Силенко Л.М. Конституційні основи системи стримувань і противаг як засіб організації та функціонування державної влади в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, основні завдання, об’єкт і предмет дослідження; розкрито його методологічні, теоретичні та нормативні засади. Висвітлено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію дослідження, структуру та його обсяг.

Перший розділ дисертаційного дослідження “Система стримувань і противаг: історія виникнення та розвитку; поняття; практика застосування” присвячено питанням, пов’язаним з обраним предметом дослідження та його історіографією. У першому підрозділі “Історія виникнення та розвитку системи стримувань і противаг” розглядаються науково-історичні засади вивчення проблеми системи стримувань і противаг; наголошується, що підвалини для розвитку цієї доктрини були закладені ще античними мислителями, які, виходячи з існуючої історичної дійсності, наголошували на необхідності поділу праці між окремими прошарками (станами, кастами) рабовласницького суспільства, на потребі функціонування різних державних органів, з притаманними їм специфічними завданнями та функціями; відзначали важливість розмежування їх повноважень.

Дослідження генезису системи стримувань і противаг дозволило дисертанту визначити умови, що сприяють розвитку цієї концепції: формування та розвиток вчень про державу і право; криза абсолютизму; визначення загальновизнаних стандартів забезпечення та реалізації прав людини; вдосконалення розподілу повноважень серед вищих органів влади.

Окрім цього, історіографічне дослідження, а також порівняльний аналіз становлення системи стримувань і противаг як в Україні, так і в зарубіжних державах, дали змогу автору запропонувати періодизацію якісних етапів генезису системи стримувань і противаг:

І етап - дослідження доктрини системи стримувань і противаг в працях античних філософів та зародження елементів цієї системи в державному будівництві країн тих часів;

ІІ етап - розвиток доктрини системи стримувань і противаг в політико-правовій думці середньовічних мислителів;

ІІІ етап - розроблення класичної моделі принципу розподілу влади та виділення в ній системи стримувань і противаг;

ІV етап - закріплення теорії системи стримувань і противаг в конституційно-правових актах та її впровадження в механізмі організації та функціонування органів державної влади;

V етап - сприйняття системи стримувань і противаг як необхідної складової теорії правової держави та її широка реалізація в механізмі державної влади країн світу;

VІ етап - розвиток і модифікація системи стримувань і противаг в сучасній конституційній теорії та практиці.

У другому підрозділі “Світова практика застосування системи стримувань і противаг” аналізуються взаємовідносини вищих державних органів на основі застосування системи стримувань і противаг в державах з різними формами правління.

Застосування системи стримувань і противаг в президентських республіках розглянуто на прикладі США та виділено характерні ознаки, а саме: дотримання формальних вимог жорсткого розподілу і запровадження збалансованої системи стримувань і противаг; обрання президента на загальних виборах; поєднання повноважень глави держави і глави уряду в особі президента; формування уряду президентом лише за обмеженою участю парламенту; відсутність політичної відповідальності уряду перед парламентом, права глави держави на розпуск парламенту та  інституту контрасигнування.

Характеризуючи президентську республіку, дисертант зазначає, що її класичному варіанту притаманна наявність двох центрів влади - президента і парламенту. При цьому обидві гілки влади залишаються незалежними одна від одної, що, будучи поєднаним із взаємними стримуваннями і противагами, забезпечує демократичне управління державними справами.

Особливості механізму реалізації принципу розподілу влади в парламентських республіках розглядаються на прикладі сучасної Німеччини та Італії.

На основі аналізу конституцій цих держав в роботі визначено низку характерних ознак, притаманних парламентським республікам, в яких запроваджена система стримувань і противаг: здійснення повноважень глави держави (президента) і глави уряду різними особами; обмеженість повноважень глави держави і водночас віднесеність реальної компетенції у сфері виконавчої влади до уряду та його глави; формування уряду парламентом за участю глави держави, яка в багатьох випадках є майже номінальною; формальна політична відповідальність уряду (колективна та індивідуальна) перед парламентом; право глави держави розпустити парламент, яке, як правило, ефективно контролює уряд; контрасигнування актів глави держави главою уряду або відповідним міністром; глава держави обирається не на загальних виборах, а парламентом або спеціальною колегією, яка в основному складається з депутатів того ж парламенту. Фактичним центром здійснення державної влади завжди виступає не представницький орган, а уряд. Усі важелі реальної влади знаходяться у керівників політичних партій, яким належить більшість місць у парламенті. Сам же парламент виступає в ролі своєрідного механізму, за допомогою якого політика правлячої партії або партій офіційно оформляється. Суто партійний характер має, звичайно, і уряд, глава якого очолює партію парламентської більшості. Автором відмічається, що розподіл влади в парламентських республіках здійснюється не так жорстко, як в президентських.

