Янчук А.О. Проведення референдумів в Україні (конституційно-правові аспекти)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, аналізується ступінь наукової розробленості досліджуваної проблематики, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, впровадження його результатів та публікації в наукових фахових виданнях, його структура й обсяг.

Перший розділ “Історико-теоретичні питання референдуму та референдумного процесу” містить три підрозділи і присвячений історико-теоретичним питанням референдуму та референдумного процесу.

У підрозділі 1.1. “Місце та роль референдумів в механізмі народовладдя (історико-правовий аспект)” дисертантом зроблено спробу відслідкувати та проаналізувати зародження, становлення та розвиток інституту референдумів в Україні та світі. За наслідками дослідження автором зроблено висновок, що у своєму розвитку інститут референдуму у світі пройшов п’ять етапів. Щодо становлення та розвитку інституту референдуму в Україні, видається доцільним виділяти два етапи, які повністю відповідають розвитку законодавства у цій сфері: перший – з 30 січня 1937 року по 3 липня 1991 року, та другий – з 3 липня 1991 року до наших днів.

Дисертантом також визначено, що на кожному із вказаних етапів референдум відігравав як позитивні, так і негативні ролі, переживав часи розквіту і занепаду перед тим, як стати дієвим та ефективним механізмом реалізації владних велінь народу.

У роботі зазначено, що окремі елементи референдуму притаманні й іншим формам безпосередньої демократії, однак прийняття народом державно-владних велінь імперативного характеру шляхом голосування складають зміст та правову природу виключно референдумів.

У підрозділі 1.2. „Становлення та сучасний стан наукової розробки проблематики референдумного процесу” дисертантом досліджено динаміку становлення та сучасний стан наукової розробки проблематики референдумного процесу, з’ясовано, що праці українських та зарубіжних вчених здебільшого були направлені на дослідження та наукове обґрунтування правової природи інституту референдуму, що у свою чергу призводило до нехтування процедурою проведення референдумів. На практиці ж таке нехтування виявляється у неправильному застосуванні норм матеріального і процесуального права, неоднозначному розумінні ролі та значення референдумного процесу в житті держави та суспільства, конституційно-правовій практиці державотворення.

У підрозділі 1.3. „Науково-методологічні підходи до визначення поняття референдумного процесу” досліджено різноманітні підходи щодо термінологічної характеристики процедури проведення референдумів в Україні. З’ясовано, що таку процедуру визначають як “проведення референдуму”, “референдумний процес”, “порядок призначення, підготовки референдуму”, “референдарний (референдний) процес”, “процес референдуму” тощо. Дисертантом обґрунтовано доцільність вживання терміну “референдумний процес” як найбільш оптимального та найчастіше вживаного у законодавстві, проаналізовано існуючі підходи до його визначення.

 Автором встановлено, що термін “референдумний процес”, з урахуванням специфіки конституційно-правового регулювання, варто розглядати у трьох значеннях:

1) як врегульовану нормами конституційного права діяльність спеціально уповноважених суб’єктів щодо організації і проведення референдуму;

2) як інститут конституційного права, що об’єднує як матеріальні, так і процесуальні норми, пов’язані з організацією та проведенням референдумів;

3) як система суспільних відносин, яка виникає у зв’язку з організацією і проведенням референдуму, тобто є особливим предметом конституційно-правового регулювання у сфері владовідносин, пов’язаних з організацією та проведенням референдумів.

Дисертантом запропоновано визначати поняття категорії референдумного процесу як різновиду юридичного процесу, під яким пропонується розуміти ряд врегульованих референдумним законодавством послідовних стадій діяльності суб’єктів та інших учасників референдумного процесу, спрямованих на прийняття, зміну чи скасування Конституції України, законів, інших актів та рішень загальнодержавного і місцевого значення.

У дисертаційному дослідженні наголошено, що референдумний процес поділяється на види, які характеризуються особливою правовою природою та специфічними юридичними процедурами (стадіями), класифікуються на види за критеріями суб’єкта ініціювання референдумів, за територією проведення референдумів та функціональною ознакою референдумного процесу.

За наслідками дослідження автором зроблено висновок про необхідність внесення змін до Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” з метою визначення поняття референдумного процесу та законодавчого закріплення основних його видів і стадій.

Дисертантом також обґрунтовано доцільність використання термінології “інститут референдумного процесу” та “відносини референдумного процесу”.

Другий розділ “Референдумний процес та конституційно-правове регулювання його стадій” складається з трьох підрозділів, присвячених питанням відносин референдумного процесу, суб’єктам референдумного процесу та особливостям їх конституційно-правового статусу, а також конституційно-правовому регулюванню стадій референдумного процесу.

У підрозділі 2.1. “Відносини референдумного процесу” визначено, що відносини референдумного процесу – це суспільні відносини, врегульовані нормами конституційного права, які закріплені у референдумному законодавстві, і регулюють порядок діяльності суб’єктів референдумного процесу щодо підготовки, організації та проведення референдумів. На думку дисертанта, ці відносини можуть виникати у межах держави в цілому та в межах її адміністративно-територіальних утворень.

