Солодухін Г.Й. Порядок ціноутворення у комунальному господарстві

Короткий зміст

Розділ 1 Загальна характеристика порядку ціноутворення у комунальному господарстві присвячено аналізу сучасного стану та перспектив розвитку відповідного інституту господарського законодавства; виявленню сутності ціни та ціноутворення як економіко-правових явищ; виявленню суттєвих особливостей діяльності у сфері виробництва, розподілу та споживання комунальних послуг, що визначають форми та методи владного впливу на відносини з формування, встановлення та застосування тарифів на ці послуги; виявленню недоліків правового регулювання та обґрунтуванню пропозицій і рекомендацій з удосконалення чинного законодавства.

У підрозділі 1.1. “Особливості регулювання відносин ціноутворення в Україні” здійснено загальний аналіз сучасного стану правової регламентації відносин  ціноутворення в державі. Аргументовано, що необхідність впливу на відносини ціноутворення з боку держави обумовлена тим, що в сучасному світі нормальний розвиток економічних відносин можливий лише за умови постійного організуючого впливу, регламентації цих відносин суб’єктами, що репрезентують суспільство та забезпечують суспільні інтереси. Визначати загальний вектор, характер та інтенсивність такого впливу має держава, що, враховуючи її правовий характер, є, в першу чергу, прерогативою законодавця.

Встановлено, що в даний час законодавство України про ціноутворення являє собою ієрархічно організовану систему правових норм, що закріплюють правила формування, встановлення та застосування цін (тарифів) на ресурси, продукцію, товари, роботи та послуги у народному господарстві держави. Однак, внаслідок невідповідності згаданих правил економічним реаліям, неоднозначності та суперечливості сформульованих в них вимог, ефективність механізму правового регулювання ціноутворення істотно знижена. Логіко-юридичні конструкції законодавчих актів, які мають утворювати основу, монолітну базу законодавства про ціноутворення, містять суттєві суперечності.

Виявлено, що законодавство України про ціноутворення не містить адекватних дефінітивних норм, які б відповідали сучасним потребам правового регулювання згаданих відносин.

Автор пропонує відмовитися від юридичної конструкції “регулювання цін” спираючись на те, що нормативно-правові акти, які регулюють економіку, передбачають вплив публічно-правовими засобами на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, тобто відносини ціноутворення. Поряд з тим, чинне законодавство не містить нормативного визначення категорії ціноутворення.

Розвиваючись у часі, відносини ціноутворення утворюють певні етапи, або стадії. За цією ознакою відносини ціноутворення можна класифікувати на відносини з формування, встановлення, застосування цін. Робота містить аналіз теоретичних та нормативних передумов для законодавчого закріплення запропонованої диференціації, що сприятиме більш якісній правовій регламентації даних відносин, зокрема, оптимальному розподілу відповідних повноважень між органами публічної влади.

Автор підкреслює необхідність переосмислення засад правового регулювання ціноутворення, результати чого мають знайти вираз у законотворчому процесі, шляхом викладення спеціального закону про ціни та ціноутворення у новій редакції. Обґрунтовано доцільність включення в закон про ціноутворення положень, які розкриватимуть зміст основних понять та категорій відповідного інституту господарського законодавства; встановлять ринки, у яких держава вправі регламентувати відносини ціноутворення; визначать суб’єктів цих відносин, чітко регламентують повноваження та компетенцію органів публічної влади в цій сфері.

У підрозділі 1.2. “Загальна характеристика господарської діяльності у сфері виробництва та надання комунальних послуг” аргументовано, що найбільш суттєві, значимі особливості механізму регулювання ціноутворення у комунальному господарстві обумовлені технологічною, економічною та організаційною специфікою діяльності підприємств галузі.

