Щебетун І.С. Організаційно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми  дисертації, ступінь її наукової розробленості, мета й завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, основні положення, які виносяться на захист, а також підкреслюються наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Теоретичні проблеми гарантій місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів.

Перший підрозділ “Поняття гарантій місцевого самоврядування” присвячено визначенню вихідних теоретичних положень щодо встановлення поняття гарантій місцевого самоврядування, їх мети та ознак.

Для розробки поняття гарантій місцевого самоврядування визначається їх мета як безперешкодне й ефективне здійснення прав та обов'язків місцевого самоврядування як органами і посадовими особами останнього, так і безпосередньо територіальною громадою.

Досліджуються також ознаки, притаманні гарантіям місцевого самоврядування: а) цільова – гарантії забезпечують безперешкодне й ефективне здійснення прав та обов'язків місцевого самоврядування; б) матеріальна – гарантії містяться в необхідному для реалізації повноважень місцевого самоврядування соціально-побутовому середовищі, закріплюються в нормах права і втілюються в актах застосування права, у місцевих звичаях і традиціях; в) процесуальна – гарантії обумовлюються діяльністю органів, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб, а також громадян; г) казуальна – гарантії функціонують після настання юридичних фактів, з якими пов'язується придбання повноважень органами й посадовими особами місцевого самоврядування до досягнення визначеного, заздалегідь передбаченого результату.

Наприкінці підрозділу робиться висновок про те, що гарантії місцевого самоврядування – це необхідні для реалізації повноважень середовище та спеціальний механізм, що забезпечують безперешкодну ефективну участь місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, втіленні волі й інтересів відповідної територіальної громади.

У другому підрозділі “Система гарантій місцевого самоврядування” визначено критерії класифікації гарантій, поняття, зміст елементів, що входять до складу системи, розкриваються їх особливості.

Система гарантій місцевого самоврядування є досить об'ємним і складним явищем, оскільки охоплює собою багато аспектів. Вона містить низку груп, до складу яких, у свою чергу, входять і їх підгрупи.

Автором наводиться й аргументується наступна класифікація гарантій місцевого самоврядування: виділяються дві
групи – а) загальні гарантії, тобто міжнародні, політичні, економічні умови, духовні підвалини й цінності суспільства, що забезпечують існування місцевого самоврядування; б) спеціальні (юридичні) гарантії – комплекс правових засобів, що забезпечують організацію, діяльність і захист прав місцевого самоврядування.

Групу загальних гарантій місцевого самоврядування варто розглядати як сукупність п'яти підгруп: а) міжнародно-правових – міжнародних стандартів у сфері місцевого самоврядування, що регламентують спільно розроблені державами принципові підходи й міжнародні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території держав; б) конституційних – зазначених в Конституції України, що стосуються безпосередньої реалізації принципів організації місцевого самоврядування; в) політичних – що відповідають демократичному характеру політичного режиму в країні, який обумовлює не тільки надання населенню права на місцеве самоврядування, а й його підтримку та захист державою; г) економічних – певних матеріально-фінансових ресурсів, відповідних тим функціям і повноваженням, які законодавство закріплює за місцевим самоврядуванням; д) духовних – визнаних державою духовних цінностей, культурних, національних, місцевих традицій,  звичаїв, спрямованих на формування демократичної, правової держави, в якої повною мірою будуть створені й забезпечені необхідні умови для розвитку місцевого самоврядування.

Група спеціальних (юридичних) гарантій містить у собі дві підгрупи: а) організаційно-правові, що забезпечують правову, організаційну, майново-фінансову самостійність місцевого самоврядування; б) судові та інші форми захисту місцевого самоврядування.

У третьому підрозділі “Конституційні засади гарантій місцевого самоврядування” розкриваються поняття і зміст конституційних засад гарантій місцевого самоврядування.

Серед конституційних засад гарантій місцевого самоврядування, що охоплюють сфери його організації і здійснення, можна вирізнити основні, обумовлені особливостями суспільно-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери (демократизм, гуманізм, соціальна воля тощо) і додаткові, присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування (самостійність рішення населенням та органами місцевого самоврядування питань місцевого значення; поєднання форм представницької демократії з формами прямого волевиявлення громадян та ін.).

Другий розділ “Організаційно-правові гарантії місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів.

Перший підрозділ “Організаційна самостійність місцевого самоврядування” присвячено детальній характеристиці організаційної самостійності місцевого самоврядування, а також розглядається зміст його правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії.

Правова автономія – це наявність в органах місцевого самоврядування власних повноважень, визначених  Конституцією України або чинним законодавством, у межах яких ці органи діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування  – територіальні громади та їх органи, які не розглядаються як елементи державного апарату, не входять до системи державних органів. Вони повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру, з тим щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування  може здійснюватися лише на підставі й у межах повноважень і засобами, передбаченими Конституцією і законами України, без втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування  наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова автономія – це право територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування  володіти, користуватися й розпоряджатися майном, що знаходиться в комунальній власності, власними фінансовими коштами, достатніми для здійснення своїх повноважень.

У другому підрозділі “Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування” визначаються мета, зміст і межі державного контролю.