Однією із сучасних форм державного правління в деяких країнах є парламентсько-президентська або президентсько-парламентська (змішана)  республіканська форма правління. Дослідивши відносини між вищими державними органами та їх взаємодію на прикладі Франції, здобувач виділяє ознаки, які є типовими для класичної змішаної форми правління при реалізації системи стримувань і противаг, а саме: Президент є центральною фігурою в системі державних органів, він обирається на загальних виборах; суб’єктами виконавчої влади є прем’єр-міністр і уряд в цілому, які несуть відповідальність перед представницьким органом; формування уряду і керівництво його діяльності здійснюється Президентом без втручання і контролю парламенту; біцефальний характер уряду.

На основі аналізу конституцій США (президентська республіка), Німеччини, Італії (парламентська), Франції (змішана) виділено типові моделі взаємовідносин вищих органів державної влади на підставі застосування системи стримувань і противаг в державах з різними формами правління.

У третьому підрозділі “Поняття, сутність та основне призначення системи стримувань і противаг” аналізується поняття розподілу влади, а також висвітлюються його сутнісні компоненти. В контексті підрозділу зроблено наголос на необхідності розгляду державної влади як цілісного феномену, поділеного і, в той же час, взаємопов’язаного в структурно-функціональному відношенні із системою стримувань і противаг.

Автор звертає увагу на неоднозначність ставлення сучасних вчених до принципу розподілу влади, а отже, й до системи стримувань і противаг. Аналізу піддаються дві діаметрально протилежні точки зору на розв’язання цієї проблеми: організаційно-правова, що обґрунтовує необхідність та історичну перспективу розподілу влади; соціологічна - стверджує, що вся влада повинна належати народу.

Визначаються вимоги, які ставляться до принципу розподілу влади. В результаті робиться висновок, що сьогодні найбільшого розповсюдження дістав такий підхід, при якому присутні одночасно і влада народу, і розподіл влади. На єдності та неподільності влади, а також на умовності терміну “розподіл влади” наголошують багато українських вчених, зокрема Н.Прозорова, М.Цвік, О.Фрицький, Ю.Шемшученко, що підтверджує доцільність обраної здобувачем позиції.

Далі дисертант докладно зупиняється на механізмах реалізації принципу розподілу влади. Приводиться аргументація свого бачення поняття балансу гілок влади, під яким розуміється скоординоване прагнення до врівноваження гілок влади з метою виключення домінування будь-якої з них, а також досягнення оптимальних результатів під час вирішення ними спільних завдань.

У роботі проаналізовані думки науковців щодо співвідношення між собою різних гілок влади. На цій основі автор робить висновок про те, що забезпечуючи рівновагу гілок влади у процесі їх функціонування та взаємодії, не можна забезпечити їх цілковиту рівнозначність; якась з них має бути головною. Таке положення попередить непотрібну і навіть, як свідчить досвід України, шкідливу боротьбу за першість серед гілок влади.

Належне місце в принципі розподілу влади займає положення про необхідність взаємозалежності та взаємодії гілок влади. Автор з’ясовує юридичне значення цих термінів. Взаємозалежність - це взаємні обов’язки правового характеру, що стосуються гілок влади, кожна з яких наділена різними за своїм змістом повноваженнями. Взаємодія - це взаємна діяльність гілок влади під час вирішення ними спільних завдань, врегульованих правом, і які здійснюються всіма гілками влади.

