Петровська Н.В. Сільське самоврядування на землях лівобережної України у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність, визначено об’єкт, предмет, мету і завдання дослідження, охарактеризовано методи та етапи роботи, наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, хронологічні рамки, викладено відомості щодо апробації та публікації основних положень дисертації.

Перший розділ „Стан наукової розробки проблеми та джерельна база дослідження” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню стану наукової розробки та джерельної бази по темі дисертації.  

У підрозділі 1.1. „Стан наукової розробки проблеми” проаналізовано стан наукової розробки проблеми становлення та діяльності органів селянського самоврядування на землях Російської імперії з середини ХІХ – до початку ХХ ст.

Дореволюційні дослідники загалом не приділяли значної уваги питанням правового регулювання селянського громадського управління. Певні аспекти цієї проблеми знайшли своє висвітлення у працях В. Вороновського, С. Дедюліна, І. Купчинова, С. Приклонського, Ф. Преображенського.

Серед праць, присвячених проблемам селянського самоврядування, окремо слід виділити роботи авторів, що вдалися до наукового аналізу  інституту волосних судів, що являли собою один із головних елементів створеної в ході реформи системи селянського самоврядування. Значний обсяг фактичного матеріалу та цінних суджень містять праці М. Волкова, А. Леонтьєва, І. Оршанського, П. Скоробогатого.

У радянські часи, загалом негативне ставлення до діяльності органів самоврядування пореформеного періоду, протягом тривалого часу обумовлювало відсутність спеціальних комплексних робіт з історії діяльності органів селянського громадського управління. Як правило, вони розглядалися виключно у контексті висвітлення соціально-економічних аспектів розвитку пореформеного села і лише з позицій класового підходу. Показовими в цьому сенсі є роботи М. Дружиніна, П. Зайончковського, М. Лещенка, М. Максименка, М. Найдьонова, М. Нєчкіна, Д. Пройди, К. Софроненко, В. Теплицького, В. Чернухи, М. Устьянцевої, П. Щербини та ін.

Важливий внесок у дослідження діяльності органів селянського самоврядування було зроблено у 1961 р. А. Бондаревським, який чи не вперше в українській радянській історіографії здійснив спеціальне дослідження історії створення та функціонування сільських і волосних установ на землях Наддніпрянської України у пореформений період. Водночас, для цієї праці, як і загалом для радянської науки, характерним є акцент на висвітленні недоліків утворених органів управління селянами.

Наприкінці 80-х рр. інтерес дослідників до проблеми місцевого самоврядування починає посилюватися. В результаті з’являється низка ґрунтовних досліджень Б. Литвака, В. Краснової та М. Шумілова у яких переглядалися усталені оцінки органів селянського самоврядування.

Характерною рисою сучасної української та російської науки став зростаючий інтерес дослідників до правових проблем розвитку місцевого самоврядування у пореформеній Російській імперії, свідченням чому є монографії та дисертаційні дослідження О. Атоян, В. Барткова, М. Білоконя, А. Ващенко, В. Головченко, Ю. Гордієнко, Л. Земцова, П. Зирянова, Л. Лаптевої, М. Корчагової, Л. Кучумової, О. Мельничук, Т. Тарабанової, Ю. Присяжнюка.

Незважаючи на такий досить великий дослідницький доробок, ґрунтовних правових досліджень, присвячених власне проблемі запровадження та діяльності органів селянського самоврядування, на сьогоднішній день практично немає. Сільські та волосні установи, утворені в ході селянської реформи 1861 р., як в українській, так і у російській історіографії представлені поверхово, як правило, у контексті дослідження інших проблем, а їх практична діяльність фактично не знайшла відображення у наявних розвідках.

У підрозділі 1.2. „ Джерельна база дослідження” охарактеризовано джерельні матеріали, які використовувалися у процесі здійснення дослідження.

Основу джерельної бази роботи склали нормативно-правові акти, що регулювали діяльність органів селянського самоврядування – це, насамперед, „Загальне положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності” від 19.02.1861 р., „Положення про земських дільничних начальників” та „Положення щодо губернських з селянських справ установ”. Ряд нормативних документів, що мають безпосереднє відношення до органів селянського самоврядування, містяться у „Повному зібранні законів Російської імперії”, „Зводі законів Російської імперії”, а також  спеціальних збірках, підготовлених та виданих представниками державних органів чи земств.

