Шатіло В.А. Теоретичні проблеми інституту президентства в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, характеризується стан її наукової розробленості, визначається мета і задачі дослідження, об’єкт і предмет дослідження, методологічна основа дослідження, розкриваються наукова новизна і практичне значення отриманих результатів, ступінь висвітлення теми дисертації у наукових доповідях і публікаціях автора, а також викладені дані про апробацію, структуру і обсяг дисертаційного дослідження.

Перший розділ „Інститут президентства як форма інституту глави держави” присвячений аналізу наукових поглядів щодо визначення поняття глави держави та форм цього інституту, а також загальній характеристиці правових основ інституту президентства в Україні.

Аналіз розвитку наукової думки щодо інституту глави держави дав можливість автору дійти висновку, що глава держави - це одноособовий орган державної влади, який займає центральне місце в системі органів державної влади та наділений функціями і повноваженнями, визначеними конституціями та окремими законами. Дисертант зазначає, що його правовий статус і реальна роль в здійсненні державної влади залежить від форми правління і державного режиму. В країнах, де ця посадова особа наділена одночасно широкою виконавчою владою, він здійснює реальне управління державними справами, впливає на політичний курс держави і забезпечує його втілення в життя.

Інститут глави держави у кожній державі залежно від форми її правління може набувати форму або інституту президента, або інституту монарха, що і дає можливість у конституційному праві розрізняти інститут президентства і інститут монархії.

Дослідження поглядів провідних вчених дозволив автору визначити, що монарх - це глава держави і одночасно глава виконавчої влади. Монарх отримує владу в порядку спадкування, передає свою посаду у спадок. Монарх розглядається як суверен, верховний представник або як верховний носій державної влади. Особливістю статусу монарха є те, що він не несе юридичної відповідальності за свої дії та те, що він є символом нації. Конституції монархій переважно проголошують монарха недоторканою особою і закріплюють гарантії цієї недоторканості.

Наступною формою інституту глави держави є інститут президентства, елементами якого є: місце цього інституту у суспільстві і державі, його соціально-політична роль і призначення; загальна правоздатність; права і обов’язки  (компетенція і відповідальність); гарантії стійкості і реальності правового статусу Президента як суб’єкта конституційного права.

У процесі дослідження даної проблеми здобувач зробив висновок, що главою держави в республіканських державах, як правило, є президент, реальний статус і політична роль якого залежить від різновиду республіканської форми правління і особливостей діючих в них державних режимів.

Аналіз норм конституційного законодавства України та зарубіжних країн, дає змогу констатувати, що глава держави – це одноособовий орган державної влади, який займає центральне місце в системі органів державної влади та наділений функціями і повноваженнями, визначеними конституціями та окремими законами.

Виходячи із зазначеної характеристики, автор стверджує, що діяльність і повноваження Президента України опосередковують здійснення ним самостійного виду державної влади, яку умовно можна назвати “президентською владою”. Для такого твердження є відповідні підстави, зокрема, те, що Президент видає самостійні нормативні акти (укази), а також виконує функції і повноваження властиві лише йому і які не можна делегувати, має допоміжні органи та служби.

Реальна влада глави держави залежить від багатьох чинників: конституційних повноважень, від форми правління, характеру державного режиму, історичних традицій та співвідношення політичних сил країни у той чи інший період.

Дисертантом також було проаналізовано етапи розвитку конституційно-правової ідеї інституту президентства в Україні. Зокрема, було визначено, що конституційно-правова ідея інституту президентства в Україні пройшла декілька етапів розвитку. Перший - до 1917 року, другий 1917-1920 роки, третій – 1921-1990 роки, четвертий - 1990-1996 роки), п’ятий – 1996-2004 роки, коли поставлено завдання переходу України від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської.

Характеризуючи етапи становлення ідей інституту президентства в Україні, слід відзначити, що на першому етапі характерною рисою була ідея перетворення Російської імперії з монархічної на республіканську форму правління, основним елементом якої мав стати глава держави – президент.

 На другому етапі були характерні ознаки президентства, як консолідуючого чинника у процесі формування національної державності України.

 Третьому етапові було характерно те, що за радянських часів існував інститут колегіального глави держави (колегіального президента – Президії Верховної Ради СРСР) і заперечувався інститут президентства як одноособового глави держави майже до кінця існування Радянського Союзу.

 В основі четвертого етапу була ідея президента як глави держави і як глави виконавчої влади.

 П’ятому етапові характерне конституційне закріплення статусу та повноважень Президента України як глави держави, а також вироблення шляхів їх розвитку як в напрямі посилення функцій глави Української держави, та перетворення України з президентсько-парламентської на президентську республіку, так і звуження ролі Президента України у формуванні уряду – перехід до парламентсько-президентської республіки. Ці ідеї в останні роки отримали перевагу, що знайшло своє втілення в Законі України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року. 

