Совгиря О.В. Правовий статус парламентської опозиції (порівняльно-правовий аналіз)

Короткий зміст

У вступі дисертації висвітлені положення, що викладені вище – у розділі автореферату “Загальна характеристика роботи”.

Перший розділ дисертації “Правовий зміст поняття “парламентська опозиція”” складається з трьох підрозділів та висновків по розділу.

У підрозділі 1.1. “Визначення поняття “парламентська опозиція”” наведений аналіз довідково-енциклопедичної та спеціальної літератури у сфері юриспруденції (та, для порівняння, окремих політологічних видань) стосовно того, який зміст вкладається їх авторами у поняття “опозиція”. На основі вказаного аналізу встановлено, що значна частина авторів цих видань визначають зміст поняття “опозиція” без суб’єктно-об’єктного уточнення його назви. Виходячи із цього, автор відзначає некоректність підходу при визначенні поняття “опозиція” у вказаних виданнях, оскільки дослівно з латинської мови “oppositus” – протилежний, протипоставлений. А отже, не слід вживати поняття “опозиція” у будь-якій сфері суспільних відносин без уточнення його суб’єктно-об’єктної характеристики.

Проаналізувавши існуючі визначення поняття “парламентська опозиція”, автор подає власне визначення цього поняття (безвідносно до конкретної країни), а також визначення поняття “парламентська опозиція в Україні”.

У підрозділі 1.2. “Історія становлення поняття “парламентська опозиція” у політико-правовій думці” досліджено історію виникнення та розвитку поняття “парламентська опозиція” у політико-правовій думці зарубіжних країн та України.

У проаналізованих дисертантом працях таких видатних мислителів, як: Платон, Арістотель, Ф. Аквінський, Б. Спіноза, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш-Л. Монтеск’є, Д. Юм ми можемо спостерігати розробку концепцій права на опір, меж здійснення верховної влади, чим було закладено основи для виникнення та розробки концепції парламентської опозиції у зарубіжній політико-правовій думці. Аналіз політико-правової думки з початку ХVІІІ ст. (що знайшла відображення у працях, зокрема: І. Канта, Ж. О. Ламетрі, П. А. Гольбаха, лорда Болінбрука, Г. Єллінека, А. Лоуеля тощо) свідчить про зародження та становлення концепції політичної, а також парламентської опозиції.

Ціла низка російських вчених (М. В. Петрашевський, М. М. Новосільцев, Б. М. Чичерін, Г. Ф. Шершеневич, І. О. Ільїн тощо) присвятили свої праці питанням, що так або інакше мають відношення до становлення цілісного наукового розуміння поняття “парламентська опозиція”.

 В Україні необхідність існування політичної опозиції обґрунтовувалася вже мислителями Середньовіччя (Ю. Дрогобичем, П. Русином, С. Оріховським тощо). М. Драгоманов розглядав та обґрунтовував необхідність існування політичної опозиції. М. Грушевський наголошував на необхідності представлення меншості шляхом удосконалення виборчої системи, хоча і залишаючи поза своєю увагою питання стосовно її діяльності у виборному органі.

За радянських часів панування марксистсько-ленінської ідеології можливість функціонування парламентської опозиції не мала обґрунтування, яке б відповідало її місцю у політичній системі демократичного суспільства: вона або заперечувалася взагалі, або розглядалася досить спрощено, примітивно.

Представники зарубіжної політико-правової думки ХХ ст. (М. Дюверже, К. Поппер, Бернард Г. Сіган, Ж. Зіллер, Х. Арендт, Р. А. Даль тощо) визначають парламентську опозицію як невід’ємний елемент політичної системи демократичного суспільства.

У підрозділі 1.3. “Теоретико-правовий аналіз поняття “парламентська опозиція” у конституційному праві України” автор розглядає питання стосовно юридичної природи та місця парламентської опозиції у системі конституційного права України як галузі права та науки і визначає особливості конституційно-правових відносин, суб’єктом яких є парламентська опозиція.

На сьогодні парламентська опозиція в Україні не відповідає ознакам інституту конституційного права України як галузі права, а отже не є таким інститутом. Разом із тим, на сьогодні парламентська опозиція є прогнозно-перспективним основним інститутом науки конституційного права України.

Автором обґрунтовано існування інституту парламентської меншості як реального інституту галузі та науки конституційного права України, що включає у себе значну частину норм, що можуть бути використані для регулювання правового статусу парламентської опозиції, за відсутності спеціальних норм, що регулюють статус останньої безпосередньо. Сутність співвідношення понять “парламентська опозиція” та “парламентська меншість” полягає у тому, що, за умови парламентської та парламентсько-президентської республік, парламентська опозиція та парламентська меншість співпадають між собою, тоді як за президентської та президентсько-парламентської республік, вони можуть як співпадати, коли глава держави і парламентська більшість є представниками однієї і тієї ж політичної сили, так і не співпадати, коли парламентську більшість утворюють представники не тих політичних сил, яких підтримує глава держави.