Під комунальними послугами пропонується розуміти соціально необхідні, незамінні послуги, що персоніфіковано надаються через локальні інженерні системи (мережі) споживачам, реалізація яких здійснюється на ринках природної монополії, а також суміжних ринках. Ці послуги забезпечують належні умови перебування людей у житлових та нежитлових приміщеннях, будинках та спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до чинних нормативів, норм, стандартів, порядків та правил. Обсяг споживання зазначених послуг у межах соціальних та санітарних норм практично не залежить від тарифів на такі послуги. До комунальних послуг слід віднести послуги централізованого тепло- водопостачання та водовідведення, централізованого енергопостачання у тому випадку, якщо характер виробництва та надання цих послуг відповідає переліченим вище ознакам.

З огляду на вищевикладене, комунальне господарство розглянуто як єдиний комплекс підприємств різної форми власності, що здійснюють виробництво та надання споживачам згаданих вище послуг.

Автор наполягає на тому, що з метою реалізації єдиної соціально-економічної політики в цій сфері, досягнення балансу суспільного та приватних інтересів, забезпечення нормального розвитку і функціонування комунального господарства, захисту споживачів усіх груп, саме органи державної виконавчої влади мають визначати порядок формування тарифів на комунальні послуги та безпосередньо встановлювати тарифи за поданням підприємств галузі.

Розділ 2 Організаційно-правовий механізм ціноутворення у комунальному господарстві присвячено дослідженню організаційно-правових відносин, що виникають під час формування, встановлення і застосування тарифів на комунальні послуги.

У підрозділі 2.1. “Механізм ціноутворення у сфері комунальних послуг: принципи, етапи та особливості функціонування” проаналізовано принципи державного регулювання відносин ціноутворення в досліджуваній сфері. Автор формулює єдиний принцип регулювання відповідних відносин: забезпечення єдності інтересів учасників відносин у сфері виробництва, надання та споживання комунальних послуг шляхом формування тарифів на рівні суспільно необхідних витрат на їх виробництво, встановлення та застосування тарифів на ці послуги у визначеному законом порядку.

Порядок ціноутворення в галузі розглянуто з урахуванням структури відповідних відносин, яка включає в себе стадії (етапи) формування, встановлення та застосування тарифів.

Досліджено такий важливий етап ціноутворення, як формування тарифу. Встановлено, що під формуванням тарифу розуміють калькуляцію, розрахунок або визначення його величини у грошовій формі; відповідні розрахунки завжди виконує підприємство-виробник (виконавець), а держава в особі уповноваженого органу оцінює дотримання підприємством формальних вимог нормативно-правових актів, що закріплюють певний порядок формування тарифу. Встановлюючи тариф орган державної влади, фактично, “констатує” дотримання підприємством вимог правил формування тарифу.

Виявлено, що органи державної влади приділяють недостатньо уваги регламентації відносин у сфері формування тарифів на комунальні послуги. До цього часу не встановлено галузеві нормативи витрат ресурсів, що використовуються при виробництві послуг централізованого тепло- водопостачання і водовідведення.

Обґрунтовано, що до складу тарифу підлягають включенню тільки суспільно необхідні витрати, тобто витрати, які відповідають ознакам об’єктивної необхідності, раціональності та доцільності за певних, конкретних умов. Вони обумовлені: вимогами господарського, фінансового, цивільного, трудового, природоохоронного законодавства, законодавства про соціальний захист громадян; технологічними особливостями виробництва, розподілу, надання та споживання комунальних послуг певного підприємства-виробника (виконавця); природно-кліматичними умовами регіону; загальним рівнем та динамікою цін на регіональному, національному, зовнішніх ринках.

Під час дослідження діючого порядку встановлення тарифів на комунальні послуги, виявлено, що відповідно до вимог Господарського кодексу України (далі – ГК) такий порядок має визначатися законом про ціни та ціноутворення, іншими законодавчими актами, тобто виключно законами. Поряд з тим, спеціальний закон про ціни та ціноутворення не містить таких положень. Відсутні відповідні норми і у законодавчих актах, що регулюють господарювання в сфері комунальних послуг.

