Євсєєв О.П. Процедури в конституційному праві України

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються зв’язок дисертації з науковими планами та програмами, її мета і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація, міститься інформація щодо публікацій, структури й обсягу дисертації.

Розділ 1 „Теоретико-методологічні засади конституційно-правових процедур” складається з шести підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Поняття юридичної процедури. Специфіка конституційно-правових процедур” автор аналізує сутність категорії «юридична процедура», досліджує різноманітні погляди на вказану проблему. У цьому зв’язку зазначається, що у науковій літературі найбільш розповсюдженими є наступні підходи, відповідно до яких процедура у праві розглядається як 1) специфічне правовідношення або комплекс правових відносин (системний підхід); 2) сукупність юридичних дій, які послідовно здійснюють суб’єкти права (діяльнісний підхід); 3) нормативно встановлений порядок вчинення таких дій (алгоритмічний підхід). Проте найприйнятнішим видається третій – алгоритмічний – підхід, відповідно до якого визначення юридичної процедури повинно формулюватися з урахуванням розрізнення сущого і належного, юридичного й фактичного. Отже, юридична процедура може бути визначена як нормативно або індивідуально встановлений порядок послідовно вчинюваних уповноваженими суб’єктами права узгоджених юридичних дій, спрямованих на досягнення спільного для них правового результату. Під порядком, у свою чергу, слід розуміти належну, виражену в нормах позитивного права (інколи різної юридичної сили) модель поведінки, що передбачає те, які дії і в якій послідовності повинен виконати суб’єкт права, щоб досягти тих цілей, для реалізації яких ця процедура створена.

Виходячи із такого розуміння юридичної процедури, робиться висновок, що конституційно-правова процедура – це різновид юридичної процедури, який спрямований на досягнення конституційно-правового результату, що виражається у формуванні конституційно-правових норм, утворенні або припиненні існування суб’єктів конституційного права, попередженні правопорушень у конституційно-правовій сфері або у виникненні, реалізації, зміні чи припиненні певного конституційного правовідношення.

Специфіка конституційно-правових процедур проявляється у тому, що всі вони покликані визначити найбільш доцільний порядок здійснення правотворчої, правозастосовної, установчої та контрольної діяльності в конституційній сфері регулювання суспільних відносин, тим самим сприяючи ефективному і справедливому досягненню результату, передбаченому відповідними матеріальними нормами конституційного права; процедурні приписи, як правило, адресуються суб’єктам владних відносин, що багато в чому визначається самою специфікою конституційного права як такого; ці процедури спрямовані на досягнення результату, що має публічний, конституційно-правовий характер. Таким чином, конституційно-правові процедури спрямовані на регулювання відносин, що складаються в процесі організаційно-правових форм діяльності щодо застосування матеріальних норм конституційного права.

Встановлено, що значення конституційно-правових процедур проявляється в наступному: а) конституційні процедури значно зменшують ризик відхилення суб’єктів конституційного права, особливо посадових осіб при реалізації владних повноважень, від досягнення нормативно закріпленої мети конституційних правовідносин; б) є гарантією від суб’єктивізму, знижуючи ступінь розсуду органів державної влади і місцевого самоврядування при ухваленні відповідних рішень; в) створюють умови для здійснення належного контролю за процесом ухвалення рішень і за необхідності дозволяють корегувати помилкові рішення, не чекаючи розвитку конфліктної ситуації; г) забезпечують однакове застосування державно-владних повноважень; д) створюють гласну, відкриту модель реалізації конституційних правовідносин; е) виступають ефективним правовим засобом захисту більш слабкої сторони в правовідношенні.

У підрозділі 1.2. „Класифікація конституційно-правових процедур” досліджено проблему градації конституційних процедур за різними критеріями.

В основу класифікації конституційно-правових процедур повинен бути покладений критерій, відповідно до якого в будь-якому процедурно-процесуальному інституті слід виділяти внутрішню і зовнішню форми (сторони). Внутрішня сторона охоплює глибинні, сутнісні властивості і характеристики того або іншого інституту, зовнішня – відповідні форми об’єктивації цих властивостей у нормативному матеріалі. Залежно від їх внутрішньої форми конституційно-правові процедури можна систематизувати за трьома напрямами: а) юридичними діями; б) правовими відносинами; в) правовими формами діяльності, у рамках яких протікає існування суб’єктів конституційного права і на впорядкування ходу яких спрямовані ті або інші конституційні процедури. Залежно від зовнішньої форми останні можна згрупувати: а) за «законодавчою підставою», тобто за юридичною силою тих правових актів, у нормах яких вони закріплені; б) за термінами дії; в) за видами конституційно-правових норм, у приписах яких вони закріплені; г) за територіальними масштабами дії; д) за суб’єктами та ін.

