Митровка Я.В. Конституційні засади поділу державної влади в Україні та Чеській Республіці

Короткий зміст

У “Вступі” обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; визначено мету й завдання дослідження, а також наукову новизну і практичну цінність одержаних результатів; сформульовано положення, що виносяться на публічний захист, наведено результати апробації основних результатів.

У першому розділі “Загальна характеристика принципу поділу державної влади” аналізуються науково-теоретичні положення щодо сутності поділу державної влади, визначається поняття конституційних засад поділу державної влади, їх ознаки та зміст. Здобувачем досліджується становлення, конституційно-правове закріплення та реалізація конституційних засад поділу державної влади в історії української та чеської державності, здійснюється періодизація основних етапів розвитку принципу поділу державної влади в Україні та Чеській Республіці.

Оскільки ключовим елементом дослідження є категорія принципу поділу державної влади, то здобувачем з’ясовано її характерні ознаки. Зокрема, принцип поділу державної влади має такі ознаки: 1) відображає узагальнене вираження однієї із найвищих духовних цінностей щодо недопущення концентрації влади; 2) об’єктивізується в конституційно-правових нормах, основними з яких є норми-принципи; 3) тісно взаємопов’язаний із суверенітетом народу; 4) виражається у розподілі функцій державної влади; 5) передбачає самостійність та незалежність окремих гілок влади у здійсненні своїх функцій; 6) реалізується за допомогою механізму стримування та противаг, який може мати три моделі застосування; 7) його зміст складають три елементи: єдність державної влади, поділ функцій державної влади, незалежність та рівновага гілок влади.

На основі теоретичного аналізу наукового матеріалу зроблено висновок, що у поглядах вітчизняних та зарубіжних вчених нема єдності щодо правової природи принципу поділу влади. Насамперед відсутні дослідження сучасних доповнень змісту цього принципу, зокрема концепції субсидіарності гілок влади.

Запропоноване авторське визначення конституційних засад поділу державної влади як системи норм-принципів, які спрямовані на забезпечення єдності державної влади та її організаційно-функціонального розподілу між конституційно визначеною системою органів державної влади, що мають визначену сферу компетенції та врівноважені за допомогою механізмів взаємостримування та противаг.

Аналіз історичних і чинних нормативно-правових актів, а також робіт учених-правознавців, що досліджували історію організації державної влади в Україні, дозволив виділити два основні періоди становлення та розвитку принципу поділу державної влади в Україні. Перший період – це доба відродження української національної державності 1917-1920 рр. В цей період Конституцією Української Народної Республіки було закладено основи розподілу влад, однак не було визначено дієвих механізмів взаємодії між законодавчою та виконавчою владами. Насправді найбільш дієвий механізм розподілу влади із певними врівноважуючими механізмами між гілками влади формально був закріплений лише в останній період існування Директорії. На основі теоретичного та нормативно-правового матеріалу періоду радянської влади в Україні автором обґрунтовується, що радянська теорія та практика державно-правового регулювання відкидала ідею розподілу влади і оголошувала її “буржуазною”. Другий період – після проголошення незалежності України, де принцип розподілу влади відроджується у конституційному законодавстві нашої держави. На першому етапі становлення принципу поділу державної влади (1991-1996 рр.) у нормативних актах було встановлено функціональний розподіл влади, визначено механізми взаємостримування гілок влади, але не було належним чином їх врівноважено, що знайшло своє вираження у верховенстві парламенту у системі розподілу влади. Після прийняття Конституції 1996 року у системі виконавчої влади спостерігається своєрідний дуалізм: виконавчою гілкою влади управляє, з одного боку, глава виконавчої влади – Прем’єр-міністр України, а з іншого, – Президент України.

Подано теоретичне узагальнення основних етапів становлення та розвитку принципу поділу державної влади в Чеській Республіці. Ці періоди в хронологічному аспекті можна поділити на такі: перший (1918-1920 рр.) визначається тим, що в Чехословаччині лише формально було закріплено принцип поділу влади; другий (1920-1938 рр.) – вперше реально забезпечується реалізація принципу поділу влади; третій (1938-1945 рр.) – спостерігається конституційна криза, пов'язана із ліквідацією конституційних інститутів; четвертий (1945-1960 рр.) – закріплюються ідеї соціалістичної форми влади; п’ятий (1960-1989 рр.) – запроваджується соціалістичне управління типове для Радянського Союзу; шостий (1989-1993 рр.) – відроджується реалізація принципу поділу влади, який отримав своє остаточне закріплення в Конституції 1993 року.

У другому розділі “Система поділу державної влади в Україні та Чеській Республіці” здійснено аналіз системи органів державної влади у відповідності із функціональним розподілом влади в Україні та Чеській Республіці.

На основі системного аналізу норм Конституції України автор дійшов висновку, що функція Президента суттєво обмежує функцію Уряду у реалізації виконавчої влади на місцевості і це не співвідноситься із визначеною Конституцією роллю Президента України у системі розподілу влади. Запропоновано віднести повноваження Президента щодо призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій до компетенції Кабінету Міністрів України.