У ході дослідження було використано також матеріали праць губернських комітетів з потреб сільськогосподарської промисловості та комісії з перетворення волосних судів, що містять значний обсяг фактичних даних про роботу органів селянського самоврядування.

При роботі над проблемою були залучені праці мемуарного характеру, автори яких обіймали у пореформений період посади мирових посередників, земських дільничних начальників чи безпосередньо працювали в органах селянського самоврядування.  

 Цінним джерелом при вивченні поставленої проблеми стали матеріали діловодства державних установ та органів селянського самоврядування. У ході роботи було опрацьовано фонди Центрального державного історичного архіву м. Києва: фонди канцелярії Київського, Подільського та Волинського генерал-губернатора (Ф.442), Київської судової палати (Ф. 317 –  318). Значну цінність становлять фонди Чернігівського державного обласного архіву: фонди Канцелярії Чернігівського губернатора (Ф.128), Чернігівського губернського правління (Ф.127), Повітових у селянських справах присутствіях ( Ф.185; Ф.1120), а також фонди волосних та сільських правлінь, мирових посередників та земських начальників   (Ф.350; 1204; 1205; 1207; 1206).

Важливе значення для розкриття поставлених дослідницьких завдань мають опубліковані документи з історії проведення селянської реформи у Російській імперії та селянського руху у пореформений період.

Другий розділ „Організація громадського управління в селах Лівобережної України у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізові системи органів селянського самоврядування, що функціонували у сільських громадах  лівобережних українських губерній.

У підрозділі 2.1. „Організаційно-правові основи та напрямки діяльності сільських сходів” проведено аналіз складу та компетенції сільських сходів. Доводиться, що вони являлися розпорядчими органами низової ланки селянського самоврядування і відігравали надзвичайно важливу роль у житті селян Лівобережної України. Відповідно до законодавства Російської імперії сільські сходи складалися з усіх селян-домовласників та посадових осіб органів сільського громадського самоврядування. Водночас, склад сходів визначався і діючими у місцевостях нормами звичаєвого права, що призводило або до його звуження, за рахунок позбавлення права на присутність у сходах окремих осіб, або навпаки розширення, внаслідок надання такого права особам, які  не значилися у чинному законодавстві.  

До компетенції сільського сходу було віднесено питання по регулюванню життєдіяльності  сільської громади: 1) формування складу виборних органів селянського самоврядування – обрання сільських старост, їх помічників, десяцьких та інших, а також призначення їм жалування чи інших винагород; 2) прийом та звільнення членів громади; 3) сплата селянами обов’язкових платежів та виконання різноманітних повинностей, а також здійснення заходів по ліквідації наявних боргів; 4) збір та розподіл коштів на мирські витрати (освітні та культурні заклади); 5) визначення порядку землекористування та землеволодіння усередині громади; 6) регулювання майнових та особистих немайнових відносин, що виникали всередині селянської родини.

Протягом другої половини ХІХ – початку ХХ ст. компетенція сільського сходу зазнала певних змін. З одного боку, вона розширилася за рахунок переходу до його відання тих питань, що раніше перебували у віданні органів міського самоврядування волосного рівня. З іншого – сход був позбавлений права призначати рекрутів, самостійно вирішувати справи про висилку з общини „порочних” членів.

Незважаючи на доволі широкий перелік повноважень, практичну діяльність сільських сходів у сфері реалізації покладених на них функцій не можна визнати задовільною. Відсутність належних фінансових ресурсів, втручання в роботу сільських сходів представників органів влади та пасивність самих селян при вирішенні „другорядних”, на їх погляд, питань, надавали значному колу повноважень декларативного характеру.

Рішення на сільських сходах приймалися простою більшістю голосів, за виключенням найважливіших питань, пов’язаних із землеволодінням та землекористуванням, а також визначенням особистого складу сільської громади, де рішення повинні були прийматися 2/3 голосів сільського сходу.

У підрозділі 2.2. „Склад та механізм функціонування сільських правлінь”  розглянуто діяльність виконавчих органів сільського громадського управління – сільських правлінь. Встановлено, що сільське правління – це колегіальний, виборний орган селянського самоврядування, який в межах сільської громади здійснював різноманітні адміністративно-управлінські та господарські функції, спрямовані на задоволення потреб сільського населення. Його діяльність та склад визначалися як правовими нормами, так і місцевими звичаями та традиціями. Як правило, до складу правління входили сільський староста (обов’язково), помічники старости, збирачі податків та сільський писар.