Недоцільно та неможливо подати загальний, універсальний перелік прав та обов’язків парламентської опозиції безвідносно до конкретної країни її функціонування. Тому автор зупиняється на принципових моментах визначення обсягу прав парламентської опозиції в Україні, подаючи їх конкретний перелік та механізм реалізації у розробленому проекті закону. Однією з найважливіших гарантій прав парламентської опозиції, на думку автора, є фінансове забезпечення її діяльності.

На сьогодні в Україні парламентська опозиція не має юридичних обов’язків у площині державно-владних відносин. Відсутність зазначених обов’язків унеможливлює застосування до неї конституційно-правової відповідальності у позитивному аспекті. Щодо притягнення парламентської опозиції в Україні до конституційно-правової відповідальності у ретроспективному аспекті, то, на думку автора, склад конституційного делікту, суб’єктом якого виступає парламентська опозиція, має бути таким. Суб’єктом делікту виступає суб’єкт парламентської опозиційної діяльності. Об’єктом конституційного правопорушення, вчиненого вказаним суб’єктом, є всі ті об’єкти, з приводу яких він вступає у конституційно-правові відносини. Об’єктивна сторона конституційного делікту, суб’єктом якого є суб’єкт парламентської опозиційної діяльності, може знаходити свій вияв у такій його діяльності, що порушує встановлені процедурні форми діяльності державних органів та в інших видах діяльності, здійснення яких є забороненим за чинними законодавством України, або у невиконанні обов’язків, які повинні бути закріплені за парламентською опозицією в Україні. Щодо суб’єктивної сторони зазначеного конституційного делікту, то автор підтримує точку зору Кутафіна О. О. стосовно того, що при визнанні вини колективного суб’єкта конституційного права (а до таких суб’єктів належать і суб’єкти парламентської опозиційної діяльності), конституційно-правова відповідальність покладається саме на колективного суб’єкта (а не на окремих членів колективу чи керівників, які при цьому можуть паралельно нести особисту відповідальність за власні протиправні і винні дії, пов’язані з виною колективного суб’єкта).

При цьому, звичайно, залишається відкритим питання стосовно законодавчого закріплення вказаного складу правопорушення, що на сьогодні позбавляє нас підстав говорити про можливість притягнення парламентської опозиції в Україні до конституційно-правової відповідальності у ретроспективному аспекті.

Другий розділ дисертації “Правовий статус парламентської опозиції у зарубіжних країнах” складається з двох підрозділів та висновків по розділу.

У підрозділі 2.1. “Правовий статус парламентської опозиції у Великобританії” проаналізовано функціонування  парламентської опозиції у Великобританії, оскільки саме у цій державі вказаний інститут має найбільш тривалий та побудований на міцних демократичних засадах досвід функціонування.

Поняття “Опозиція Його/Її Величності” у Великобританії з’явилося ще у 1826 р. Чітко виражену провладно-опозиційну структуру британського Парламенту зумовила, насамперед, двопартійна система, що існує у цій країні, а також, як відзначають дослідники цього питання, мажоритарна виборча система відносної більшості, за якою проводяться вибори до нижньої палати Парламенту. Парламентська опозиція у Великобританії одностайно визначається дослідниками як лояльна опозиція. На думку автора, Кампо В. слушно відносить існуючий у Великобританії порядок регулювання правового статусу парламентської більшості та парламентської меншості у нижній палаті Парламенту до англо-саксонського типу регулювання, який характеризується регламентуванням статусу парламентської більшості та парламентської меншості конвенційними нормами, освяченими політичними традиціями; в окремих випадках, додержання цих норм забезпечується судами, що діють на підставі права справедливості (прецедентного права).

Також у підрозділі наведено аналіз правового регулювання та окремих аспектів функціонування парламентської опозиції в інших країнах з “Вестмінстерською” моделлю парламентаризму (Канада, Індія).

У підрозділі 2.2. “Характеристика правового статусу парламентської опозиції в інших зарубіжних країнах” автор розглядає правовий статус парламентської опозиції у США, у західноєвропейських країнах (ФРН, Франція, Італія, Іспанія, Португалія, Ірландія, Швейцарія, Швеція), в Японії, у країнах Латинської Америки та Тропічної Африки.

