Максакова Р.М. Вибори до органів місцевого самоврядування: проблеми теорії і практики

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і задачі дослідження, його об’єкт і предмет, а також методологічні і теоретичні основи дисертації. Характеризується наукова новизна отриманих результатів, формулюються висновки та пропозиції по роботі, обґрунтовується практичне значення отриманих результатів, зазначаються дані щодо апробації результатів дослідження, структури і змісту роботи.

            Перший розділ – “Місцеві вибори як форма безпосередньої демократії в Україні” присвячений визначенню понять “місцеві вибори”, “місцеве виборче право”, “місцева виборча система”, здійсненню класифікації місцевих виборів в Україні. В цьому розділі розглядаються проблеми застосування виборчих систем на місцевих виборах та викладається погляд дисертанта на можливість зміни місцевої виборчої системи в Україні, а також сформульовано концепцію місцевого виборчого права України та здійснено класифікацію і характеристику принципів місцевих виборів з внесенням пропозицій щодо вдосконалення закріплення цих принципів в законодавстві України.

У першому підрозділі першого розділу “Поняття і види місцевих виборів в Україні” дисертант для визначення поняття місцевих виборів досліджує значення виборів до органів місцевого самоврядування як форми діяльності територіальних громад та як політичного явища локального масштабу; визначає спільні та специфічні риси місцевих виборів порівняно з іншими формами демократії в Україні, зокрема: з президентськими і парламентськими виборами, а також з місцевими референдумами. Дисертант визначає, що місцеві вибори за своєю суттю є однією з найважливіших форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад. Змістом місцевих виборів є формування одноособових та колегіальних органів місцевого самоврядування. Єдиною формою проведення місцевих виборів за законодавством України визнається голосування.

            Аналізуючи погляди на поняття місцевих виборів вчених І.В. Видріна і А.Н. Кокотова, А.О. Замотаєва і А.Я. Сливи, О.В. Батанова, В.Ф. Погорілка, дисертант пропонує таке авторське визначення місцевих виборів: вибори до органів місцевого самоврядування (місцеві вибори) – це форма безпосереднього (прямого) волевиявлення територіальних громад з метою формування органів місцевого самоврядування, що відбуваються на основі принципів, передбачених Конституцією та законами України, шляхом голосування.

            Здійснюючи класифікацію місцевих виборів на підставі аналізу чинного законодавства та наукової літератури, автор розрізняє наступні види місцевих виборів в Україні:

1)           за суб’єктами: вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад, вибори сільських, селищних і міських голів;

7

2)           за часом проведення: чергові, позачергові, повторні, вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, вибори депутатів місцевої ради та сільського, селищного, міського голови, що проводяться в разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці;

3)           з огляду на правові   наслідки: дійсні та недійсні;

4)           за порядком формування територіальної основи виборів: вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах;

5)           в залежності від адміністративно-територіальної одиниці, де проводяться вибори: власне місцеві і регіональні.

Другий підрозділ першого розділу “Місцеве виборче право та місцеві виборчі системи в Україні” містить визначення поняття місцевого виборчого права як інституту виборчого права України, що є субінститутом конституційного права, системою норм, які регулюють суспільні відносини в процесі організації і проведення місцевих виборів (виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів). Місцеве виборче право складається з конституційних норм, законодавчих норм, норм підзаконних нормативно-правових актів та локальних правових норм. Серед локальних правових норм слід розрізняти два основних види норм: статусні, що об’єднують правові норми, які складають матеріальне місцеве виборче право; та етапні, що об’єднують правові норми, які складають процесуальне місцеве виборче право.

Інститути місцевого виборчого права дисертант розрізняє за такими критеріями: 1) в залежності від органу місцевого самоврядування, який має формуватися: це інститути виборчого права по виборах сільських, селищних, міських голів; інститути виборчого права по виборах депутатів сільських, селищних, міських рад; інститут виборчого права по виборах депутатів обласних та районних рад; інститут виборчого права по виборах до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) відповідно до стадій місцевих виборів це, зокрема: інститути права проголошення або призначення місцевих виборів; інститути виборчих територіальних одиниць з місцевих виборів; інститут виборчих органів; інститут складання списків виборців; інститут висування та реєстрації кандидатів в депутати

місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів; інститут передвиборної агітації; інститут голосування; інститут підрахунку голосів та встановлення результатів місцевих виборів; 3) інститути, від яких залежить функціонування та ступінь забезпеченості попередніх – це інститут місцевої виборчої системи та інститут гарантій місцевих виборів.