Аналіз посадових обов’язків членів сільського правління та їх практичної діяльності, дозволяє зробити висновок про охоплення цим апаратом усіх сфер суспільного життя на селі і важливості виконуваних ним функцій. У той же час, необхідно відзначити, що тяжке економічне становище українського селянства та низький рівень його політичної культури не завжди давали можливість ефективно налагодити роботу сільського правління. Небажання представників сільської громади брати на себе виконання важких обов’язків та витрачати додаткові кошти на утримання правлінь, часто призводило до проникнення в систему органів сільського самоврядування осіб, які використовували надані їм повноваження для реалізації та захисту особистих, а не громадських інтересів. Внаслідок цього поширеним явищем серед представників сільської адміністрації стає корупція, хабарництво, перевищення владних повноважень та інші порушення. 

Негативно позначилася на функціонуванні сільських правлінь Лівобережної України і законодавчо закріплена залежність посадових осіб органів сільського самоврядування від державних чиновників та поміщиків. Останні мали право втручатися у питання призначення чи звільнення членів сільських правлінь, повсякденно контролювали їх діяльність. Звісно, що подібні дії не сприяли формуванню в селянському середовищі відповідної довіри до запроваджених царською владою самоврядних інституцій, і це ще більше ускладнювало їх роботу. 

У підрозділі 2.3. „Сільська поліція в системі органів сільського самоврядування” розглядається участь органів селянського самоврядування у встановленні та підтримці правопорядку у сільській місцевості.  Встановлено, що у пореформений період функція охорони громадського спокою на рівні села здійснювалася виборними посадовими особами органів селянського самоврядування – соцькими та десяцькими. Доведено, що формально входячи до системи органів селянського самоврядування та знаходячись на утриманні сільських мешканців, на практиці соцькі і десяцькі були повністю підпорядковані державному поліційному відомству і фактично являлися  низовою ланкою загальнодержавного поліційного апарату.

Третій розділ „Система волосного управління на землях лівобережних українських губерній у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.” складається з трьох підрозділів і висвітлює систему органів селянського самоврядування волосного рівня.

 У підрозділі 3.1. „ Волосні сходи Лівобережної України: склад, функції та компетенція ” визначається роль та місце волосних сходів у системі органів селянського громадського управління. Встановлено, що внаслідок проведеної у 1861 р. селянської реформи волость, як територіально-адміністративна одиниця, була введена для управління сільським населенням на всій території Лівобережної України. Волость складалася із декількох сільських товариств і на її території повинно було, відповідно до статей Загального положення, проживати не менше 300 але й не більше 2000 осіб. Однак, при визначенні кордонів волостей ці правила досить часто порушувалися, тож звичайним явищем стало існування волостей, де кількість мешканців перевищувала визначені у законі граничні межі.

Волосний сход являв собою розпорядчий орган, що утворювався на рівні волості з виборних сільських та волосних посадових осіб, а також представників від кожних із десяти селянських дворів. Проте, навіть запровадження принципу представництва не дозволила подолати проблему багатолюдності волосних сходів, що у підсумку негативно впливало на хід роботи цієї інституції.   

Волость представляла собою достатньо складний організм, тому функції  управління, покладені на волосні сходи були більш широкими, хоча в основних питаннях вони дублювалися із сільськими сходами. Так, основними завданнями волосного сходу були: 1) вибори службових осіб волосного правління та волосних суддів, а також здійснення контролю за їх діяльністю; 2) призначення та розкладка податків та повинностей; 3) обговорення справ, що стосувалися господарських, культурних і побутових потреб селян.

У своїй діяльності волосні сходи керувалися нормами діючого законодавства та звичаєвого права, причому останнім у селянському середовищі надавалося пріоритетне значення.

Як і у випадку з сільськими сходами, волосні сходи не змогли належним чином скористатися наданими їм повноваженнями. Заважала відсутність належних фінансових та матеріальних ресурсів, низька правова культура та свідомість селянства, а також тиск з боку представників органів влади. Одночасно, не можна не відмітити, що участь селян у роботі волосних сходів ставало для них доброю школою і сприяло усвідомленню та розумінню проблем функціонування самоврядних інституцій.