Досвід сучасних демократичних держав свідчить, що успішне функціонування гілок влади можливе лише за умов їх взаємозалежності та взаємодії. Україна пройшла складний шлях утворення балансу гілок влади. Конституційний Договір між Верховною Радою і Президентом України 1995 року був першим законодавчим актом, який визначив основні засади рівноваги між законодавчою та виконавчою гілками влади та їх взаємодії. Конституція України 1996 року конкретизувала положення взаємозалежності та взаємодії між гілками влади у відповідних розділах і статтях. Аналізуючи ці документи, дисертант акцентує особливу увагу на одній із сторін реалізації принципу розподілу влади - системі стримувань і противаг. Автор розглядає поняття терміну “система стримувань і противаг” в правовому контексті. Вперше термін “система стримувань і противаг” був використаний у конституційній теорії та практиці США, зокрема, один із засновників Конституції США - Дж.Медісон звернув увагу на доцільність такої складової в теорії розподілу влади як система стримувань і противаг.

Проведений в роботі аналіз конституцій демократичних держав світу, в яких реалізовано принцип розподілу влади і застосовується певна система стримувань і противаг, дозволив автору визначити притаманні цій системі ознаки. Обгрунтовується положення про те, що всі елементи системи стримувань і противаг повинні розглядатися лише в сукупності.

Для розкриття сутності проблеми дисертант розробив класифікацію системи стримувань і противаг за різними підставами: суб’єктами; функціональним призначенням; часом дії; порядком застосування; характером приписів, що містяться в елементах системи стримувань і противаг.

Досліджено структуру системи стримувань і противаг. Аналізуючи цю проблему, автор виділяє форми, методи та процедури реалізації цієї системи.

Визначено найбільш загальні елементи системи стримувань і противаг, які існують у сучасній теорії та практиці конституційного права: різні терміни функціонування державних органів влади (Австралія, Ірландія, Нідерланди, США, Україна, Франція, ФРН); різні засоби формування гілок влади (Росія, США, Україна, Фінляндія, Франція); право вето - законодавче (парламентське) вето, відкладальне, “кишенькове” вето президента; інтерпеляція - запити депутатів (США, Україна), створення контрольних і слідчих комісій (Італія, США, Україна); інвеститура (вотум довіри) - при формуванні уряд повинен одержати довіру у парламенту (Італія); бікамералізм - двопалатна побудова парламенту (Австрія, Бельгія, Канада, Нідерланди); право промульгації (США, Україна); контрасигнування (Іспанія, Італія, Україна); колегіальний характер уряду (в усіх державах); порядок взаємовідносин між урядовою партією і опозицією; конституційно-правова відповідальність вищих державних органів та посадових осіб: а) процедура імпічменту щодо президента (Бразилія, Італія, Росія, США), суддів та інших посадових осіб (Японія), б) біцефальний характер виконавчої гілки влади - подвійна відповідальність перед парламентом і президентом (Україна, Франція), в) колективна (солідарна) відповідальність уряду перед парламентом (Україна, Франція), г) вотум недовіри (Італія, Україна, Фінляндія, Франція), ґ) право дострокового розпуску парламенту урядом та призначення нових виборів, д) дострокове припинення повноважень інших владних структур тощо.

Проведене автором дослідження сутності системи стримувань і противаг, позицій вітчизняних та зарубіжних науковців щодо цього питання дозволило з’ясувати мету, завдання та призначення системи стримувань і противаг, а також сформулювати своє власне визначення цього поняття.

На думку дисертанта, метою створення системи стримувань і противаг є реалізація принципу розподілу влади; головне завдання і призначення цієї системи - забезпечення політичної стабільності та безперервність функціонування державної влади; узгодження дій всіх гілок влади, недопущення кризи діяльності державного механізму.

Під системою стримувань і противаг розуміється сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними.

Другий розділ дисертації “Конституційно-правове визначення і закріплення системи стримувань і противаг в Україні та основні шляхи її вдосконалення” присвячено аналізу норм Конституції України, які закріплюють складові системи стримувань і противаг та визначення основних шляхів вдосконалення цієї системи. У першому підрозділі “Конституційне закріплення системи стримувань і противаг в Україні” наголошується, що система стримувань і противаг знайшла своє втілення в Основному Законі та нормативно-правових актах України.