В даному розділі автор дисертаційного дослідження запропонував власне визначення нормативно-правового інституту президентства в Україні. На його думку, інститут президентства в Україні являє собою систему норм, які регулюють порядок виборів Президента України, визначають функції і повноваження Президента України, термін його повноважень і порядок їх припинення, його конституційно-правову відповідальність, а також норми, що регламентують діяльність допоміжних органів і установ при Президентові України.

У другому розділі „Теоретичні проблеми інституту президентства в механізмі держави” дисертант досліджує теоретичні підходи щодо визначення місця Президента України в механізмі держави, здійснює порівняльний аналіз функцій та повноважень Президента України з аналогічними органами державної влади зарубіжних країн.

Теоретичні дослідження та зміст законодавства свідчить, що місце президента в механізмі держави визначається його правовим статусом і функціями.

Правовий статус президента визначається, як правило, конституціями відповідних держав, а іноді й окремими законами. Ці нормативно-правові акти характеризують роль і місце президента в механізмі держави і його взаємовідносини з іншими органами державної влади, порядок заміщення поста президента, а також його повноваження та відповідальність за порушення конституції тощо.

Згідно з Конституцією України Президент України, насамперед, представляє державу у міжнародних зносинах і є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, тобто здійснює представницьку функцію і функцію гарантування Конституції і конституційного ладу України.

Президент України як глава держави є одним з вищих органів державної влади (поряд з парламентом, урядом, Верховним Судом України, Конституційним Судом України та ін.). За українським законодавством Президент України забезпечує єдність державної влади і злагоджене функціонування інших органів державної влади. Саме на виконання зазначених функцій і спрямовані повноваження Президента України, що впливають у сфери функціонування усіх органів державної влади. Тому діяльність Президента має спрямовуватись, у першу чергу, на реалізацію даних повноважень. Гарантування положень Конституції України, основних прав і свобод Президентом має досягатись не шляхом безпосереднього впливу на громадянське суспільство (для цього існують визначені Основним Законом України органи влади), а шляхом впливу на вищі органи державної влади з метою координації, узгодження і консолідації, спрямування їх діяльності на виконання Конституції, засад внутрішньої та зовнішньої політики, визначених парламентом. Саме в даному твердженні, на нашу думку, полягає сутність інституту президентства у тій моделі напівпрезидентської республіки, яка закріплена Конституцією України 1996 року.

На основі аналізу точок зору правознавців А. Коваленко, Л. Кривенко, М. Крутоголова, Л. Окунькова, Н. Плахотнюк, С. Серьогіної, В. Шаповала та інших вчених здобувач зробив висновок, що функції Президента України потрібно розглядати в залежності від його впливу на суспільні відносини в державі, а саме мається на увазі те, що Президент безпосередньо впливає на політичну, економічну, соціальну та культурну сфери, і, відповідно слід виділяти політичну, економічну, соціальну та культурну функції Президента України.

Політична функція - це напрям впливу Президента України на політичні відносини в державі. Щодо економічної функції, - вона полягає у тому, що Президент бере участь у вирішенні питань, пов’язаних із приватизацією та розвитком економіки у різних галузях. Соціальна функція - це вплив Президента України на соціальні відносини в державі. Культурна функція - на стан і розвиток духовної сфери суспільства.

Зміст цих функцій визначено статтею 106 Конституції України, у Посланнях Президента України до Верховної Ради України за 2001, 2002, 2003, та 2004 роки та Указах Президента України, які детально аналізує автор у своєму науковому дослідженні.

Аналіз теоретичних положень і конституційних норм дозволяє дисертанту сформулювати положення, що функції Президента України потрібно класифікувати за об’єктами та за формами, тобто за способами та засобами діяльності. За об’єктами, слід виділяти політичну, економічну, соціальну та культурну функцію Президента України. За способами діяльності Президента України слід розрізняти представницьку функцію, функцію гарантування Конституції і конституційного ладу України, гарантування безпеки і оборони, нормотворчу, установчу і контрольну функції. За засобами діяльності потрібно виділяти охоронну, установчу, інформаційну та інші функції.