Відносини референдумного процесу характеризуються специфічними рисами, які надають їм процесуального, процедурного характеру, що дозволяє виокремити ці відносини в особливу групу суспільних відносин. Серед таких рис можна назвати те, що відносини референдумного процесу: 1) є різновидом юридично-процесуальних відносин; 2) є похідними від відносин матеріального характеру у сфері однієї з форм народовладдя (референдуму); 3) мають особливе коло спеціально уповноважених суб’єктів; 4) їх виникненню, припиненню або зміні передує дія уповноваженого суб’єкта референдумного процесу (юридичний факт); 5) характеризуються взаємопов’язаністю, і субординацією суб’єктів даних відносин між собою, багатоелементністю та структурованістю їх процесуальних механізмів; 6) будуються на засадах ієрархічної підпорядкованості одних суб’єктів іншим; 7) складаються в процесі реалізації влади народом (територіальною громадою); 8) виконують особливе функціональне призначення – процесуальне забезпечення суверенітету Українського народу; 9) складають окрему, відособлену групу, яка характеризується виключно процесуальним навантаженням даних відносин і регулюється нормами інституту референдумного процесу; 10) поєднують у собі діяльність органів державної влади і органів місцевого самоврядування, окремих громадян (їх груп та об’єднань) з установчою діяльністю народу (територіальної громади);                     11) регулюються процесуальними нормами права; 12) мають однорідний характер;     13) відрізняються від інших відносин, що виникають в суспільстві, особливим функціональним призначенням, правовою природою, способами реалізації тощо;   14) характеризуються особливим способом реалізації прав і обов’язків суб’єктів даних відносин (в одних випадках такі права і обов’язки реалізуються безпосередньо в даному відношенні, в інших – через норми різноманітних галузей права, які конкретизують ці права і обов’язки); 15) характеризуються спрямованістю на досягнення певного визначеного Конституцією і законами України результату (голосування громадян, прийняття народом (територіальною громадою) рішень тощо).

Дисертантом також зроблено висновок, що сукупність правових норм, якими врегульовано відносини референдумного процесу, становлять собою окремий інститут конституційного права – інститут референдумного процесу, який займає окреме місце в системі конституційного права України.

У підрозділі 2.2. „Суб’єкти референдумного процесу та особливості їх конституційно-правового статусу” на основі аналізу положень чинного законодавства України, поглядів зарубіжних та вітчизняних дослідників проблем референдумного процесу, запропоновано розрізняти суб’єктів та учасників референдумного процесу. В основу такого розмежування покладені два основні критерії: 1) наявність у суб’єктів референдумного процесу спеціальної правосуб’єктності щодо ініціювання, організації та проведення референдумів;         2) здатність суб’єктів референдумного процесу (крім виборців) приймати акти референдумного процесу.

З урахуванням зазначеного, до суб’єктів референдумного процесу віднесено політичні партії, виборців, комісії з референдумів, Президента України, Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також ініціативні групи референдумів та загальні збори громадян, до компетенції яких і належить обрання таких груп.

У свою чергу, інші особи та колективні утворення, які не включаються до кола суб’єктів референдумного процесу, проте так чи інакше беруть участь у референдумному процесі, на думку дисертанта, є учасниками референдумного процесу.

У підрозділі 2.3. “Стадії референдумного процесу та питання вдосконалення їх правової регламентації” наголошено на тому, що референдумний процес характеризується наявністю послідовних, взаємообумовлених, врегульованих процесуальними конституційно-правовими нормами, закріпленими у референдумному законодавстві стадій. Стадії референдумного процесу визначають його зміст, регламентують процедури ініціювання, підготовки, організації та проведення референдумів.

У відповідності до значення кожної стадії референдумного процесу, можна виділити підготовчу, організаційну та основну стадії. Кожна із зазначених стадій містить в собі етапи, які визначають основні процесуальні вимоги щодо дій уповноважених суб’єктів референдумного процесу.

Підготовча стадія референдумного процесу передує призначенню (проголошенню) референдуму і полягає в процесуальному дотриманні вимог законодавства щодо ініціювання референдуму, інформування громадян про його ініціювання, агітації “за” або “проти” пропозиції про оголошення або призначення референдуму, всенародні або місцеві обговорення. Саме на цій стадії значною мірою визначається можливість проведення референдуму, а, отже, вона має досить важливе значення для всього референдумного процесу.

Другою стадією референдумного процесу є організаційна стадія, яка охоплює етапи призначення чи проголошення референдуму, утворення дільниць для голосування, утворення комісій з референдуму, складання списків громадян, що мають право голосу на референдумах, та агітації за проект рішення, що виноситься на голосування. У процесуально-правовому аспекті вона визначається правовими діями уповноважених суб’єктів, які полягають у використанні їхніх процесуальних прав і обов’язків для забезпечення процедури проведення референдуму.