Аналіз функціонування та закріплення правового статусу парламентської опозиції у зарубіжних країнах дозволяє зробити наступні узагальнення позитивних аспектів такого функціонування та закріплення, які мають бути враховані тими державами, в яких інститут парламентської опозиції ще знаходиться у процесі становлення (зокрема, до таких держав належить і Україна): віднесення парламентської опозиції до основоположних інститутів конституційного права; здійснення висування кандидатів на парламентських виборах тільки політичними партіями; чітка політична структурованість парламенту; стабільність фракційної організації партій у парламенті; прогнозованість діяльності парламенту як результат чіткої структурованості та високої партійної дисципліни; обмеження конкурентної боротьби за владу та процесу здійснення влади рамками конституції і права; лояльний характер опозиції; безпосередня участь парламентської більшості у визначенні кандидатури прем’єр-міністра та складу уряду; відповідальність партій за здійснювану ними державну політику, у тому числі, відповідальний характер критики опозиції; отримання парламентською опозицією посад заступників голів парламентських комітетів; визначення порядку денного урядом після консультацій із представниками парламентської опозиції, а також право не менш як 1/3 частини членів палати парламенту направляти президенту петицію з вимогою відмовитися від підписання акту і вимагати проведення референдуму; право 1/10 членів парламенту виступити з ініціативою винесення конституційної поправки на всенародний референдум; право парламентської опозиції готувати, у випадку необхідності, альтернативні доповіді комітету, право меншості на окрему думку з приводу підготовлюваних доповідей комітету; право парламентської опозиції розпоряджатися певною частиною бюджету комітету; комплектування наукових і допоміжних служб парламенту за згодою з парламентською опозицією; ведення роботи всередині фракцій по робочих групах, число і напрямки діяльності яких приблизно відповідають числу предметної орієнтації комітетів парламенту; перелік джерел, з яких здійснюється фінансування фракцій, у тому числі, опозиційних (вони отримують грошові субсидії за рахунок бюджету парламенту в залежності від кількості членів фракції, а також внески від своїх депутатів і пожертвування від різноманітних неурядових організацій). Потребує нагального запозичення Україною і “філософія” побудови стосунків між опозиційними фракціями та урядом, яка виходить із засад налагодження стосунків, а не конфронтації, оскільки взаємовідносини між правлячими і опозиційними партіями являють собою не стільки протиборство, протистояння, скільки взаємодію, конструктивний діалог. І, саме виходячи із цих засад, мають будуватися стосунки між ними та прийматися законодавство, що регламентує їх діяльність. Також Україні варто врахувати досвід щодо функціонування парламентської опозиції у частині тих особливостей, що має процес перебування парламентської більшості в опозиції до президента.

Стосовно негативних аспектів функціонування парламентської опозиції у зарубіжних країнах, які потребують урахування з метою уникнення аналогічних помилок, то до них можна віднести наступні: необхідність уникати при розробці законодавства тих положень, які можуть бути використані опозицією та правлячою партією для побудови стосунків на позиціях “обструкція – протидія обструкції”; негативний досвід роздрібненості політичних партій, які знаходяться в опозиції, що призводить до їх надзвичайної слабкості; практична відсутність опозиції у латиноамериканських країнах є яскравим прикладом того, що навіть формальне існування багатопартійної системи із закріпленням демократичних засад її функціонування не є свідченням можливості існування цивілізованої опозиції. Ці країни є наочним підтвердженням того, що у країнах із недостатньо розвинутими демократичними традиціями діяльність парламентської опозиції повинна регламентуватися на рівні законодавства, а не на рівні традицій.

У зв’язку із конституційним закріпленням деяких аспектів діяльності парламентської опозиції в окремих країнах (у Португалії, у країнах Тропічної Африки тощо) автор вважає за необхідне (з огляду на досить рідкісний характер такого явища) розмежовувати закріплення правового статусу парламентської опозиції в залежності від виду нормативно-правового акту, виділяючи такі види вказаного закріплення як конституціоналізація та інституціоналізація.

Третій розділ дисертації “Становлення та перспективи правового регулювання статусу парламентської опозиції в Україні” складається з двох підрозділів та висновків по розділу.

У підрозділі 3.1. “Становлення правового статусу парламентської опозиції в Україні”, зокрема, зазначено, що існуючі форми правління на українських землях до виникнення Київської Русі (царські ради, народні збори та ради міст) не мали у своєму складі структур, які б мали опозиційний характер. Разом із тим, вже у феодальних снемах ми можемо помітити певні ознаки появи угруповань, відмінних за своїми політичними поглядами, в тому числі, на питання організації державної влади.

За часів перебування України у складі Речі Посполитої, можемо констатувати певні ознаки політичної структурованості вального сейму за національною та релігійною ознаками, що є передумовою появи організованої опозиції у представницькому органі.