У повноваженнях з керівництва національною безпекою та обороною Президент України фактично обмежений згодою Прем’єр-міністра, що обмежує його конституційну функцію. Це може призводити до конфлікту інтересів, що негативно впливатиме на врівноваження влади.

Президент Чеської Республіки на відміну від конституційної моделі України, Конституцією віднесений до системи органів виконавчої влади, а також виконує функцію глави держави. Хоча Президент Чеської Республіки здійснює призначення Голови Уряду та його членів, але, з іншого боку, не має права ініціювати відставки Уряду, що суттєво послаблює його роль у системі виконавчої влади.

Пропорційна система виборів, яка сьогодні існує в Україні, передбачає партійне структурування парламенту. Чеський парламент також є структурованим. Але у порівнянні з Верховною Радою України така структурованість полягає у його двопалатності. Разом з цим, у Конституції Чеської Республіки прямо закріплений вільний мандат депутата.

Через партійну структурованість парламенту України формування ним Кабінету Міністрів України призводить до “партійної” ідентифікації Уряду. Воно проявляється у тому, що Уряд одержує підтримку від свого партійного представництва у парламенті – парламентської коаліції. У системі ж органів парламенту Чеської Республіки не передбачено парламентської коаліції та опозиції.

З’ясовано, що особливістю чеської системи органів виконавчої влади у порівнянні з українською є відмінність системи місцевих органів виконавчої влади. У Чехії функція місцевої державної виконавчої влади делегована органам місцевого самоврядування, які відповідальні за її здійснення перед Урядом. Це суттєво підвищує роль місцевого самоврядування, а з іншого боку послаблює централізованість державного управління.

Аналізуючи систему вищих органів державної виконавчої влади в країнах, які досліджуються здобувач доходить висновку, що в кожній з них спостерігається дуалізм у реалізації виконавчої функції державної влади. Недосконалість механізмів взаємодії між Президентом та Прем’єр-міністром України призводить до багатьох політичних та правових конфліктів у конституційній практиці України. У Чехії дуалізм виявляється у тому, що Президент конституційно відноситься до системи органів виконавчої влади. Але уникнення конфлікту функцій Президента та Голови Уряду Чехії досягається механізмом повної контрасигнації повноважень, що пов’язані із здійсненням виконавчої функції Президента, із Урядом.

На відміну від України в Чеській Республіці вимоги щодо несумісності посади члена Уряду значно відрізняються. Член Уряду може бути одночасно й депутатом парламенту. Для посилення статусу члена Уряду України доцільним було б й в Україні запровадити подібне. На користь цієї думки можна навести такі аргументи: по-перше, це б посилило ступінь недоторканності міністра; по-друге, це б стримувало домінантну роль Прем’єр-міністра в Уряді, що в результаті призвело б до колегіальної роботи Уряду.

В Україні процедура формування Уряду викликає ряд проблем. Не встановленою є роль у ній Президента. Дисертантом виказується думка про те, що Президент тут виступає ініціатором механізму контролю за дотриманням конституційності процедури висунення кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Разом з тим, така функція повинна надавати Президенту лише можливість звернення до Конституційного Суду України із поданням про встановлення конституційності такої процедури та необхідністю надання такого висновку у 15-денний термін.

Здобувачем обґрунтовується, що наявна в українському законодавстві проблема призначення на посади Міністрів оборони та закордонних справ є штучною і не повинна пов’язуватись із строком призначення. Пропонується уточнення процесу призначення Міністрів оборони та закордонних справ. По-перше, необхідно зазначити в Конституції, що Президент України має право пропонувати кандидатури на посади Міністра оборони та Міністра закордонних справ не більше двох разів поспіль. При цьому, у разі відхилення кандидатури одна й та сама особа не може пропонуватись вдруге. По-друге, у разі відхилення кандидатур, поданих Президентом два рази поспіль, кандидатури на ці посади пропонуються Прем’єр-міністром України та коаліцією депутатських фракцій у парламенті. Разом з цим, прийняття рішення щодо цих кандидатур повинно прийматись вже не простою більшістю голосів від складу Верховної Ради, а не менше, ніж 2/3 голосів. По-третє, у разі не обрання парламентом кандидатури, поданої таким чином, Президент має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

До системи органів виконавчої влади в Чеській Республіці належить прокуратура, яка підзвітна та підконтрольна Міністерству юстиції. Незалежність прокуратури Чехії є відносною. З одного боку, вона забезпечує реалізацію своїх функцій через власну систему органів та управління, але з іншого – підконтрольна та підзвітна Уряду.

Важливе значення для реалізації принципу поділу державної влади в Україні має наявність в системі органів Верховного Суду України Пленуму, який наділений специфічними функціями. Такими важливими функціями цього органу є обрання Голови Верховного Суду України та надання висновку щодо наявності у діях Президента ознак державної зради або іншого злочину при порушенні процедури імпічменту. Дисертантом звертається увага на те, що практично весь Пленум складається із суддів, які обираються Верховою Радою України. Тому здобувач пропонує закріпити положення, що судді Верховного Суду України обираються Верховною Радою України за поданням Президента із погодженням із Вищою радою юстиції України.