Автор обґрунтовує доцільність визнання наявності у Президента самостійної - президентської функції, оскільки Президент є главою держави, не належить до жодної гілки влади і виконує лише йому властиві функції. Підтвердженням цьому є положення, що закріплено статтею 106 Конституції України, де визначено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Виходячи із загальної характеристики поняття та класифікації функцій Президента України здобувач стверджує, що Президент України, маючи ці функції,  є важливою ланкою у механізмі держави. Відповідно до цього, Президент України має широке коло повноважень, вагомість і значимість яких у політико-правовому житті держави дає всі підстави вважати його одним з центральних органів державної влади. Це підтверджується й тим, що розділ V Конституції, присвячений характеристиці правового статусу Президента України, займає місце одразу після розділів, які характеризують форми безпосереднього народовладдя та статусу парламенту. До того ж з усіх органів державної влади тільки ці два органи не підпорядковані й не підзвітні нікому, крім народу України як носія суверенітету і єдиного джерела влади.

Отже, проблеми, на яких автор акцентує увагу в цьому розділі зводяться до: визначення місця Президента України в механізмі державної влади через визначення суті його функцій та можливості теоретичного виділення президентської влади як окремого виду державної влади в Україні.

У третьому розділі „Теоретичні проблеми розвитку і вдосконалення функцій Президента України” автор дисертаційного дослідження зазначає, що на становлення, функціонування і розвиток інституту президентства в Україні впливає система чинників, яку слід розглядати як в широкому, так і у вузькому розумінні. Зазначена система чинників у широкому розумінні включає в себе об’єктивні чинники, пріоритетними серед яких є політичні, економічні, соціальні, культурні та інші. Система чинників у вузькому розумінні включає суб’єктивні чинники, до яких слід віднести суспільну свідомість, правову культуру та гарантії діяльності Президента України. Після аналізу змісту чинників акцентується увага на те, що деякі з них можуть бути виділені на законодавчому рівні, інші - лише в теорії, хоча роль кожного з них від цього не зменшується.

Серед зазначених чинників, що впливають на розвиток інституту президентства в Україні важливе місце належить такому різновиду чинників як гарантії діяльності Президента України. Вони потребують детального правового визначення у відповідному законі. Роль такого акта найкраще міг би відіграти Закон України „Про Президента України”.

Дисертант стверджує, що нормативна діяльність Президента України має як самостійний, так і змішаний характер. Самостійний характер цієї функції знаходить відображення у вигляді видання указів і розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України. Президент також підписує міжнародні договори; Президент видає свої акти самостійно, без повідомлення чи згоди Верховної Ради України (окрім двох видів рішень), що приймаються ним, - про введення в Україні або її окремих місцевостях надзвичайного стану та оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, які потребують наступного затвердження Верховною Радою України.

Змішаний характер нормотворчої діяльності Президента України спостерігається у випадку його участі в законодавчому процесі; реалізується, передусім, через право законодавчої ініціативи, промульгаційну прерогативу (право підписувати закони) і право вето на прийняті парламентом закони.

Зміст діяльності Президента України є найбільш помітними при здійсненні установчої, нормотворчої функцій та функції забезпечення єдності державної влади.

Установча діяльність має дворівневий характер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів державної влади, їх структурних підрозділів і посадових осіб, передбачається і здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів, наділених владними повноваженнями. Особливістю установчої діяльності Президента України є її спрямованість на забезпечення структурних перетворень у механізмі держави і суспільстві в цілому.

З нашої точки зору, установча форма реалізації компетенції глави держави відрізняється кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними строками. На думку автора потребує нормативного регулювання процедури їх здійснення через: 1) порядок створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; 2) порядок створення судів; 3) порядок діяльності допоміжних органів і служб; 4) порядок формування персонального складу органів виконавчої влади; 5) порядок формування частини персонального складу Конституційного Суду України.

Функція забезпечення єдності державної влади займає одне з основних місць у діяльності Президента України та зумовлює необхідність наявності даного інституту. Жоден інший орган державної влади не виконує вказаної функції в механізмі держави, заснованому на принципі розподілу влади. У даному випадку Президент України не буде перебувати над іншими органами державної влади. Функція забезпечення єдності державної влади, у свою чергу, поділяється на такі складові: 1) координація діяльності всіх гілок влади; 2) врівноважування гілок влади, створення балансу сил; 3) припинення дій органів, які порушують єдність влади.

Пріоритетним напрямом діяльності Президента України є його повноваження щодо представництва держави всередині країни і в міжнародних відносинах, тобто здійснення представницької функції.

Особливістю представницької функції Президента є те, що вона лише опосередковано пов’язана із впорядкуванням суспільного життя і конкретизується у максимально формалізованих повноваженнях (причому, формалізованих як за зовнішніми проявами, так і за внутрішнім змістом).

Автором визначено, що, крім вищезазначених функцій Президент здійснює й такі функції, як функція забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України, функція забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян, функція керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави.