Бабенко К.А. Принцип поділу державної влади та сучасні проблеми його реалізації в Україні (конституційно-правовий аналіз)

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовані актуальність теми дослідження та ступінь її наукової розробки, визначені об’єкт і предмет, основні методи аналізу дисертаційної теми, розкриті мета й завдання дисертації, висвітлено теоретичне і практичне значення роботи, представлено апробацію теоретичних положень, сформульовано концептуальні положення, які визначаються науковою новизною.

У першому розділі - “Конституційно-правове значення принципу поділу державної влади в формуванні демократичної, правової держави” - доводиться теза, що ідея демократії передбачає не лише існування специфічних механізмів формування і реалізації державної влади, а й змістовну трансформацію держави, яка перетворюється з суб’єкта монопольного розпорядження владою на суб’єкт, який обслуговує суспільні інтереси, що досягається насамперед завдяки практичній реалізації принципу поділу державної влади.

У підрозділі 1.1 “Становлення і розвиток теорії поділу державної влади” демонструються основні історико-правові підходи до тлумачення принципу поділу влади. При цьому особливу увагу дисертант приділяє традиції американського конституціоналізму, ретельний аналіз якої дозволив сформулювати такі положення. По-перше,  розвиваючи класичну теорію поділу влади Ш.Монтеск’є, такі американські мислителі, як Дж.Адамс, Т.Джефферсон, О.Гамільтон, Дж.Медісон, Дж.Джей, дещо змінюють акценти в її обґрунтуванні. Зокрема, відступаючи від інтерпретації поділу влади як цілі республіканської форми правління, вони розуміють цю модель виключно як засіб, що дозволяє запобігати тенденціям до узурпації влади, джерелом яких може виступати не тільки виконавча, але й законодавча влада. По-друге, на відміну від моделі “абсолютного” розподілу державної влади, в класичній традиції американської політико-правової думки яскраво виражена й інша тенденція, яка виходить з настанови на утвердження єдиної державної влади, що є функціонально поділеною з метою унеможливити відхід цієї влади від принципів демократичного республіканського врядування. По-третє, відтворюючи тезу про важливість контролю над діяльністю окремих гілок влади, в межах американської традиції конституціоналізму набула  поширення теорія внутрішнього обмеження державної влади, що дозволяє провести паралель між статтями “Федераліста” і поглядами Т.Пейна, який доводив необхідність внутрішнього стримуючого чинника по відношенню до окремих гілок влади.

Цілком логічним кроком у продовженні дослідження було звернення до проблем науково-теоретичного характеру, які об’єктивно постають у процесі спроб практичної реалізації принципу поділу влади, оскільки у названому підрозділі було розглянуто тільки проблеми історико-правового генезису і становлення концепції  і принципу поділу державної влади у працях зарубіжних і вітчизняних дослідників.

      Поставлене  завдання було виконано у підрозділі 1.2 “Актуальні проблеми реалізації моделі “єдино – розподіленої” державної влади”. Дійсно, позитивне і цілком демократичне намагання створити систему, яка б гарантувала неприпустимість абсолютизації державної влади і відторгнення вищого суверенітету від народу на користь того чи іншого органу держави, у безпосередній державотворчій практиці ставить чимало складних проблем. Основну з них можна сформулювати наступним чином: чи слід принцип поділу державної влади тлумачити в загальному плані, чи виключно інституційно? Значною мірою однією з фундаментальних спроб знайти відповідь на сформульоване запитання стала теоретична розробка концепції “єдино – поділеної” державної влади. Інколи цю модель ще визначають поняттям “інтеграційної системи поділу влади”, коли поряд з настановою на розмежування повноважень визначаються такі принципи, як співпраця різних гілок влади та їх взаємний контроль.

Характерною властивістю згаданої концепції єдино-поділеної державної влади є те, що визнаючи класичну тезу про юридичну однопорядковість, рівнозначущість і рівноцінність гілок влади, в її межах наголос переноситься з поняття “поділ” на поняття “влада”. Тобто, метою всіх трьох “рівноцінних влад”, що дозволяє стверджувати  про їх спільну основу, є не стільки постійне збереження і відтворення будь-якими засобами власної автономності, скільки поєднання зусиль спрямованих на підтримання цілісності державної влади за- для забезпечення основних інтересів суспільства в цілому й окремих громадян. Причому, зазначена ціль набуває своєї вирішальної ролі в період політико-правових трансформацій, коли поділені гілки державної влади повинні піклуватись не стільки про власну автономність, скільки про ефективну співпрацю. Іншим важливим методологічним моментом цієї концепції є перенесення акцентів з функціональної визначеності діяльності гілок державної влади на проблеми можливостей їх взаємного впливу. Фактично розвиток теорії “єдино-поділеної” державної влади відбувався у двох основних напрямах: а) шляхом акцентування на необхідності поєднання принципу поділу влади з вимогою збереження цілісності системи державної влади; б) шляхом критики настанови на жорсткий розподіл компетенції і повноважень окремих гілок державної влади.

При цьому в межах як вітчизняної (Б.Кістяківський, С.Котляревський, М.Ковалевський), так і російської правової науки (Н.Лазаревський, В.Гессен, А.Градовський, Б.Чичерін, Є.Спекторський, Н.Коркунов) практично завжди робилися спроби розглянути класичний принцип поділу влади не лише з точки зору забезпечення автономності і самостійності окремих гілок, але й в контексті їх взаємодії. Проте, якщо всі згадані мислителі виходили з настанови на необхідність доопрацювання класичної теорії поділу влади, в цьому плані практично всі з названих вище науковців намагались лише надати логічного розвитку закладених Ш.Монтеск’є ідей, то, починаючи приблизно з середини ХХ століття ми стаємо свідками спроб радикального переосмислення як засад  принцип поділу влади, так і самої теорії поділу влади в цілому. Так, про відхід від класичної теорії поділу влади і наповнення її новим змістом свідчить насамперед поява цілого ряду досліджень, в яких основоположні принципи цієї теорії піддаються змістовній ревізії. Показовою тут  виступає позиція Р.Даля. Перераховуючи інститути, які роблять можливим існування демократії, він не згадує серед них інституту поділу державної влади. Це пояснюється тим, що, на його думку, поділ влади є не стільки умовою демократії, скільки запобіжним за своїм характером інститутом. Тобто, змінюється сама логіка формування демократичного ладу: якщо для класичного підходу діє правило “для того, щоб постала демократія, влада має бути розподілена”, то Р.Даль переформульовує його наступним чином: “влада має бути розподілена для того, щоб не зникла демократія”. Інакше кажучи, принцип поділу державної влади, не є базовою умовою демократії, а виконує суто функціональну роль, яка може бути представлена через чотири завдання: а) інституціоналізація суперництва між окремими суб’єктами влади; б) забезпечення контролю над органами державної влади; в) запобігання небажаній і небезпечній концентрації влади в руках тих чи інших державних органів; г) забезпечення ефективного функціонування влади і управління

Таким чином, суто теоретичні проблеми співвідношення між двома основоположними задачами, які постають в ході розбудови демократичної держави, створення надійних запобіжників узурпації державної влади і забезпечення її ефективного функціонування як цілісного механізму для задоволення основних потреб суспільства і окремих громадян, обертаються необхідністю розробки такої правової основи, яка б дозволила реалізувати обидві зазначені цілі.

Тому логічним продовженням здійснюваного у першому розділі дисертації дослідження стало звернення до проблеми конституційного забезпечення реалізації принципу поділу державної влади. Того, яким чином його втілено в сучасних конституціях і основних конституційних законах, а також те, завдяки яким правовим механізмам й інститутам він імплементується у практиці державно-правового життя.

Вирішенню цієї задачі було присвячено підрозділ 1.3 “Конституційні гарантії забезпечення поділу державної влади в сучасній державотворчій практиці”. Зокрема, спираючись на досвід багатьох демократичних країн було продемонстровано, що запровадження принципу поділу влади дозволяє не тільки встановити дієві бар’єри на шляху до авторитарних тенденцій у розвиткові державної влади, але й забезпечити внутрішню стабільність в державі. Це досягається за рахунок того, що в умовах поділу влади єдиним шляхом для виходу з політичної кризи є консенсуальне вирішення проблем на основі конституційних норм. Тобто жодна влада не має достатніх повноважень аби знищити інші чи мати змогу повністю їх ігнорувати в процесі державного управління. Тому всі без виключення гілки влади виявляються визначально зорієнтованими на консолідацію, оскільки протистояння влад за умови реалізації принципу поділу влади призводить не до зникнення “небажаної” конкуруючої влади, а до руйнації всіх влад і всього державного механізму. Більше того, досвід сучасного державотворення  надає чимало прикладів тому, що на сьогоднішній день вдосконалення механізмів взаємодії різних гілок державної влади тісно поєднано з процесами формування та функціонування інститутів громадянського суспільства і правової держави.

У підрозділі 1.4 підводяться підсумки дослідження проведеного у першому розділі роботи.

Другий розділ дисертації - “Інституційно-правові проблеми забезпечення ефективної взаємодії гілок державної влади” - присвячено дослідженню нормативно-правової бази, яка дозволяє реалізовувати рівноефективну взаємодію різних органів державної влади.

У підрозділі 2.1 “Конституційне збалансування повноважень гілок державної влади” дисертант відзначає, що сучасний стан розвитку процесів реалізації принципу поділу влади дозволяє казати про загальну тенденцію до раціоналізації системи державної влади, яка відбувається одночасно як шляхом більш чіткого розмежування повноважень усіх гілок державної влади, так і засобами співпраці між ними та їх взаємної інтерференції. При цьому на сьогоднішній день практично не відповідає дійсності традиційний погляд на судову владу як “найслабкішу” державну владу. Більше того, досить часто навіть висувається теза по судову владу як найбільш впливову владу. Значним чином це пояснюється активним розвитком інституту конституційної юстиції, який, маючи високий рівень незалежності, отримав реальну можливість впливати на практику реалізації законодавчої і виконавчої влади та на їх співвідношення. Разом з тим класичний горизонтальний принцип поділу влади у значній кількості випадків доповнюється моделлю вертикального поділу влади, що справедливо не лише для федеративних, а й для унітарних держав. Все це спричиняє необхідність ускладнення політико-правових інститутів та механізмів взаємодії різних гілок влади, а також динамічний розвиток законодавства у цій галузі.

Водночас створення й запровадження політико-правових інститутів та механізмів взаємодії виконавчої і законодавчої влади має на меті не стільки загальне уникнення конфліктів між ними, скільки досягнення такого стану, коли ці конфлікти стануть рідшими. У цьому сенсі мова йде про два основні моменти. По-перше, це суто юридичний аспект. Коли конституція та основні закони містять в собі відповіді на всі запитання щодо порядку та процедури вирішення конфліктів між цими гілками державної влади. По-друге, це наявність достатньо високого рівня розвитку політичної й правової культури, коли представники обох гілок влади діють відповідно до загальної настанови на пошук швидких і конструктивних шляхів виходу з конфліктних ситуацій

Аналізуючи напрями реформування взаємодії законодавчої та виконавчої влади в сучасній Україні, автор вказує на необхідність конституційної корекції установчої функції парламенту. Тобто, необхідні змістовні зміни в сфері повноважень законодавчої влади щодо процесу формування виконавчої влади, що дозволить, з одного боку, зблизити ці гілки державної влади, а, з іншого, – забезпечити виконавчу владу стабільною підтримкою парламенту (парламентської більшості), що матиме своїм наслідком вирішення проблеми законодавчого забезпечення соціально-економічного та політико-правового розвитку держави. При цьому зазначені зміни повинні знайти своє відображення на найвищому конституційному рівні.

У підрозділі 2.2 “Вплив  суспільної думки на функціонування гілок державної влади” автор приділяє увагу проблемі взаємодії суспільства і окремих гілок державної влади. Необхідність звернення до проблеми впливу суспільної думки на функціонування гілок державної влади зумовлена тим, що навіть у межах класичної теорії поділу влади традиційна трійка владних гілок практично завжди доповнювалась ще одним додатковим четвертим елементом. Зокрема, про нього писав Дж.Адамс, на думку якого адекватний розгляд системи взаємодії трьох розподілених гілок влади повинен включати в себе ще й аналіз того, яким чином суспільство, як зазначений четвертий елемент,  здатне  впливати на дію державної влади. Що ж до сучасної теорії поділу влади, то проблема впливу суспільства на діяльність окремих органів різних гілок влади, а також можливості суспільного контролю над ефективністю функціонування державної влади займає одне з центральних місць у цих дослідженнях.

У дисертації робиться наголос на тому, що найменш розробленими в сучасній вітчизняній юридичній науці є питання впливу суспільної думки на функціонування судової гілки державної влади, з чого дисертант робить висновок про необхідність всебічного вивчення взаємозв’язку і взаємовпливу громадської думки і діяльності органів судової влади, оскільки нехтування цим фактором може спричинити виникнення невідповідності застосованих юридичною і політичною   наукою теоретичних моделей реальним відносинам, які виникають між органами державної влади і суспільством.

У роботі вказується, що досить низький рівень обізнаності та поінформованості громадян щодо діяльності судової влади, а також усталений стереотип її сприйняття як “останньої” у трійці державної влади, суттєво ускладнює процедуру визначення параметрів та каналів взаємовпливу між громадською думкою та судовою владою. Разом з тим, настанова на підвищення авторитету судової влади в суспільстві диктує необхідність гармонізації стосунків між суспільством (громадською думкою) та судовою владою, причому суди в цьому процесі повинні відігравати активну роль і цілеспрямовано діяти у напрямі формування позитивного образу суду у суспільній думці. Адже вагомою запорукою стабільного та авторитетного становища судової влади в суспільстві є формування у суспільній думці сталого переконання у правоті, незалежності та об’єктивності судової влади, що забезпечуватиме судовим рішенням своєрідний “кредит” громадської довіри, коли кожен громадянин, навіть не погоджуючись із винесеним судом рішенням, все одно вважатиме його правильним і справедливим, виходячи із загального переконання в авторитетності судової влади.