У третьому розділі “Перспективи вдосконалення механізму реалізації принципу поділу державної влади в Україні з урахуванням досвіду Чеської Республіки” характеризуються проблемні питання правового регулювання механізмів реалізації принципу поділу державної влади в Україні. За допомогою порівняльно-правового методу дослідження виявляються та пропонуються шляхи їх вирішення шляхом використання позитивів конституційно-правового регулювання аналогічних питань в Чеській Республіці.

Досліджуючи правові взаємовідносини Президента з парламентом, було встановлено, що передбачений Конституцією України порядок “розпуску парламенту” має значні недоліки і потребує вдосконалення. Ця проблема полягає насамперед у тому, що потребує деталізації ч. 2 ст. 90 Конституції України щодо кожної із підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.

Конституційна невизначеність питання повноважності Верховної Ради України наштовхує на висновок, що ця проблематика в Україні потребує свого нормативного вдосконалення та закріплення серед підстав дострокового припинення повноважень парламенту.

Аналізуючи норми Конституції України щодо припинення повноважень Уряду України та його членів, дисертант виявив певну неоднозначність. Вона полягає у наступному. По-перше, Уряд є відповідальним перед Президентом, але не має реальних механізмів реалізації цієї функції (окрім можливості ініціювати питання відставки Уряду перед парламентом). По-друге, п.12 ч.1 ст. 85 Конституції України допускає двозначне тлумачення права Верховної Ради України щодо “індивідуального” припинення повноважень членів Уряду. Разом з цим, ст. 115 Конституції України передбачає лише єдину форму відповідальності Уряду, що не співвідноситься із положеннями, визначеними в п.12 ч.1 ст. 85 та ч.1 ст. 113 Конституції України, які передбачають індивідуальну відповідальність членів Уряду та відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України.

Досліджено особливості недоторканності депутатів, Президента та суддів. Встановлено, що кожен із названих суб’єктів володіє високим ступенем незалежності. З’ясовано, що процедура імпічменту Президента України є складною у зв’язку з правовою невизначеністю окремих етапів її проведення.

Важливу роль у контролі виконавчої влади з боку парламенту відіграють депутатські звернення до членів Уряду. Певною мірою цей засіб є вагомим інструментом для опозиції парламенту отримувати інформацію від виконавчої влади з важливих питань державного управління, контролювати виконання законів. На основі дослідження процедури подання та розгляду депутатського звернення в Чеській Республіці зроблено висновок, що така процедура є більш ефективною, ніж в Україні. У зв’язку з цим запропоновано пропозиції з вдосконалення цього інституту в Україні.

На основі аналізу конституційних засад поділу влади в Україні зроблено висновок, що найважливішими інституційними механізмами реалізації поділу влади в Україні є інститут Президента та Конституційного Суду.

Важливу роль у реалізації функцій Президента України щодо внутрішньої безпеки та оборони держави відіграє Рада національної безпеки і оборони України. Поряд з цим, повноваження щодо головування Президента в цьому органі обмежені необхідністю контрасигнації із Урядом. Автором обґрунтовується необхідність зміни цієї процедури, оскільки це обмежує функції Президента, які, у свою чергу, є пріоритетними у порівнянні із функціями Уряду щодо забезпечення національної оборони та безпеки.

З’ясовано, що однією із функцій Вищої ради юстиції України є врівноваження гілок влади, що здійснюється через участь її у процедурі призначення суддів та здійсненням дисциплінарного контролю за суддями.

Встановлено, що потребує вдосконалення правове регулювання участі народу у здійсненні правосуддя в Україні. У законодавстві не деталізовано порядку участі у судовому процесі народних засідателів та суду присяжних. Це порушує конституційно визначений принцип щодо залучення народу у здійснення правосуддя.

Дисертантом обґрунтовано, що державне управління судами в Україні певною мірою ставить судову владу у залежність від виконавчої влади. Запропоновано відокремити Державну судову адміністрацію від державної виконавчої влади і ввести її до системи органів судової влади.

Важливим елементом інституційного механізму реалізації принципу поділу влади в Чеській Республіці є Верховна контрольна адміністрація. Статус цього органу закріплюється окремим розділом Конституції. Встановлено, що незалежність Верховної контрольної адміністрації Чехії забезпечується особливостями процедури призначення її членів та строком їхніх повноважень. Цей орган має широкі повноваження у сфері контролю за використанням коштів Державного бюджету і займає більш важливу роль у механізмі поділу влади, ніж Рахункова палата в Україні. Обґрунтовано необхідність застосування досвіду Чеської Республіки в цьому питанні та впровадженні його в Україні. Запропоновано формування Рахункової палати парламентом та Президентом.