Місцеве виборче право регулює особливе коло правовідносин, в яких суб’єктом є територіальна громада, громадяни, виборці, кандидати та система органів з організації і проведення місцевих виборів; а об’єктом – мандат депутата місцевої ради, або сільського, селищного, міського голови.

8

Система джерел місцевого виборчого права України складається з нормативно-правових актів, які можна поділити на такі групи: 1)  Конституція України, 2) спеціальні виборчі закони, 3) нормативно-правові акти конституційного законодавства,  які опосередковано  конкретизують деякі норми виборчих законів, 4) нормативно-правові акти суміжних галузей, якими регулюються певні процедури місцевого виборчого процесу, 5) акти Конституційного Суду України, 6) міжнародні акти, 7) нормативно-правових акти суб’єктів місцевого самоврядування (локальні нормативно-правові акти).

Місцева виборча система в широкому значенні розуміється як система локальних суспільних відносин, пов’язаних з виборами до органів місцевого самоврядування. Місцева виборча система у вузькому значенні визначається як спосіб визначення результатів голосування та розподілу мандатів серед кандидатів до органів місцевого самоврядування.

Досліджуючи проблеми застосування місцевих виборчих систем автор дійшов висновку, що на сьогодні в Україні склалася ситуація, в якій за умов проведення належної аналітичної роботи й підготовки відповідної законодавчої бази, можуть з’явитися достатні підстави для зміни місцевої виборчої системи. Так, вбачається можливим проведення виборів до обласних рад України за змішаною системою.

У третьому підрозділі першого розділу “Принципи місцевих виборів в Україні” використовуючи погляди вітчизняних та зарубіжних державознавців щодо класифікації принципів виборів, дисертант здійснив поділ принципів місцевих  виборів в Україні на дві групи: матеріальні і процесуальні.

Здійснюючи характеристику принципів місцевих виборів в Україні, автор дійшов висновку, що реалізація більшості основних принципів при проведенні місцевих виборів викликає ряд проблем, вирішення яких, можливе за умов внесення

певних змін до національного законодавства, зокрема, дисертант пропонує доповнити ст. 6 Закону України про місцеві вибори пунктом 8 такого змісту: “Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни України, що є військовослужбовцями та проходять строкову військову службу у разі, якщо вони не  проживали (постійно, або переважно) до призову на військову службу на території тієї адміністративно-територіальної одиниці, де проходять місцеві вибори та розташована їх військова частина”.

Другий розділ “Порядок проведення місцевих виборів в Україні” присвячений визначенню понять та складових елементів основних стадій місцевих виборів і механізму правового регулювання організації і проведення місцевих виборів в Україні; дисертант розглянув проблемні питання організації і проведення

місцевих виборів з внесенням пропозицій до законодавства України про місцеві вибори щодо вирішення зазначених питань.

У першому підрозділі другого розділу “Основні стадії місцевих виборів в Україні” дисертант визначає, що основними стадіями виборчого процесу з місцевих виборів є послідовно здійснені та взаємопов’язані поміж себе заходи з організації місцевих виборів, які складаються з певної кількості однорідних дій, що направлені на досягнення єдиної мети. Аналізуючи поділ виборів на стадії, здійснений такими

9

представниками конституційної науки, як: Н.І. Руда, М.І. Ставнійчук, А.П. Таранов, Ю.О. Вєдєнєєв і В.І. Лисенко, І.В. Видрін та А.Н. Кокотов, дисертант дійшов висновку щодо існування наступних основних стадій місцевих виборів: 1) призначення місцевих виборів; 2) формування територіальної основи місцевих виборів; 3) формування виборчих комісій; 4) складання списків виборців; 5) висування та реєстрація кандидатів у депутати та на посади сільських, селищних, міських голів; 6) передвиборна агітація; 7) голосування; 8) встановлення результатів місцевих виборів і їх оприлюднення.