У підрозділі 2.3 узагальнюються результати дослідження проведеного у другому розділі.

У третьому розділі дисертації - “Органи конституційної юрисдикції в системі поділу державної влади” - висвітлюється місце і роль органів конституційної юрисдикції  насамперед конституційного правосуддя, в системі поділу влади.

У підрозділі 3.1 “Місце і повноваження Конституційного Суду України в системі органів державної влади” автор доводить, що незважаючи на незаперечне домінування в діяльності цього органу державної влади повноважень конституційного контролю, його слід розглядати саме як елемент судової гілки державної влади. У зв’язку з цим можна вказати, що використання функціональної ознаки здійснення правосуддя не може тлумачитись як єдина і неодмінна умова будь-якого судового органу влади, оскільки: а) коло функціональних повноважень судів загальної юрисдикції не може бути обмеженим тільки здійсненням правосуддя; б) зараз досить часто застосовується таке поняття, як “конституційне правосуддя”, що дозволяє говорити про функціональну спорідненість в діяльності судових органів, що здійснюють єдину функцію правосуддя, хоча й у різних формах. Також, навіть з огляду на специфіку процесуальних норм, які характеризують діяльність Конституційного Суду, цей орган державної влади завжди діє виключно у встановлених межах законодавчо закріплених процедур і принципів судочинства, що також свідчить про його належність до судової влади.

Однак, визначивши роль і місце Конституційного Суду України в системі поділу влади, а також вказавши на ті можливості, які має даний орган державної влади стосовно інших владних гілок, дисертант мав звернутись до такої важливої проблеми, як аналіз тих чинників, які не дозволяють органам конституційної юстиції переступати межі своїх повноважень і здійснювати вплив на виконавчу і законодавчу діяльність. Зазначена проблема набуває особливої актуальності з огляду на те, що у випадку законодавчої і виконавчої влад їх баланс забезпечується насамперед їх взаємними можливостями впливати одна на одну. На відміну від цього, процес збалансування судової влади носить принципово інший характер, оскільки будь-які механізми, що дозволяють втручатись в процес правосуддя, тим самим порушуватимуть такий основоположний принцип функціонування судової влади, як її незалежність. Внаслідок цього, у випадку судової влади провідну роль відіграють не стільки зовнішні, скільки внутрішні фактори її обмеження. А, отже, для того, щоб отримати цілісну картину можливих способів реалізації моделі поділу державної влади, необхідно було надати аналіз внутрішніх чинників обмеження в діяльності органів конституційної юстиції і дослідити, як завдяки цьому досягається баланс і стабільність у відносинах між окремими гілками державної влади.

      Поставлене  завдання було виконано у підрозділі 3.2 - “Проблема внутрішніх обмежень у функціонуванні органів конституційної юрисдикції в контексті підтримання балансу державної влади”. Результатом дослідження, проведеного у названому підрозділі, стало обґрунтування ряду важливих положень. Серед них слід відзначити наступні. По-перше, наявність внутрішніх чинників обмеження діяльності судової влади робить невиправданою тезу про необхідність пошуку додаткових засобів від “судової деспотії” чи “правління суддів” у системі поділу державної влади. В контексті сказаного  висловлена ще під час прийняття американської конституції теорія штучного послаблення найбільш небезпечних гілок влади не може вважатись адекватним способом вирішення проблеми підвищення впливу судової влади, і, зокрема, – органів конституційного правосуддя. Адже у переважній кількості випадків виняткова значущість, яка характеризує діяльність судових органів, пояснюється насамперед загальною політичною нестабільністю та неусталеним характером законодавства. Наявна також велика кількість  прогалин у законодавстві, суперечливість нормативно-правових норм, суттєва розбіжність між нормативним змістом законів і реальними відносинами суспільно-політичного й правового життя і т.д.

По-друге, не виступаючи політичним органом, Конституційний Суд України, тим не менше, виконує важливі політичні функції. Це випливає з того, що й сама Конституція, охороняти яку покликаний Конституційний Суд України, є одночасно і юридичним, і політичним документом. Тому значна кількість рішень, що виносяться Конституційним Судом, особливо у випадках коли предметом конституційного розгляду є проблеми поділу повноважень та меж компетенції органів окремих гілок державної влади, носить політичний характер, тобто, стосуються відносин, що є безпосередньо пов’язаними з практикою та реалізацією державної влади.