. Боровий, В.І. Герьє та ін.). До аналізу трудової допомоги, яка особливо активізувалася в Росії в 90-х роках XIX ст., зверталися в своїх працях О.М. Горовцев, М.М. Дмитрієв, Г.Г. Швіттау. Питання піклування про дітей, запобігання бідності та жебрацтву через виховання у спеціальних закладах, набуття професії тощо знайшли висвітлення в працях О.Ф. Селіванова, М.Д. Путерена, М.О. Ошаніна.

Принципово новий етап у розвитку історіографії проблеми почався після встановлення радянської влади, коли дослідження з гуманітарних наук набули яскраво вираженого політико-ідеологічного забарвлення, що визначалося внутрішньою доктриною, яка ґрунтувалося на комуністичній ідеології. Починаючи з кінця 1920-х років, численні дослідження та навіть наукові школи в країні були згорнуті, статистика з таких проблем, як проституція, жебракування, наркоманія, самогубства, була або закрита, або не велася взагалі, проте з’явилося багато праць, присвячених осмисленню та аналізу досвіду минулих років.

Але в радянські часи деяким формам громадського піклування все ж таки приділялося чимало уваги. Перша світова та громадянська війни залишили багатьох дітей сиротами, що призвело до збільшення безпритульності, бездоглядності, до зростання кількості правопорушень, скоєних неповнолітніми. Великий внесок у розроблення цих питань зробили М.М. Гернет, П.І. Люблінський, Б.С. Устевський, Л.М. Василевський, А.І. Довголевська. Однак в радянській історіографії, від кінця 1950 і до 1991 р. немає праць, безпосередньо присвячених темі громадського піклування з боку органів міського самоврядування. Політико-ідеологічний фактор був визначальним протягом усього періоду існування радянської держави, коли інформація осмислювалася і подавалася в рамках офіційно встановленої в суспільстві ідеології.

Початок 1990-х років відкрив сучасний етап дослідження системи піклування дореволюційного періоду, пов’язаний з іменами таких дослідників, як М.В. Фірсов, Т.Є. Покотілова, П.І. Нещеретний, Т.Б. Кононова, М.В. Чернєцов, Р.А. Новіков, А.В. Нарадько, Л.В. Бадя, П.В. Власов, В.П. Мельников, Є.І. Холостова, К.В. Кузьмін, Б.О. Сутирін, С.І. Поляруш, Т.М. Петраченкова, Д.О. Пашенцев, О.Н. Ярмиш, С.Г. Зубанова, О.М. Рогоза, Т.Г. Человенко, Г.І. Зайцева, Ф.Я. Ступак, Т.О. Дубровська, Г.М. Ульянова, О.В. Кравченко, І.С. Жданова, К.В. Іванова,  Л.І. Бєляєва, Н.О. Іванникова, В.Г. Афанасьєва, Л.В. Хорєва, В.Л. Прохоров, В.В. Купченко, Я.М. Щапов, М.В. Чернєцов, С.В. Пашенцева, О.А. Хасбулатова, І.І. Апаріна,  В.В. Селянина, В.В. Россіхін та ін. Побачили світ роботи, де політика соціального захисту імперської держави розглядалася з більш об’єктивних позицій. Цьому значною мірою сприяло розкриття джерел, насамперед архівних, які раніше були недоступними для дослідників. Багато в чому це пов’язано з процесом руху по шляху політичної, економічної і соціальної реформ, що неминуче змушує нас звертатися до минулого в пошуках відповідей на запитання, які хвилюють сьогодні суспільство. Досліджувана проблематика відчуває гостру потребу в комплексних монографічних роботах з дослідження багатьох, ще невивчених історико-правових явищ, пов’язаних з організаційно-правовою регламентацією громадського піклування. Так, за межами теоретичних досліджень опинився комплекс проблем, що стосуються функціонування інституту громадського піклування на окремих територіях, застосування заходів удосконалення форм громадського піклування, використання позитивного досвіду реформування найважливіших ланок механізму допомоги нужденним, організації громадських доброчинних закладів тощо.

Досягнення мети та вирішення завдань початого дослідження потребувало докладного аналізу широкого кола як опублікованих матеріалів, так і архівних документів. Звертаючись до блоку відкритих публікацій, слід виділити основні групи таких джерел: 1) законодавчі і підзаконні нормативно-правові акти; 2) архівні джерела і матеріали, зокрема збірки ділової документації різних установ (міських, земських, громадських та ін.); 3) опубліковані звіти, огляди, збірники, присвячені проблемам соціальної допомоги, статистичні матеріали, які містять комплекс даних, що характеризують різні сторони функціонування системи громадського піклування і є необхідною умовою плідної розробки будь-яких проблем історії розвитку соціального забезпечення населення; 4) історичні і краєзнавчі розробки; 5) журнали і газети кінця XIХ – початку XX ст., так і сучасні. Використання зазначених вище джерел становило основу проведеного дослідження, допомогло автору у вирішенні основних поставлених завдань.