У підрозділі 3.2. „Правове регулювання організації та діяльності волосних правлінь” розглянуто організаційно-правові засади функціонування волосних правлінь на землях Лівобережної України. Волосне правління займало важливе місце в системі органів селянського самоврядування і формально вважалося виконавчим органом волосного сходу. До його складу входили: волосний старшина, волосний писар, старости усіх сільських громад, що були віднесені до цієї волості, і збирачі податків. На них покладалося виконання рішень, прийнятих на волосних сходах.  Більшість посад у складі волосного правління була виборними, хоча в окремих випадках (зокрема, при заміщенні посади волосного писаря) дозволялося наймати людину зі сторони. Головою волосного правління виступав волосний старшина. Подібно до сільського старости функції волосного старшини були поділені на дві великі групи: обов’язки у межах здійснення ним сільського громадського управління та функції у справах поліційного відомства. Встановлено, що останнім функціям держава надавала першочергового значення, і це певною мірою суперечило самій ідеї самоврядування.

У діяльності волосних правлінь проявилися ті ж риси та характеристики, що були притаманними сільським правлінням: проблема належного кадрового забезпечення, низький рівень грамотності серед посадових осіб волосного правління, неналежне виконання своїх посадових обов’язків, відсутність зацікавлення у роботі волосних правлінь зі сторони селян  внаслідок відсутності відповідного грошового утримання, відсутність контролю зі сторони волосних сходів та місцевих чиновників і, як наслідок, значний рівень корумпованості та зловживання владою.

Підрозділ 3.3. „Державні органи нагляду і контролю за селянським самоврядуванням” присвячено аналізові системи державних органів, що здійснювали контроль за роботою органів селянського самоврядування. Доведено, що державна політика в галузі селянського самоврядування з самого початку була спрямована на встановлення жорсткого контролю за діяльністю органів селянського громадського управління. Створена у пореформений період, система державного нагляду за сільськими та волосними органами самоврядування включала в себе мирових посередників, повітові мирові з’їзди, губернські та повітові з селянських справ присутствія. Забезпечивши належний кадровий склад зазначених органів, які, внаслідок присутності значних майнових цензів чи призначення з боку державних чиновників, формувалися виключно з дворянського елементу, царський уряд таким чином отримав слухняний його волі апарат, за допомогою якого міг впливати на роботу селянського самоврядування. Означена мета досягалася за рахунок наділення представників держави значними владними повноваженнями у взаємовідносинах із сільськими та волосними органами селянського самоврядування. Насамперед, мова йде про право державних чиновників втручатися у процедуру виборів посадових осіб селянського самоврядування, скасовувати прийняті рішення та звільняти членів сільських та волосних правлінь, накладати на них різноманітні види стягнень: догану, штраф, арешт тощо. Проведення адміністративно-судової реформи у 1889 р. та запровадження інституту земських начальників, в руках яких уряд зосередив значні адміністративні, судові та поліцейські повноваження, мало наслідком  збільшення урядової опіки над органами селянського самоврядування і це ще більше обмежило їх самодіяльність. Натомість, самі селяни залишалися беззахисними перед свавіллям державних чиновників, позаяк встановлена у законах процедура оскарження прийнятих ними рішень була складною та неефективною.

Четвертий розділ „Волосні суди в системі органів селянського самоврядування” складається з двох підрозділів і присвячений аналізові діяльності специфічного судового органу, що існував у сільській місцевості в пореформений період – волосного суду.

У підрозділі 4.1. „Формування та склад волосних судів” висвітлюються питання  порядку формування та кадрового забезпечення волосних судів Лівобережної України у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.

Утворений в ході реформи 1861 р. волосний суд став одним з важливих елементів системи селянського самоврядування. За задумом реформаторів на селі створювалися особливі судові органи, які формувалися з селян і здійснювали судочинство, спираючись як на державні закони, так і  на звичаєве право даної місцевості. Таким чином, держава позбавляла себе необхідності витрачати цінні матеріальні та людські ресурси на організацію розгалуженої судової системи, яка б обслуговувала потреби сільського населення і, одночасно, вирішувала проблему судового вакууму, що повинен був утворитися на селі після ліквідації інституту кріпацтва.