У другому підрозділі другого розділу “Механізм правового регулювання організації і проведення місцевих виборів в Україні” дисертант визначає механізм правового регулювання організації і проведення місцевих виборів як сукупність засобів (елементів) впливу на виборчі відносини в сфері реалізації та забезпечення конституційних прав громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування. В залежності від того, на які саме відносини в зазначеній сфері здійснюється вплив, механізм правового регулювання організації і проведення місцевих виборів в Україні поділяється на організаційно-правовий; фінансовий; інформаційний; та матеріально-технічний механізм правового регулювання організації і проведення місцевих виборів.

Третій підрозділ другого розділу “Проблемні питання організації і проведення місцевих виборів в Україні” містить аналіз застосування законодавства України про місцеві вибори з внесенням дисертантом пропозицій щодо вдосконалення деяких стадій виборчого процесу з місцевих виборів. Зокрема, дисертант пропонує:

 внести зміни до частини 4 та 5 статті 5 Закону України про місцеві вибори, які б передбачали визначення норми представництва в районних та обласних радах не за принципом представництва адміністративно-територіальних одиниць, а за принципом представництва населення, подібно до порядку закріпленого частиною 3 ст. 5 Закону для формування сільських, селищних, міських рад;

внести зміни до ч. 1 ст. 55 Закону, та викласти її в такій редакції: “У разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці, місцеві вибори на цій території призначаються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською, Севастопольською міською радою не пізніш як через місяць з моменту утворення нової адміністративно-територіальної одиниці”;

розвести у часі місцеві і парламентські вибори;

законодавчо визначити: 1) можливі межі відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі від орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах, яка, на нашу думку, не повинна перевищувати 10%; 2) відсотковий резерв виборчих бюлетенів при їх виготовлені; 3) порядок використання ЗМІ у проведенні передвиборної агітації; 4) механізм подання заяви для голосування за межами приміщення для голосування; 5) повний перелік місць, під якими законодавець розуміє “інші місця тимчасового перебування виборців” на території яких можуть утворюватися виборчі дільниці; 6) джерело надійної та точної інформації для складання списків виборців, яким може бути або автоматизована

10

 система реєстрації виборців, як складова інформаційної системи ЦВК, або державний реєстр фізичних осіб;

встановити чіткі строки початку та закінчення передвиборної агітації та закріпити їх в Розділі VIII “Передвиборна агітація” Закону України про місцеві вибори;

закріпити в Законі про місцеві вибори положення, яке б передбачало можливість дострокового голосування на місцевих виборах.

Третій розділ “Гарантії місцевих виборів в Україні” присвячений визначенню поняття “гарантії місцевих виборів”, здійсненню класифікації гарантій місцевих виборів та їх характеристиці. Особливу увагу автор приділив характеристиці та питанням удосконалення нормативно-правових і організаційно-правових гарантій місцевих виборів.

У першому підрозділі третього розділу “Поняття і види гарантій місцевих виборів” дисертант здійснив аналіз визначень гарантій різних форм демократії на підставі чого було розроблено визначення поняття “гарантії місцевих виборів”. Так, гарантії місцевих виборів дисертант визначив як  певні умови та засоби, що встановлюються законодавством про місцеві вибори, та спрямовані на реалізацію або захист демократичних засад життя як певної територіальної громади, так і держави в цілому, шляхом забезпечення належної реалізації відповідних правових норм. Досліджуючи систему гарантій, покликаних забезпечити здійснення безпосередньої локальної демократії, передбачених Конституцією України та законодавством України про місцеві вибори, автор зробив висновок щодо поділу гарантій місцевих виборів на дві групи: загальні (загальносуспільні) та спеціальні гарантії місцевих виборів.

Дисертант зазначив, що загальні гарантії місцевих виборів забезпечують конституційне право громадян брати участь у місцевому самоврядуванні шляхом участі в організації і проведенні місцевих виборів, та поділяються на внутрішньодержавні (які за сферами конституційного ладу можуть поділятися на політичні, економічні, соціальні, ідеологічні) і міжнародні. У ролі міжнародних гарантій місцевих виборів виступають правові принципи, закріплені в договорах, які є міжнародними стандартами локальної демократії, а також міжнародні організації та суб’єкти міжнародного права, що здійснюють контроль за виконанням відповідних міжнародних стандартів при проведенні місцевих виборів. У свою чергу спеціальні гарантії місцевих виборів об’єднують правові норми, що визначають умови та порядок реалізації виборчих прав на місцевих виборах, юридичні засоби їх захисту та охорони в разі порушення за допомогою державного примусу; і поділяються на нормативно-правові та організаційно-правові гарантії місцевих виборів.