Розділ другий „Історично-правовий аналіз стану системи допомоги нужденним у дореформений період” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 „Становлення і основні тенденції розвитку громадського піклування до другої половини XVІІ ст.” висвітлено виникнення та розвиток системи громадського піклування до другої половини XVІІ ст. На Русі громада була інститутом і джерелом піклування і соціального захисту нужденних. Християнство принесло з собою уявлення про доброчинність як про прерогативу та суспільний обов’язок церкви. Із часу появи церковної організації на Русі, виникнення монастирів (X – XІ ст.) почала розвиватися доброчинність. «Уставом Святого князя Володимира, крестившаго Руськую землю, о церковных судех» була передбачена допомога малозабезпеченим верствам населення, виділялися основні категорії тих, про кого мали піклуватися, були визначені цілі піклування, а також вирішувалося найважливіше питання – фінансування закладів для піклування про незаможних, що існували при церквах. Упродовж Х – ХІІ ст. було закладено основи громадського піклування, зокрема церковного під орудою князівської влади. Церковне піклування розвивалося не тільки через монастирі, але й через парафії (так звана парафіяльна допомога), яка була більш відкритою. Парафії здійснювали найрізноманітнішу підтримку – від матеріальної допомоги до виховання та перевиховання.

У XVI – XVII ст. набули значного розвитку братства, при яких обов’язково влаштовувалися школи, богадільні і будинки для прочан. Церква та братства були не лише основним джерелом самої ідеї громадського піклування, а й інститутом її реалізації. Тим часом мала місце також доброчинно-меценатська діяльність гетьманів, козацької старшини та рядових козаків.

До кінця XVII ст. піклуванню про бідних не надається не тільки загальнодержавного, але навіть і місцевого громадського значення – воно має характер приватної доброчинності. Тільки з посиленням держави починаються перші усвідомлені кроки державної влади у боротьбі з жебрацтвом, оскільки безконтрольне роздавання милостині призвело до розквіту і поширення такого соціального феномена, як професійне жебрацтво.

У підрозділі 2.2 „Державне піклування в Російській імперії: становлення і розвиток (друга половина ХVІІ – перша половина ХІХ ст.)” Початок становлення системи державного піклування починається при царюванні Олексія Михайловича (1645 – 1676) – «Приказ строения богаделен». Це було викликано скоріше не рішенням створити певну систему громадського піклування, а лише посиленням доброчинної діяльності як самого царя, так і найближчих до нього осіб. У цей період ясніше починають виявлятися риси самої системи громадського піклування. Створення організованої і регульованої системи доброчинності в країні за умов розвитку держави розпочинається на підставі ідей Указу царя Федора Олексійовича від 1682 р., що дав основний поштовх розвитку законодавства у справах громадського піклування. Цей нормативно-правовий акт ставить питання про обов’язкову участь у піклуванні монастирів, поміщиків, селян та ін. Але смерть Федора Олексійовича загальмувала дію цього акту.

Формування заходів щодо громадського піклування в певну структуру належить Петру І. Він торкнувся всіх найважливіших питань піклування, детально зупинився на необхідності розрізняти бідних за причинами їх нужди і відповідно визначав допомогу, вказав на запобігання бідності як на найкращий спосіб боротьби з нею; виділив працездатних нужденних, професійних жебраків та інші категорії, визначив організовану допомогу суспільства, встановив органи піклування і необхідні кошти для розвитку справи. Вжиті ним заходи являють собою вже не низку окремих спроб, а цілісну систему. Уся законодавча діяльність Петра I з питань організації допомоги бідним була спрямована на боротьбу з жебрацтвом і на організацію системи піклування про всі категорії нужденних. Система допомоги бідним Петра I має бути кваліфікована як державна, оскільки держава взяла на себе функції законодавця, розпорядника і виконавця у справі постановки і регулювання діяльності самої системи. Остаточно ліквідовується монополія церкви на практичне керівництво справою допомоги нужденним.

Безпосередньо ж після смерті Петра І його наступники мало турбувалися про повне здійснення заходів з громадського піклування в усій їхній сукупності і лише повторювали і підсилювали укази в окремих сферах суспільного життя. Хоча укази про піклування і видавалися, але не було з боку держави нагляду за дотриманням їх виконання, внаслідок чого система органів піклування, побудована Петром І, почала поступово занепадати. У цей період кількість жебраків зростає. Такою була ситуація аж до початку царювання Катерини ІІ.