Найважливішою стадією референдумного процесу є основна стадія, суть якої полягає у трансформації народної волі в державну через голосування, встановленні та визначенні результатів голосування і, як наслідок, – повідомленні про результати референдуму.

Третій розділ “Акти референдумного процесу” включає два підрозділи, в межах яких досліджуються питання актів референдумного процесу та їх оскарження.

У підрозділі 3.1. “Поняття, предмет та класифікація актів референдумного процесу” дисертантом наголошується на необхідності розмежування понять “акти референдуму” та „акти референдумного процесу”. Маючи спільну правову природу, дані акти відрізняються за суб’єктами їх прийняття, юридичною силою, метою (акти референдумного процесу мають на меті забезпечення організації та проведення референдуму, в той час як мета актів референдуму – регламентація найважливіших питань загальнодержавного та місцевого значення), а також мають ряд інших суттєвих відмінностей.

Акти референдумного процесу, поряд з актами референдумів, входять до системи правових актів, будучи їх різновидом.

Під актом референдумного процесу запропоновано розуміти документально оформлений правовий акт, який існує у вигляді владної настанови, виробленої і прийнятої на підставі норм діючого законодавства спеціально уповноваженим суб’єктом референдумного процесу в межах наданої йому компетенції у сфері референдумних відносин, містить обов’язкові до виконання положення і є результатом правового вираження низки взаємообумовлених, послідовних стадій референдумного процесу.

Суб’єктами права прийняття актів референдумного процесу виступають виключно суб’єкти референдумного процесу, наділені владними повноваженнями.

Акти референдумного процесу характеризуються загальними та спеціальними ознаками, які дозволяють виділити їх з-поміж інших видів правових актів. Загальними ознаками таких актів є те, що: акти референдумних процесів існують у словесно-документальному вигляді; вони містять інформацію, яка викладається та структурується згідно з правилами та прийомами юридичної техніки; акти референдумних процесів мають вольовий характер, виражена в них воля суб’єктів референдумного процесу об’єктивно обумовлена потребами суспільного розвитку; акти референдумного процесу є засобом реалізації компетенції суб’єктів референдумного процесу; акти референдумного процесу мають офіційний характер; акти референдумного процесу мають публічно-владний характер та є обов’язковими для виконання.

До спеціальних ознак актів референдумного процесу, автором віднесено такі як: акти референдумного процесу є формою правового вираження низки взаємообумовлених, послідовних стадій референдумного процесу; поєднують пряме і представницьке волевиявлення при їх прийнятті; приймаються спеціально уповноваженими суб’єктами референдумного процесу у вигляді владних настанов в межах їхньої компетенції у сфері референдумних відносин; мають особливе коло суб’єктів права їх прийняття – суб’єктів референдумного процесу; мають спеціальний порядок прийняття та реалізації, що врегульований нормами референдумного законодавства; характеризуються направленістю на реалізацію владної, колективної волі народу чи територіальної громади.

Велика кількість актів референдумного процесу спричиняє необхідність їх систематизації. Проте, на сьогоднішній день у науковій літературі практично відсутні приклади класифікації актів референдумного процесу. Зважаючи на наведене, у дисертаційному дослідженні запропоновано класифікувати акти референдумного процесу: 1) за стадіями прийняття: на підготовчі, організаційні та основні; 2) за суб’єктами прийняття: на акти Верховної Ради України, Президента України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, комісій, створених для підготовки і проведення референдумів; акти зборів громадян, уповноважених на створення ініціативних груп референдумів; акти ініціативних груп референдумів; 3) за територією дії: на загальнодержавні та локальні; 4) за строком дії: на постійні та тимчасові; 5) за їх предметом: на реєстраційні, контрольні, інформаційні, організаційні, координаційні, фінансові та встановлюючі; 6) за функціональним призначенням і юридичною значущістю: на правозастосовчі (основні) і ті, що виконують допоміжну (проміжну) функцію.

У підрозділі 3.2. “Оскарження актів референдумного процесу” розглянуто способи оскарження актів референдумного процесу, встановлено переваги та недоліки кожного з них, запропоновано шляхи удосконалення.

На основі аналізу норм вітчизняного законодавства зроблено висновок, що оскарження актів референдумного процесу можливе у два способи: 1) адміністративний (шляхом оскарження актів суб’єктів референдумного процесу до вищестоящих інстанцій) та 2) судовий (шляхом оскарження актів референдумного процесу до судових інстанцій). При цьому, судовий спосіб передбачає можливість розгляду справи у судах загальної юрисдикції (адміністративних судах) та суді конституційної юрисдикції (Конституційному Суді України).

При аналізі судового способу оскарження актів референдумного процесу наголошується на необхідності спрощення процедури звернень до Конституційного Суду України з питань оскарження актів референдумного процесу, а також розширення кола суб’єктів подання таких звернень. Крім того, коли мова йде про вирішення виборчих та референдумних справ адміністративними судами, особливо на місцевому рівні, актуалізується питання доукомплектування таких судів, і у першу чергу – спеціалістами – фахівцями у галузі виборчого та референдумного права.