Здійснюючи дослідження системи гарантій місцевих виборів в Україні, дисертант дійшов висновку щодо необхідності внесення змін до чинного Закону України про місцеві вибори у вигляді додаткового розділу “Гарантії місцевих виборів”.

11

У другому підрозділі третього розділу “Нормативно-правові гарантії місцевих виборів” зазначається, що норми-принципи як нормативно-правові гарантії місцевих виборів регулюють виборчі відносини, зміст яких дозволяє визначити законність та настання позитивних правових наслідків таких відносин; також вони є правилами поведінки суб’єктів місцевого виборчого права, що забезпечують реалізацію принципів місцевих виборів, або нормативні положення законодавства, що покликані чітко здійснювати принципи місцевих виборів. Розкриваючи зміст норм-принципів як складової системи гарантій дисертант дав характеристику дії принципів загального виборчого права, рівноправності виборців та кандидатів на місцевих виборах, вільних місцевих виборів, прямого виборчого права на місцевих виборах, таємного голосування на місцевих виборах. Дисертант зазначив, що процесуальні норми виступаючи як нормативно-правові гарантії місцевих виборів регламентують порядок підготовки, організації і проведення місцевих виборів; дотримання визначеної законодавством процедури місцевих виборів; а також визначають обов’язки для суб’єктів, уповноважених ініціювати, призначати (проголошувати), організовувати і проводити місцеві вибори. Нормативно-правовою гарантією місцевих виборів також виступає юридична відповідальність за порушення законодавства України про місцеві вибори, зокрема, це може бути: конституційна, адміністративна, кримінальна, цивільна або дисциплінарна відповідальність.

            Звертається увага, що саме конституційна відповідальність є одним з практично найпоширеніших видів юридичної відповідальності, що можуть застосовуватися за законодавством України в разі порушення законодавства України про місцеві вибори. Було зазначено, що конституційно-правова відповідальність передбачається безпосередньо у виборчому законі шляхом встановлення відповідальності виборчих комісій та їх членів; відповідальності кандидата в депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови; а також відповідальності посадових осіб і громадян. У роботі надано перелік підстав притягнення до конституційної відповідальності винних суб’єктів, а також встановлено санкції, які можуть застосовуватися до порушників згідно з законодавством України про місцеві вибори.

У третьому підрозділі третього розділу “Організаційно-правові гарантії місцевих виборів” дисертант здійснив характеристику складових цього виду гарантій місцевих виборів, зокрема: органів та інших суб’єктів, покликаних здійснювати судовий та позасудовий контроль за дотриманням законодавства України про місцеві вибори. Автор визначив сферу повноважень судів у галузі контролю за організацією та проведенням місцевих виборів та проаналізував судову практику вивчення причин надходження скарг до судів. Для усунення можливості маніпулювання законодавством дисертант пропонує звернути увагу національного законодавця на пропозиції зарубіжних фахівців встановити норму, яка б передбачала, що порушення, які безпосередньо не були пов’язані з проведенням голосування, визначенням результатів голосування та  виборів, повинні розглядатися судами до того, як буде проведено голосування, оскільки лише в такий

12

спосіб можна забезпечити належні умови для реалізації виборчих прав громадянами та захисту результатів їх волевиявлення. Автором внесена пропозиція про необхідність внесення змін до КУпАП щодо підвищення розміру санкцій за порушення законодавства України про місцеві вибори. Дисертант визначив правовий статус та перелік суб’єктів, які здійснюють позасудовий контроль за дотриманням законодавства про місцеві вибори в Україні, зокрема, це: виборчі комісії; довірені особи кандидатів; уповноважені особи місцевих осередків політичних партій (блоків), громадських організацій; офіційні спостерігачі від інших держав та міжнародних організацій; податкові органи та банківські установи, а також засоби масової інформації.