Катерина II продублювала багато указів Петра I з даного питання. Вона заклала основу подальшої законодавчої і адміністративної діяльності держави у сфері організованої турботи за нужденними. Прямим наслідком цього курсу стало видання у 1775 р. «Установлення для управління губерній Всеросійської імперії», яке стало точкою відліку тієї системи організації громадського піклування, яка функціонувала в Росії до запровадження земств. Централізація управління разом зі створенням спеціальних місцевих піклувальних органів у вигляді Приказів громадського піклування, структура яких являла собою представництво всіх станів для вирішення питань піклування; визнання за державою права регламентації піклування; визначення обов’язків з піклування в сільській місцевості та в містах; визначення кола заходів піклування і типів призначених для їх реалізації закладів; примушення жебраків до праці на тлі повного засудження та заборони жебрацтва – ось основні ознаки тієї законодавчої та адміністративної діяльності держави, що характеризували систему піклування при Катерині ІІ.

У подальшому, аж до середини ХІХ ст., організація піклування мало в чому змінювалася. Тривали профілактика та викорінення таких явищ, як жебрацтво та бродяжництво.

На початок 1862 р. складається певна система установ соціальної допомоги: лікувальні заклади (лікарні, будинки для божевільних), заклади піклування (богадільні, інвалідні будинки, будинки для невиліковних хворих), навчально-виховні заклади (виховні будинки, сирітські будинки, училища для дітей канцелярських службовців та ін.), інститути пансіонерів, місцеві доброчинні товариства. Інститути соціальної допомоги населенню в губерніях не мали чіткої структури і принципів організації. Їхня діяльність не була постійною, і вони не могли задовольнити потреби  всього населення, проте система піклування, створена в цей період, зберігалася в загальних рисах дуже довго.

Розділ третій „Система громадського піклування та правова регламентація основних його видів (1861 р. – початок ХХ ст.)” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Структура і правове регулювання громадського піклування” досліджується компетенція та структура системи громадського піклування. У післяреформений період відбувається реорганізація адміністративної системи та державного управління. Змінюється й управління у сфері громадського піклування. У післяреформений період громадське піклування в губерніях існувало в двох основних формах: старій – Прикази громадського піклування, і новій – земські установи, оскільки земська та міська реформи в Російській імперії впроваджувались поступово.

Починаючи з 1860-х років безпосереднє управління господарськими і соціальними справами місцевого значення здійснювали земські губернські і повітові управи, в селах за піклуванням про осіб селянського стану наглядали сільські і волосні громадські управління. Законодавство передбачало парафіяльні піклувальні установи при православних церквах. Для виконання спеціальних завдань існували установи, керовані на особливих засадах (Імператорське людинолюбиве товариство, Російське товариство Червоного Хреста, Всеросійське Попечительство про охорону материнства і дитинства та ін.). Величезну роль у справі піклування про різні категорії нужденних відіграла приватна доброчинність. Вона надавалась за допомогою доброчинних та взаємодопоміжних товариств.

На початок 1890-х років діяли сотні соціальних установ різного профілю і характеру: земських, міських, станових, громадських, приватних, церковних та ін.

Новим Статутом про громадське піклування (1898 р.) встановлювалася така організація піклування: найвище завідування належало Міністерству внутрішніх справ, губернські земські збори наглядали за ходом піклування на місцях, здійснюваного земськими і міськими установами, становими товариствами і приватними особами. А земські збори повітів, Прикази громадського піклування і міські думи завідували заходами піклування в інших випадках. Обов’язки між окремими органами розподілялися залежно від місця проживання піклованого або місцезнаходження його майна. Приватній доброчинності відводилася допоміжна роль у справі піклування, намічалися деякі заходи щодо її підпорядкування нагляду і керівництву органів громадського управління.

Незважаючи на існування Статуту про громадське піклування, статутів і правил окремих установ, громадська і приватна доброчинність були позбавлені загального керівного плану і мали абсолютно випадковий характер, оскільки неясним було навіть те, чи є обов’язком земських і міських установ піклування про бідних (Правительствуючий Сенат роз’яснював, що це є правом зазначених установ), а це у свою чергу негативно позначалося на ефективності організації у сфері громадського піклування, вносило неясність у питання розмежування компетенції між органами державної влади і органами самоврядування, а також громадськими об’єднаннями.