Склад волосних судів формувався переважним чином із селянського середовища в ході виборів суддів на волосних сходах. Запровадження виборності волосних суддів було безумовно позитивним кроком, позаяк мусило гарантувати незалежність нового судового органу від місцевої адміністрації та сформувати довіру до нього з боку самих селян. Водночас, як показує практика, об’єктивні та суб’єктивні чинники не дали змогу відбутися цьому процесові належним чином. До об’єктивних чинників слід віднести неготовність самих селян взяти на себе виконання ролі судді через необізнаність у справі, неграмотність, відсутність вільного часу через завантаженість роботою у власному господарстві. Негативно позначилася на діяльності волосних суддів тимчасовість перебування на посаді, яка позбавляла можливості набути досвіду роботи. До суб’єктивних чинників, у першу чергу, слід віднести практику втручання в роботу волосних суддів з боку місцевих державних чиновників та представників сільської адміністрації. Незалежність суддів від місцевої адміністрації суперечила основним принципам внутрішньої політики царського уряду, тож у ході проведення судово-адміністративної реформи 1889 р. право селян обирати суддів було обмежено. З цього часу, волосні сходи лише визначали кандидатури волосних суддів, а саме обрання здійснювалося представником місцевої адміністрації – земським дільничним начальником.

Складним залишалося і питання належного матеріального забезпечення діяльності волосних судів. Державне фінансування було відсутнє, а селяни, на яких згідно з законом покладалося утримання волосних судів, були вже переобтяжені різноманітними платежами і не могли виділити потрібних коштів. Плата судді залишалася вкрай низькою, а в ряді випадків взагалі була відсутня. Натомість, постійна зайнятість у волосному суді підривала власне господарство селянина. За таких умов, виконання обов’язків волосного судді розглядалося селянами як тяжка повинність, від якої останні намагались ухилитися.

Постійна ротація кадрового складу, неграмотність сільських мешканців, з яких формувався апарат волосних суддів та їх незацікавленість у перебуванні на цій посаді перешкоджала належному здійсненню суддями своїх функцій. Обрані селянами судді часто припускалися грубих помилок у судочинстві, приймали неправомірні рішення, широко розповсюдженим явищем був підкуп та п’янство серед осіб, що виконували обов’язки суддів.

Підрозділ 4.2. „ Порядок судочинства у волосних судах” присвячено розгляду компетенції волосних судів та основних етапів судового процесу. До компетенції волосних судів було віднесено розгляд дрібних кримінальних та цивільних справ, сторонами у яких виступали селяни. Особливістю діяльності волосних судів було надане їм право здійснювати судочинство не лише на основі чинного в Російській імперії законодавства, а й норм звичаєвого права, яке  діяло у конкретній місцевості. У своїй політиці щодо волосних судів держава орієнтувалася на забезпеченні умов для широкого застосування норм неписаного, звичаєвого права.

Визнання за волосними судами права здійснення судочинства на основі норм звичаєвого права породило ряд складних проблем. По-перше, норми звичаєвого права у багатьох випадках розходилися з діючим законодавством. По-друге, вони ніде не були зафіксовані. Тож, за умов відсутності формально визначених, чітко зафіксованих норм звичаєвого права, панування у місцевостях різних, часто протилежних один одному звичаїв, особа, що виконувала обов’язки волосного судді, могла на власний розсуд обирати той чи інший звичай, або ж шляхом тлумачення та роз’яснення створювати новий. Такий порядок судочинства позбавляв сторони впевненості у кінцевих результатах судового процесу, породжував недовіру до рішень волосних судів.

При розгляді справ про дрібні правопорушення волосний суд міг призначати різноманітні види стягнень: догану, штраф, арешт, тілесні покарання, залучення до громадських робіт тощо. Аналіз діяльності волосних судів дозволяє говорити про те, що на практиці використовувалися усі види покарань, хоча переважали в основному  невеликі штрафи та різки.

Рішення, прийняті волосними судами могли бути оскаржені в апеляційному та касаційному порядках у відповідних установах. Починаючи з 1866 р., апеляційною інстанцією по відношенню до волосних суддів виступав з’їзд мирових посередників  або ж окружний суд, а касаційною – Сенат. Після проведення адміністративно-судової реформи 1889 р. відповідно – судові присутствія, які входили до складу  повітових та губернських з’їздів земських начальників. Подібна система оскаржень рішень волосного суду у підсумку виявилася доволі неефективною через довготривалість процедури подачі та розгляду скарги, та практику застосування покарань волосного суду безпосередньо після закінчення розгляду справи.