За часів Козацької держави можна говорити про існування окремих фактів, що свідчать про функціонування опозиції у її представницьких установах. При цьому, слід відзначити наявність закріплення на засадах високої правової та політичної культури порядку такого функціонування на рівні проекту Основного закону держави – Конституції Пилипа Орлика.

Участь українських депутатів у парламентських установах Австрії, Австро-Угорщини та царської Росії, діяльність Головної руської ради та Українського парламентського клубу сприяли виробленню досвіду здійснення парламентської опозиційної діяльності. Разом із тим, слід відмітити, що структурування депутатів-українців у цих органах відбувалося, в основному, за національно-релігійною ознакою, а отже, мало на меті захист інтересів певної частини населення та меншою мірою було спрямовано на вплив щодо всієї державної політики. Однак, на думку автора, це не може і не повинно применшувати роль та значення їх парламентської опозиційної діяльності.

Одним з уроків парламентської практики визвольних змагань 1917-1920 рр. став також досвід діяльності в умовах структуризації на парламентську більшість та парламентську опозицію. І особливо важливий цей досвід, на думку автора, тим, що він набувався через діяльність у власних представницьких органах Української держави, а не у таких органах її метрополій. Саме протягом зазначеного періоду вперше відбулося законодавче закріплення окремих гарантій діяльності парламентської опозиції у представницькому органі Української держави, а також спостерігається розуміння необхідності закріплення таких гарантій, виходячи із аналізу змісту проектів Конституцій та законів, розроблених протягом вказаного історичного періоду.

За часів входження України до складу СРСР опозиція правлячому режиму існувала (хоча і не на парламентському рівні) та послужила підґрунтям для виникнення і функціонування опозиції у парламенті незалежної держави.

Характеризуючи функціонування парламентської опозиції після проголошення незалежності України, слід відзначити, що її ненормований статус значно гальмував і гальмує законодавчу діяльність Верховної Ради І – ІV  скликань. Функціонування парламентської опозиції у парламенті незалежної України проходить поки що етап свого становлення та організаційно-ідейного оформлення, що потребує кропіткої роботи, спрямованої на законодавче закріплення цього процесу та вироблення і реальне впровадження таких стосунків між його учасниками, які будуються на засадах високої політичної культури.

У підрозділі 3.2. “Законодавче закріплення правового статусу парламентської опозиції на сучасному етапі та питання його вдосконалення” автор відзначає, що аналіз чинного законодавства України на предмет закріплення у ньому правового статусу парламентської опозиції дає можливість зробити висновок про те, що таке закріплення фактично відсутнє. Натомість має місце встановлення загальних засад або регулювання окремих аспектів діяльності парламентської меншості на рівні міжнародно-правових актів, Конституції України, Закону України “Про статус народного депутата України”, Регламенту Верховної Ради України. Безпосередньо можливість функціонування опозиції, але без уточнення її суб’єктно-об’єктного складу, передбачена лише Законом України “Про політичні партії в Україні”. На думку автора, існуючий перелік складових свободи опозиційної діяльності партій, передбачений Законом України “Про політичні партії в Україні”, повинен бути доповнений можливістю парламентських фракцій (груп), які утворені народними депутатами України – членами політичної партії (партій), або до складу яких увійшли народні депутати України – члени політичної партії (партій), переходити в опозицію та брати участь у діяльності парламентської опозиції.

В аспекті гарантування діяльності народних депутатів України, що входять до складу парламентської опозиції, на думку автора, необхідно внести такі зміни і доповнення до Закону України “Про статус народного депутата України”, які були б спрямовані на визначення парламентської опозиційної діяльності як одного з видів діяльності народних депутатів України та на закріплення рівності прав та обов’язків народних депутатів України незалежно від їх належності до парламентської більшості чи парламентської опозиції.

У Регламенті Верховної Ради України автор виділяє чотири групи норм за таким критерієм, як можливість їх віднесення до тих, що регулюють правовий статус парламентської опозиції: 

1) ті, які встановлюють меншу, ніж половину кількість голосів народних депутатів України, необхідних для ініціювання розгляду або прийняття певного рішення;

2) ті, які закріплюють можливість врахування різних пропозицій при обговоренні питань і прийнятті рішень та встановлюють можливість подання таких пропозицій і висловлювання думок народними депутатами України, що є представниками різних політичних партій;

3) ті, які встановлюють можливість подання народними депутатами України альтернативних пропозицій, законопроектів тощо;

4) ті, які встановлюють принцип пропорційного представництва депутатських фракцій (груп) в органах Верховної Ради та офіційних парламентських делегаціях.