У підрозділі 3.2 „Фінансування, матеріальна база, основні напрямки та форми роботи земств у сфері громадського піклування” висвітлюється становище земських установ після проведення Земської реформи. Земські установи здійснювали диференційований підхід до проблем нужденних і вели роботу щодо профілактики зубожіння, для чого створювалися позиково-доброчинні капітали та емеритальні каси. Земства остаточно спеціалізували і відокремили медицину від народної освіти. Їм належить пріоритет у зміні підходів до допомоги нужденним: саме ці установи почали систематичну, в міру доступного, роботу з профілактики, бідності, поєднуючи її з власне піклуванням і витрачаючи на це кошти зі свого бюджету.

Деякі губернські земські збори брали на себе завідування установами громадського піклування і формували особливий земський капітал на так звані богоугодні потреби. Кошти з даного капіталу повинні були витрачатися на утримання богоугодних закладів: богаділень, сирітських і виховних будинків, трудових будинків, а також на допомогу бідним, що перебували поза богоугодними закладами. На земства покладалося також асигнування  екстрених заходів на випадок призову осіб із запасу на дійсну службу. Джерелами формування даного капіталу були недоїмки, кошторисні призначення у богоугодні заклади, кухлевий збір і всі випадкові надходження і пожертвування на користь богоугодних закладів. Кухлевий збір за рахунками губернської управи ділився на три категорії: на користь богоугодних закладів, на користь бідних і на користь богаділень. Земства виявляли ініціативу з проведення доброчинних заходів. Саме земства були більше орієнтовані на виконання обов’язкових повинностей, до яких були віднесені, зокрема, і витрати на громадське піклування. Наприкінці ХІХ ст. державна фінансова підтримка вперше починає набувати систематичного і регулярного характеру, адміністративна і фінансова системи допомоги і підтримки структуруються.

Найбільш успішним і ефективним у справі земського піклування стало піклування про психічнохворих: будівництво сучасних будівель, залучення до роботи лікарів-психіатрів, широке використання фельдшерської праці, створення спеціалізованих колоній на базі упорядкованих садиб, децентралізація допомоги відповідно до місцевих потреб.

У підрозділі 3.3 „Організація соціальної допомоги у містах” розглядається Міське положення 1870 р., згідно з яким у сферу компетенції органів міського самоврядування входило побудова та утримання за рахунок міста доброчинних закладів і лікарень і завідування ними. Міська влада підтримувала місцеві доброчинні товариства. Для надання допомоги бідним городянам існували піклувальні товариства, метою яких, як формулювалося в статуті, була допомога всім тим, хто насправді потребував її, особливо старим, хворим, сиротам і обтяженим великими родинами. Піклувальні товариства утримували будинки піклування про бідних, богадільні. Товариства також прагнули до піклування і виховання дітей бідних батьків, для чого утримували дитячі притулки, при яких були церковнопарафіяльні школи, що давали дітям релігійно-етичне виховання і початкову освіту. Вони організовували видачі щомісячної і одноразової допомоги бідним. Органи міського самоврядування щорічно виділяли кошти цим товариствам, крім регулярної допомоги, у деяких губерніях вони виділили кошти на спорудження нових будівель для місцевих богаділень.

Прагнення представників органів місцевого самоврядування зайнятися профілактикою бідності було характерною рисою земського і муніципального руху з початку XX ст. по всій Росії, що відповідало європейським традиціям в організації системи соціальної допомоги, опорою якої стала так звана Ельберфельдська система.

У підрозділі 3.4 „Всеросійські земський та міський союзи, земська допомога нужденним  в умовах Першої світової війни” висвітлюються проблеми викликані Першою світовою війною, зусилля російських органів самоврядування у справі надання допомоги всім категоріям осіб, що її потребували. Ефективною ця допомога була можливою лише в рамках об’єднання зазначених органів. Створення Всеросійського земського союзу і Всеросійського союзу міст стало закономірним наслідком у реалізації прагнень земств і міських громадських управлінь оптимізувати свою роботу у зв’язку з вимогами часу. Створення цих союзів як центральних організацій, що спиралися на чітко структуровану мережу у вигляді губернських, повітових і міських комітетів, і об’єднання їх діяльності значно підвищило ефективність і оптимізувало зусилля земств та міських громадських управлінь у сфері соціального життя.

Затребуваність громадської допомоги в складних умовах Першої світової війни і економічної кризи, що насувалася, примусила царський уряд у перші місяці війни надати російським органам місцевого самоврядування і їхнім союзам право самостійних дій і фінансувати ці дії у сфері допомоги різним категоріям населення, що постраждало від війни. Це, у свою чергу, пожвавило ставлення представників місцевого самоврядування до поставлених перед ними завдань обслуговування корінних потреб держави.