Мета державного контролю – не тільки в тому, щоб розкрити  порушення прав і законних інтересів громадян, а й щоб вчасно їх попередити, не дати їм можливості проявитися.

Предметом державного контролю є не лише забезпечення законності в організації та діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а й хід виконання окремих державних повноважень, якими законодавство наділяє органи місцевого самоврядування.

Щоб визначити види і ступінь необхідного контролю, варто чітко окреслити, яку відповідальність і перед ким несуть органи державної влади за порушення гарантій прав місцевого самоврядування (публічно-правову, цивільно-правову, політичну). Необхідно законодавчо встановити і закріпити систему контролю і відповідальності органів державної влади.

У третьому підрозділі “Компетенція органів місцевого самоврядування як гарантія здійснення прав місцевим самоврядуванням” зазначається, що компетенція органів місцевого самоврядування являє собою сукупність предметів відання, прав,  обов'язків і повноважень, закріплених законодавством і статутами територіальних громад за населенням відповідної території та органами місцевого самоврядування для здійснення його функцій і завдань.

Слід зазначити, що предмети відання місцевого самоврядування – це ті сфери суспільних відносин, на які поширюються права й обов'язки територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, у межах яких вони вправі діяти.

Повноваження органів місцевого самоврядування розглядаються як нормативно закріплені за цими суб'єктами права й обов'язки, необхідні для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування на відповідній території відповідно до їх правового статусу.

Аналізуючи зміст компетенції органів місцевого самоврядування, дисертант робить висновок і обґрунтовує думку про те, що компетенція місцевого самоврядування, як гарантія здійснення прав місцевого самоврядування, буде ефективною лише за умов: чіткого визначення й нормативного закріплення компетенції територіальних громад та їх органів; розмежування повноважень місцевих рад і місцевих державних адміністрацій одного рівня  (районних, обласних) по горизонталі; делегування повноважень одних органів іншим і вдосконалення контролю за реалізацією цих делегованих повноважень; визначення компетенції міських і районних у місті рад.

Назріла нагальна необхідність прийняття Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” в новій редакції. Щодо питання гарантій місцевого самоврядування, дослідник вважає доцільним законодавчо закріпити, що повноваження сільського, селищного, міського голови у випадках, якщо він допустив порушення Конституції або законів України, прав та свобод громадян, можуть бути припинені достроково, але тільки за рішенням місцевого референдуму: адже він обирається безпосередньо територіальною громадою і надання подібних повноважень представницькому органу місцевого самоврядування принижує його роль і порушує гарантії його діяльності у здійсненні місцевого самоврядування. Необхідно також зміцнити організаційні гарантії діяльності такої важливої посадової особи, як голова районної чи обласної ради. Повноваження голови районної в місті, районної та обласної ради повинні припинятися лише за рішенням відповідної ради і якщо за його звільнення проголосували не менше двох третин депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Третій розділ “Гарантії, що забезпечують фінансово-економічну самостійність органів місцевого самоврядування” складається із двох підрозділів.

У першому підрозділі “Майнова самостійність” визначається передусім зміст майнової самостійності, що забезпечується організаційно-правовими гарантіями і характеризується наявністю комунальної власності, до якої належить майно, передане безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також створюване і здобуте органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм засобів.

Автор аналізує процес формування й використання комунальної власності, право створення органами місцевого самоврядування підприємств, установ, організацій для здійснення господарської діяльності, визначає коло проблем, пов'язаних із забезпеченням майнової самостійності, а також пропонує шляхи їх розв’язання.

Другий підрозділ “Фінансова самостійність” присвячено загальній характеристиці фінансової самостійності місцевого самоврядування, яка можлива завдяки організаційно-правовим гарантіям останнього. У ньому розглядається зміст цього інституту, а також міститься детальний аналіз формування й виконання місцевих бюджетів, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) та інших коштів, що знаходяться в комунальній власності територіальних громад.

Автор робить аргументовану пропозицію про законодавче регулювання перспектив стратегічного бюджетного планування і фінансового вирівнювання, а також про те, що у складі Державного бюджету України доцільно створити фонд дотацій, джерелами фінансування якого була б певна частка від податку на додану вартість і частка вилучень, що надходять із місцевих бюджетів у Державний бюджет України.

Четвертий розділ “Судові та інші форми захисту місцевого самоврядування” складається із двох підрозділів.

Перший підрозділ “Судовий захист як важлива гарантія місцевого самоврядування” розкриває зміст судового захисту місцевого самоврядування, аналізує й узагальнює його практику. Робиться висновок, що такий захист припускає право звернення до суду за захистом прав і законних інтересів територіальних громад, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Другий підрозділ “Інші правові форми захисту інтересів і прав місцевого самоврядування” розкриває зміст зазначених форм, зокрема: обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення, актів і законних вимог органів і посадових осіб місцевого самоврядування; обов'язковий розгляд їх звернень; право звернення органів і посадових осіб місцевого самоврядування в органи державної влади і до державних посадових осіб; право вносити подання у відповідні органи про притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності; діяльність державних органів, що забезпечують захист прав місцевого самоврядування (прокуратура, органи внутрішніх справ, органи служби безпеки, податкових служб, митниці, адвокатури); право об'єднання в асоціації та інші форми добровільних об'єднань.