Обґрунтовано висновок, що розподіл конституційно-правових процедур на матеріальні і процесуальні (класифікація за видами правових відносин) має принципове значення з погляду закріплення останніх у нормативному матеріалі, надання їм відповідного правового значення, систематизації в єдиному комплексному акті – Конституційно-процесуальному кодексі (Кодексі конституційного судочинства). Його прийняття, на доцільність якого вказують багато українських правозахисників, дало б можливість відмовитися від підзаконного Регламенту Конституційного Суду (тому що процесуальна процедура в принципі не повинна залежати від органу, що її здійснює), а також дати нове рішення багатьох процесуальних процедур, наприклад, спробувати ввести в Україні інститут конституційної скарги, що істотно підвищить авторитет органу конституційної юстиції серед пересічних громадян. Такий кодекс дозволив би перенести навички шанобливого ставлення до процесуальних правил і процесуального закону, класично відпрацьованих у правосудді взагалі, на таку порівняно «молоду» форму судочинства, як судочинство конституційне.

У підрозділі 1.3. „Вимоги до конституційно-правових процедур” зазначається, що у вітчизняній і зарубіжній літературі існує досить широкий спектр думок про вимоги, яким повинні відповідати юридичні процедури в конституційному праві. Зрозуміло, що всі вони мають право на існування, однак здебільшого зазначені вимоги мають суто оціночний характер. Вважаємо, що необхідно виділяти теоретико-методологічні і техніко-юридичні вимоги до конституційно-правових процедур.

Теоретико-методологічні вимоги можуть бути зведені до трьох конституюючих моментів: а) установлена в конституційному законодавстві процедура повинна відповідати характеру «свого» правового відношення, враховувати його специфіку. Саме з цієї суттєвої, первісної вимоги можуть виводитися інші – оптимальність, публічність, терміновість і т.і.; б) конституційна процедура повинна бути системною, тобто в ній повинні враховуватися всі її основні елементи, вона не повинна бути фрагментарною або не повністю врегульованою; в) у конституційній процедурі повинні бути закріплені основні юридичні засоби, що дозволяють забезпечити належне дотримання вповноваженими суб’єктами її приписів. Так, у певних випадках конституційне законодавство передбачає юридичні санкції за порушення процедурних вимог, зокрема так звану «санкцію нікчемності».

У свою чергу, техніко-юридичні вимоги зводяться до того, що конституційно-правові процедури повинні містити в собі такі структурні елементи: а) опис юридичного факту (фактичного складу), що ініціює виникнення процедури; б) права і обов’язки учасників процедури; в) стадії і етапи здійснення процедурних дій; г) види проміжних і підсумкових документів, ухвалених у рамках або за підсумками процедури.

У підрозділі 1.4. „Дефектність конституційно-правових процедур” підкреслюється, що дефектність конституційно-правових процедур становить складне, багатоаспектне явище. У ньому слід виділити дві сторони: формальну і фактичну.

Під першою, формальною дефектністю, розуміємо різні погрішності, викликані неадекватністю форми вираження думки законодавця або іншого компетентного органу, що встановив процедуру, правилами юридичної техніки. Така недосконалість, хоча і має формальний характер, найчастіше призводить до досить помітних негативних наслідків. Зокрема, зазначається, що такими можуть бути неможливість або істотне ускладнення реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод, затягування процедури ухвалення необхідних управлінських рішень на невизначений термін, виникнення в суб’єктів конституційного права додаткових процедурно-процесуальних обтяжень різного ступеня й обсягу. Формальна дефектність може проявлятися й у вигляді покладання на учасників процедури юридичних обов’язків в обсязі, що значно перевищує той рівень, який необхідний для забезпечення належної реалізації мети конституційно-правової процедури.

Дефектність конституційно-правових процедур має й інший бік – фактичний, що полягає в повному або частковому відступі від процедурних вимог правозастосувачів. Іншими словами, мова йде про дефектність юридичних фактів, що складаються в процесі реалізації тієї або іншої конституційної процедури, про дефектність конкретної соціально-юридичної ситуації. У цьому зв’язку аналізується процедура внесення змін до Конституції України, що була застосована 8 грудня 2004 р. Робиться висновок про те, що при внесенні змін до Основного Закону Верховна Рада України у своїй діяльності припустилась саме фактичної дефектності, адже фактична процедура не відповідала вимогам розділу XIII Конституції України і Регламенту Верховної Ради України. Тому Закон від 8 грудня 2004 р. має бути скасований Конституційним Судом.