Автор визначає елементи системи стримувань і противаг та суб’єктів застосування цієї системи відповідно до Конституції України.

Зазначається, що згідно зі ст.6 Конституції України систему органів державної влади складають органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Проте порядок формування кожного з цих органів різний. Розглядаючи питання стосовно конституційного визначення порядку формування органів державної влади, дисертант зазначає, що він реалізується на підставі врахування вимог двох складових, які випливають з принципу розподілу влади – системи стримувань і противаг і взаємозалежності та взаємодії різних гілок влади, що у сукупності може призвести до їх балансу.

Так, безпосередньо народом формується лише один з вищеназваних державних органів – Верховна Рада України, завдяки цьому він одержує вищу форму легітимності – є представницьким органом народу. Такий же спосіб формування передбачений і до іншого органу державної влади – Президента України, який є главою держави. Інші ланки системи органів державної влади – виконавчі і судові органи є похідними від перелічених органів народного представництва. Щодо Верховної Ради України, то провідна роль парламенту у формуванні інших гілок влади очевидна – лише парламенту поряд із законодавчою та контрольною функцією належить і установча функція, яка полягає у формуванні відповідних органів, персональному обранні, призначенні, затвердженні та звільненні посадових осіб. Що ж стосується Президента України, він не належить до жодної гілки влади. Тому його участь у формуванні виконавчої та судової гілок влади має свою специфіку, яка полягає в тому, що Президент України безпосередньо пов’язаний в цьому процесі з Верховною Радою України, оскільки саме парламент шляхом прийняття відповідних законів визначає порядок формування зазначених органів. Ця обставина поряд з іншими, на думку автора, й призвела до тривалого конфлікту між Верховною Радою України та Президентом України.

Відповідно до Конституції України формування уряду здійснюють два основних органи держави – Верховна Рада України та Президент України. Сам процес формування уряду базується на широкому застосуванні системи стримувань і противаг, спрямованої на тісну взаємодію Верховної Ради України з Президентом України.

Система стримувань і противаг знаходить своє відображення і в процесі формування інших органів виконавчої влади Верховною Радою України та Президентом України. Частина органів формується Президентом України на підставі згоди парламенту. Інші - на паритетних  началах: половину складу відповідного органу пропонує Президент України, половину - парламент.

Особливості формування має й судова гілка влади, участь в якому приймають як Президент України, так і Верховна Рада України. Відповідно до Конституції України Президент України утворює суди у визначеному законом порядку (п.23 ст.106). Він же здійснює перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років (ст.128). Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом (п.27 ст.85, ст.128). В свою чергу, Конституційний Суд України формується на підставі пропорційності Верховної Ради України, Президента України та з’їзду суддів України, що призначають по шість суддів Конституційного Суду України (ч.2 ст.148 Конституції України).

Дисертант робить висновок про те, що на відміну від формування парламенту, склад якого обирається, вся система органів виконавчої влади та їх посадових осіб формується шляхом призначення, а судова гілка влади - шляхом обрання та призначення. Головними суб’єктами цього процесу є  Верховна Рада України і Президент України.

Система стримувань і противаг, закріплена в Конституції України, включає чітке визначення термінів функціонування кожного органу державної влади.

Наголошується на тому, що суттєве значення для ефективності системи стримувань і противаг має визначення в компетенції органів державної влади виключних і спільних повноважень.

Зміст виключних повноважень законодавчого органу Верховної Ради України зумовлює характер його функцій як основних напрямів парламентської діяльності.

Компетенція глави держави у Конституції України як і предмети відання, права і обов’язки парламенту підрозділяється на виключну і спільну. Відзначається, що конкретний зміст виключної компетенції Президента України певною мірою співвіднесений із здійсненням законодавчої, виконавчої і судової влади, а також із зовнішньополітичною діяльністю держави.

Проведений аналіз норм Конституції свідчить про те, що спільні повноваження передбачені лише у компетенції Верховної Ради України та Президента України. Що ж стосується виконавчої та судової гілок влади, то їх компетенція не передбачає, як правило, закріплення спільних повноважень.

Звертається увага на те, що визначення в Конституції України та інших конституційно-правових актах спільних повноважень всіх гілок влади важливе і необхідне саме тому, що в основі організації та здійснення державної влади лежить принцип розподілу влади. Адже кожна з гілок влади при здійсненні своїх повноважень є відносно самостійною і тому прагне бути незалежною від інших гілок влади, тобто бажає стати абсолютно вільною від впливу інших гілок влади, що об’єктивно може призвести до диктату певної гілки влади над іншими. Тому спільні повноваження, зазначає автор, є не лише примхою законодавця, а й необхідним і дійовим засобом недопущення абсолютизму жодної з гілок державної влади.

Дієвість системи стримувань і противаг у найбільшій мірі виявляє себе в процесі порівняння спільних повноважень Верховної Ради України та Президента України, які автор поділяє на чотири групи: що стосуються спільного формування системи органів; ті, при реалізації яких однією із сторін вимагається застосування відповідних дій іншою стороною; які пов’язані з виборами та референдумом; що стосуються порядку прийняття та промульгації законів.

Також зазначається обмеженість спільних повноважень Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. Зокрема, вони стосуються питань визначення Верховною Радою України засад внутрішньої та зовнішньої політики і здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави Кабінетом Міністрів України.

Визначена конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади і посадових осіб, що закріплена в нормах Основного Закону України: дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (ч.2 ст.90 і п.8 ст.106); процедура імпічменту щодо Президента України (ст.111); резолюція недовіри Кабінету Міністрів України (ч.1 ст.87); недовіра Генеральному прокурору України (п.25 ст.85, ст.122); окремі види відповідальності стосовно суддів - порушення суддею вимог щодо несумісності, порушення суддею присяги, набрання законної сили обвинувального вироку відносно нього (ст.126, ч.2 ст.127); відповідальність народних депутатів України випливає з депутатського індемнітету та депутатського імунітету (ч.3 ст.80 Конституції України та ст.ст 27, 28 Закону України “Про статус народного депутата України”) та порушення ними вимог несумісності депутатського мандата іншим видам діяльності (ч.4 ст. 84 Конституції України і ст.ст.4, 5 Закону України “Про статус народного депутата України”).

У другому підрозділі “Основні шляхи вдосконалення складових системи стримувань і противаг” зазначається, що визначення та закріплення в Конституції України системи стримувань і противаг як засобу організації державної влади ще не означає, що існує вироблений та випробуваний на практиці дійовий механізм функціонування згаданої системи. Нестабільність цієї системи в Україні визначається такими факторами, як: нетривала практика застосування норм Конституції України 1996 р.; складний економічний, політичний та соціальний стан в країні; протистояння виконавчої та законодавчої гілок влади; боротьба між численними політичними партіями; малий досвід діяльності вперше створених державних органів; недосконалість правової системи України (невідповідність значної кількості законів Конституції 1996 р.). Тому в сучасний період достатньо актуальною є проблема ретельного аналізу норм Конституції, які визначають стримування і противаги державної влади, яку автор пропонує вирішити шляхом розробки основ механізму ефективної  реалізації цих норм.

Такий підхід, звичайно, дозволив дисертанту намітити основні напрямки подальшого вдосконалення конкретних елементів системи стримувань і противаг як засобу організації та функціонування державної влади в Україні.

Перший напрямок полягає в конституційному визначенні порядку формування органів державної влади на підставі основ системи стримувань і противаг. Шляхи вдосконалення вбачаються у поліпшенні порядку формування, організації та діяльності, перш за все, Верховної Ради України, яка відіграє важливу роль у формуванні інших органів державної влади. Вибори до Верховної Ради, які були проведені в 1998 році на підставі чинної Конституції та Закону України “Про вибори народних депутатів України”, довели, що введення пропорційно-мажоритарної системи не відповідало існуючим на той час реальним можливостям політичних партій бути представленими в парламенті. Автором обгрунтовується доцільність формування Верховної Ради України на основі мажоритарної виборчої системи. Зазначається, що в разі збереження пропорційно-мажоритарної системи доцільно шляхом внесення змін до відповідного закону підвищити виборчу квоту з 4% до 5-6%, що надасть можливість подолати виборчий бар’єр лише найбільш авторитетним в суспільстві партіям.