У підрозділі 1.5. „Конституційні процедури в аспекті становлення конституційно-процесуального права” зазначається, що конституційно-процесуальне право становить комплексну підгалузь конституційного права, яку складають: а) процедури прийняття і внесення змін до Основного Закону; б) статутні процедури (процедури реалізації конституційно-правового статусу особистості); в) інституціональні процедури (процедури діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування); г) виборчі процедури; д) референдарні процедури; е) процедури конституційного судочинства; ж) процедури розв’язання державно-правових конфліктів. На наш погляд, конституційно-процесуальне право доцільно розглядати саме як підгалузь для того, щоб, не заперечуючи її самостійного значення, показати зв’язок з основною, вихідною галуззю права – конституційним правом України.

Вказане вирішення питання про предмет конституційно-процесуального права означає, що, з одного боку, зазначені процедури в складі цієї підгалузі не втрачають своєї самостійності, властивих їм специфічних рис, а з іншого – тісно пов’язуються одна з одною своїм безпосереднім відношенням до реалізації матеріальних конституційно-правових приписів. Таке розуміння конституційно-процесуального права дозволяє здійснити порівняльне дослідження різних видів конституційно-правових процедур, ліквідувати невиправдані розбіжності між ними, зміцнити закладені в їх основу єдині демократичні засади. Концепція конституційно-процесуального права як відносно новий напрям у державознавчій науці покликана також виконати функцію «підбурювача спокою».

Доведено позитивне значення концепції конституційно-процесуального права, що, зокрема, полягає в такому: 1) створюються сприятливі умови для інтегрованого дослідження фундаментальних проблем конституційного права в процедурно-процесуальному аспекті; 2) поєднуються зусилля фахівців різних галузей конституційного права з метою дослідження спільних для них проблем; 3) стимулюється зближення різних процесуальних форм реалізації матеріальних норм конституційного права; 4) концепція конституційно-процесуального права сприяє також зближенню українського законодавства із законодавством країн ЄС, в якому процедурно-процесуальним питанням завжди приділялася особлива, підвищена увага; 5) впровадження конституційно-процесуального права як самостійної наукової і навчальної дисципліни дозволить уникнути дублювання у викладанні конституційного права і державного будівництва, дасть можливість перекваліфікувати останнє в «право місцевого самоврядування» (муніципальне право), роль якого на нинішньому етапі розвитку Української держави і суспільства повинна істотно зрости; 6) впровадження навчальної дисципліни «конституційно-процесуальне право» сприятиме виробленню в студентів поваги до конституційної процедури, раціоналізації їхнього мислення, підвищенню авторитету конституційного права серед студентської молоді.

У підрозділі 1.6. „Конституційні процедури і дискреційні повноваження: правовий аналіз системного взаємозв’язку” зазначається, що під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти сукупність прав і обов’язків органів публічної влади, їх посадових осіб, що надають останнім можливість за своїм розсудом: а) визначити вид і зміст ухваленого рішення або б) вибрати один із декількох передбачених законодавством варіантів рішень. У першому випадку суб’єкт конституційно-правових відносин повинен керуватися загальними конституційними принципами («сильна» дискреція), а в іншому – конкретною конституційно-правовою нормою або нормами («слабка» дискреція).

Робиться висновок, що не варто протиставляти дискрецію і процедурність у правовому регулюванні. Адже дискреція може або співіснувати з тією чи іншою конституційно-правовою процедурою, або за її допомогою остання може бути самостійно розроблена відповідним суб’єктом конституційного права, або дискреція зовсім не буде супроводжуватися яким-небудь процедурним механізмом.

Розділ 2 „Конституційні процедури в різних сферах державно-правового життя: нормативне закріплення і реалізація” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Процедури в механізмі конституційного реформування” зазначається, що у нормативному забезпеченні процедур внесення змін до Конституції України існує «розрив» на рівні закону. Ця процедура врегульована в Конституції і Регламенті Верховної Ради України. Саме в Регламенті містяться конкретні процедурні аспекти внесення змін. У результаті процедура внесення змін до Основного Закону, який має найвищу юридичну силу, по суті, врегульована в одному лише підзаконному акті (бо перспективи прийняття Закону про Регламент Верховної Ради України є туманними та незрозумілими). Отже, робиться висновок щодо доцільності розробки окремого Закону «Про порядок прийняття і набрання чинності змінами до Конституції України», у якому можна було б комплексно врегулювати зазначені процедури, передбачені як ст. 155, так і ст. 156 Конституції України.