З метою усунення протиріч між парламентською більшістю та парламентською меншістю (опозицією), налагодження взаємодії з Президентом України та іншими гілками влади пропонується прийняти закони про парламентську більшість та про парламентську меншість, в яких необхідно закріпити: правовий статус парламентської більшості та парламентської меншості; порядок формування та функціонування погоджувального органу для узгодження протилежних позицій парламентської більшості та парламентської меншості; право опозиції на делегування своїх представників в керівництво Верховної Ради України (один із заступників голови парламенту), право обрання на посади голів комітетів Верховної Ради України.

Після виборів Президента України в 1999 році постало питання про посилення ролі глави держави у формуванні уряду. Доцільно надати право Президенту України повторно пропонувати на посаду Прем’єр-міністра України визначену ним кандидатуру, як це робиться в ряді країн, зокрема в Росії.

Вдосконалення системи стримувань і противаг в Україні вимагає надання повноважень Кабінету Міністрів України призначати суддів Конституційного Суду України.

Другий напрямок удосконалення пов’язується здобувачем із впливом системи стримувань і противаг на конституційне визначення термінів функціонування кожного органу державної влади. Передбачені Конституцією України терміни функціонування державних органів не є оптимальними для налагодження цієї системи.

Третій напрямок вбачається в розподілі повноважень між гілками влади відповідно до системи стримувань і противаг. Компетенція відповідних гілок влади, визначена на підставі принципу розподілу влади, певною мірою пов’язана з формуванням органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Проте, доводить здобувач, визначення компетенції цих органів у Конституції України має свої особливості. Система стримувань і противаг є діючою в тому разі, коли компетенція всіх органів державної влади включає в себе як виключні повноваження, так і спільні, за допомогою яких будується механізм взаємодії та взаємозалежності всіх гілок влади.

З метою врівноваження спільних повноважень Президента України та Верховної Ради України з питання щодо промульгації законів  доцільно законодавчо закріпити порядок, згідно з яким прийнятий Верховною Радою України закон, до якого застосовано вето Президента України і яке було подолано у встановленому порядку, підписує й оприлюднює, як це прийнято в деяких країнах світу, Голова Верховної Ради України.

Взаємодія та взаємозалежність судової влади з іншими гілками влади, на думку автора, повинна мати такі особливості, як невтручання законодавчої та виконавчої влади в сферу діяльності суддів на підставі положень ст.126 Конституції України про незалежність суддів у будь-який спосіб і створення необхідних умов для здійснення правосуддя у повній відповідності із законом.

Четвертий напрямок вдосконалення пов’язаний з конституційними основами відповідальності глави держави та державних органів як засіб системи стримувань і противаг. Здобувач вважає раціональним законодавче врегулювання питання стосовно процедури імпічменту Президента України у вигляді Закону України “Про імпічмент Президента України”, в якому можливе відображення таких положень, як: поняття імпічменту Президента України; підстави порушення процедури імпічменту та їх тлумачення; суб’єкти ініціювання цієї процедури, коло яких необхідно розширити і надати це право, окрім Верховної Ради України, народу; стадії процедури імпічменту; наслідки усунення з поста в порядку імпічменту та інші питання. Також законодавчо спростити процедуру усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, оскільки існуючий порядок її проведення, передбачений ст.111 Конституції України, є настільки ускладненим, що на практиці усунути Президента з поста в порядку імпічменту є проблематичним.

П’ятий напрямок вдосконалення системи стримувань і противаг полягає у розширенні практики укладання угод між відповідними державними органами про спільну солідарну відповідальність в процесі розгляду та реалізації нормативно-правових актів із найважливіших питань загальнодержавного значення.

Дисертант робить висновок про те, що дієва система стримувань і противаг, основою якої є взаємозалежність та взаємодія всіх гілок влади, можлива лише при загальному бажанні всіх гілок влади діяти спільно для досягнення позитивних результатів. Арбітром же, в разі неузгодженості законодавчої та виконавчої гілок влади, повинен бути лише суд.