Наголошується, що прийняття нової Конституції, так само як і внесення змін до чинної Конституції, можливі тільки в порядку, передбаченому конституційними приписами. По-перше, у такий спосіб забезпечується певна конституційна спадкоємність, за якої перебіг державно-правового життя буде починатися не з «чистого паперу», а на основі тих позитивних норм, які були напрацьовані в ході державного будівництва та відбиті в попередніх Основних Законах, починаючи з 1996 р. По-друге, чітке дотримання процедур розділу XIII, залучення до них вищого представницького органу – парламенту дозволить досягти компромісу інтересів, консенсусу з приводу нового Основного Закону, а не превалювання прагнень тих, чий законопроект буде винесений на всеукраїнський референдум. По-третє, сам факт відповідності прийнятих поправок положенням розділу XIII убезпечить майбутній Основний Закон від обвинувачень у нелегальності, які можуть істотно вплинути на ставлення до нього в суспільстві, де конституційний нігілізм і так відчутний.

У підрозділі 2.2. „Законодавча процедура в Україні: сучасний стан і шляхи вдосконалення” підкреслюється, що регулювання організації і порядку діяльності українського парламенту повинно здійснюватися винятково на рівні закону, оскільки це пряма вимога ст. 92 чинної Конституції. Разом з тим зазначене регулювання може мати кілька рівнів. Якщо Верховна Рада прийме Закон про Верховну Раду України, то ухвалення Регламенту як внутрішнього підзаконного акта парламенту жодним чином не буде суперечити Конституції. Оскільки в новому законі будуть закріплені найбільш важливі аспекти парламентської діяльності, які не повинні бути врегульовані на підзаконному рівні, зокрема: внутрішній устрій і організація Верховної Ради; статус депутатських об’єднань; законодавчі і контрольні процедури; питання міжнародного міжпарламентського співробітництва та ін. У результаті Конституція і новий закон стануть основними правовими актами, що регламентують повноваження, організацію та порядок діяльності українського парламенту. З тих питань, які залишаться невирішеними в законі про Верховну Раду та інших законах України («Про закони і законодавчу діяльність», «Про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України», чинних законах «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народних депутатів України»), Верховна Рада зможе прийняти Регламент, що конкретизує, розвиває та доповнює норми поточного законодавства. Для цього доцільно передбачити в законі про Верховну Раду положення про те, що з питань своєї внутрішньої діяльності Верховна Рада України приймає Регламент Верховної Ради і вказати орієнтовний перелік таких питань. У цьому разі Верховна Рада буде приймати Регламент через делеговане нею законом спеціальне повноваження; Регламент, у свою чергу, буде обмежений предметом регулювання, що стосується тільки питань внутрішньої діяльності парламенту, а вимогу ст. 92 Конституції буде дотримано.

З метою забезпечення прозорості і якості законодавчої процедури пропонується доповнити Регламент Верховної Ради України такими нормами: «законопроекти, розроблені державними органами, громадськими об’єднаннями, громадянами, які не мають права законодавчої ініціативи, можуть бути внесені до Верховної Ради України суб’єктами права законодавчої ініціативи, зазначеними в ч. 1 ст. 93 Конституції України» (ст. 89); «обговорення законопроекту проходить відкрито, гласно, із запрошенням представників ЗМІ» (ст. 93). Також у Регламенті пропонується закріпити положення про те, що законопроекти, які інакше регулюють відносини порівняно з тим, як це регулюється в кодифікованому акті законодавства (Кодексі), вносяться і розглядаються одночасно із законопроектами про зміни і доповнення до кодифікованого акта. Наголошується на необхідності розширення практики попередньої експертизи законопроектів, а також залучення в необхідних випадках до експертизи законопроектів закордонних фахівців і міжнародних організацій (МОП, Комісія ООН з прав людини, МВФ та ін.).

У підрозділі 2.3. „Процедурні аспекти діяльності Конституційного Суду України та забезпечення незалежності його суддів” підкреслюється, що згідно зі ст. 2 Закону про Конституційний Суд гарантування верховенства Конституції виступає як єдине завдання Конституційного Суду. Закон же тільки регулює засоби і методи її здійснення. Тому Конституційний Суд пов’язаний із цим Законом тільки настільки, наскільки діє презумпція його відповідності Конституції. Отже, власне, перевірка Судом конституційності Закону про Конституційний Суд, зокрема підпункту 1 пункту 3 «прикінцевих та перехідних положень», яким 4 серпня 2006 р. була обмежена його юрисдикція, видається цілком коректною.

Незалежність суддів Конституційного Суду України виступає необхідним елементом їх правового статусу. Передбачена Законом про Конституційний Суд ускладнена, багатоступінчаста процедура звільнення їх від посади саме і є юридичним засобом, що забезпечує реалізацію цього принципу. Залучення до цієї процедури декількох суб’єктів (Президента, Верховної Ради України, самого Конституційного Суду), якщо не виключає повністю, то принаймні зводить до мінімуму можливість якої б то не було сваволі стосовно суддів. Надання ж Верховній Раді України і Президенту України права з підстав п. 26 ст. 85 і п. 22 ч. 1 ст. 106 нової редакції Конституції України будь-коли звільняти від посад суддів Конституційного Суду України фактично робить останніх їх заручниками, створює об’єктивну правову основу для того, щоб судді (принаймні ті з них, які призначені за парламентською і президентською квотами) підкорялися не Конституції, а особисто главі держави і парламенту, справедливо побоюючись у будь-який момент бути звільненими зі складу Суду. У результаті суддя Конституційного Суду України стає залежним набагато більш, ніж будь-який суддя місцевого суду.

При формуванні Конституційного Суду оптимальною є процедура, за якої суддя продовжує обіймати свою посаду і після завершення строку своїх повноважень доти, доки його спадкоємець не стане на посаду. Такий механізм на сьогодні діє в Болгарії, ФРН, Португалії, Іспанії, країнах Балтії, РФ. Запровадження такого механізму в Україні перешкоджало б ситуації, за якої Конституційний Суд не в змозі відновити свою роботу. Відповідна правова норма може бути сформульована так: «Суддя Конституційного Суду України, що досяг граничного віку перебування на посаді судді або у зв’язку із закінченням строку своїх повноважень, продовжує виконувати свої обов’язки до приведення до присяги нового судді Конституційного Суду України».

У підрозділі 2.4. „Процедури розв’язання державно-правових конфліктів” зазначається, що в конституційній теорії та практиці можуть бути виділені три основних види процедур розв’язання державно-правових конфліктів: а) узгоджувальні процедури; б) арбітражні процедури; в) наказні процедури з наступним поділом на судові і адміністративні. Сюди також слід віднести й так звані неформальні процедури, серед яких можна виділити систему інформування і взаємного зв’язку, використання кулуарного спілкування між лідерами політичних груп, що конфліктують, і т.і. У роботі надається стисла характеристика кожного з цих видів.

На даному етапі розвитку державі і суспільства особливого значення набувають узгоджувальні процедури. Необхідною передумовою для їх застосування служить визнання того факту, що хоча певні суб’єкти конституційно-правових відносин і мають суперечливі інтереси в тій або іншій сфері державно-правового життя, але, незважаючи на це, вони виражають добровільну згоду здолати ці суперечки спільно. Саме ця ознака відрізняє узгоджувальні процедури від інших видів колізійних процедур. У цьому разі вирішення (ситуація ex post) або запобігання державно-правовому конфлікту (ситуація ex ante) здійснюється або безпосередньо самими сторонами шляхом проведення переговорів, або за участю незалежного, нейтрального посередника, що сприяє сторонам у досягненні згоди (так зване посередництво або медіація).

Найбільш сприятливим варіантом здійснення конституційно-правового посередництва є створення самостійного державного органу – Примирної палати (назва може варіюватися). Вона може бути створена за квотами із представників областей України, органів державної влади, громадських організацій і видатних учених. Доцільно було б залучити до цієї роботи і суддів Конституційного Суду, що перебувають у відставці, у цілому досвідчених і кваліфікованих юристів. Бажано, щоб правовий статус Примирної палати регулювався спеціальним Законом, а вже в рамках своєї діяльності палата затверджувала б спеціальні регламенти з проведення засідань за «круглим столом», примирних процедур за участю посередника, з надання добрих послуг, інших видів узгоджувальних процедур.

У відповідному Законі або Регламенті з проведення медіації доцільно врегулювати такі питання: а) звернення до посередника; б) обрання посередника; в) підготовка до проведення медіації; г) консультації зі сторонами; д) проведення медіації; е) призупинення і припинення медіації; ж) конфіденційність медіації; з) організаційні питання. Надзвичайно важливо визначитися із процедурою виконання досягнутих у ході медіації домовленостей, оскільки навіть рішення Конституційного Суду виконуються далеко не завжди.