З метою усунення цих прогалин автор пропонує встановити у законі: правові підстави прийняття уповноваженим органом акту про встановлення тарифу; строки прийняття таких рішень; положення, які мають забезпечувати достовірність відомостей на підставі яких уповноважений орган приймає рішення. Це обумовлює необхідність органічного поєднання уповноваженим органом регуляторних функцій з контрольними.

У підрозділі 2.2. “Повноваження органів, що регулюють ціноутворення у комунальному господарстві” досліджено повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері регламентації відносин ціноутворення у комунальному господарстві.

Автор наголошує, що встановлювати ринки, на яких можливе державне регулювання ціноутворення, має законодавець, оскільки регулювання ціноутворення можна віднести до одного з найбільш жорстких засобів впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання. З урахуванням вищевикладеного, пропонується доповнити спеціальний закон про ціноутворення положеннями, що містять вичерпний перелік ринків, на яких держава в особі уповноважених органів може застосовувати регулювання ціноутворення.

В даній час тарифи на комунальні послуги встановлюються переважно органами місцевого самоврядування. У дослідженні знайшла подальший розвиток та обґрунтування ідея відродження органу державної виконавчої влади, який би поєднував функції спостереження, державного регулювання та контролю в сфері надання житлово-комунальних послуг, а також ціноутворення в галузі, незалежно від форми власності та організаційної підпорядкованості об’єктів управління.

Для цього пропонується створити центральний орган виконавчої влади, який буде забезпечувати здійснення єдиної державної політики ціноутворення в сфері житлово-комунальних послуг, проводити моніторинг цін на загальнонаціональному рівні, здійснювати регулювання та контроль у зазначеній сфері, відповідати за результати своєї діяльності перед Парламентом та Урядом. Даний орган має здійснювати не тільки регуляторні, але й контрольні повноваження. Правовий статус цього державного органу має визначатися спеціальним законом. Такий закон повинен передбачати створення відповідних територіальних управлінь в регіонах. При цьому дані територіальні структури доцільно створювати на основі та з залученням спеціалістів управлінь житлово-комунального господарства місцевих державних адміністрацій та територіальних відділень Державної інспекції по контролю за цінами, виключивши контроль за ціноутворенням в сфері комунальних послуг із компетенції згаданих інспекцій.

Автором запропоновано конструктивну модель основних завдань, функцій, а також форм реалізації повноважень зазначеного органу державної влади у сфері комунального господарства.

В рамках запропонованої моделі основні функції цього органу у досліджуваних відносинах зводяться до наступного: 1) здійснювати перевірки правильності формування тарифів на комунальні послуги підприємствами галузі; 2) встановлювати тарифи за процедурою, що закріплена законом; 3) контролювати дотримання підприємствами правил застосування цих тарифів; 4) у разі виявлення порушень порядку ціноутворення вживати заходів щодо усунення негативних наслідків цих правопорушень та притягувати винних суб’єктів до передбаченої законом відповідальності.

Запропонований порядок передбачає виключення з Закону України “Про житлово-комунальні послуги”, Закону України “Про природні монополії”, Закону України “Про питну воду та питне водопостачання”, Закону України “Про теплопостачання”, Закону України “Про електроенергетику”, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закону України “Про місцеві державні адміністрації” положень, які встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування з встановлення або затвердження тарифів на комунальні послуги. 

Розділ 3 Державний контроль та відповідальність за порушення законодавства про ціноутворення у комунальному господарстві присвячений дослідженню державного контролю та господарсько-правовій відповідальності у сфері формування, встановлення та застосування тарифів на комунальні послуги.

Підрозділ 3.1. “Контроль за ціноутворенням у комунальному господарстві” містить аналіз предмету, теоретичних засад, правових підстав та порядку здійснення відповідних повноважень органу контролю за цінами, а також практичних аспектів правозастосування у відповідній сфері.

На основі аналізу норм законодавства про ціноутворення автор дійшов до висновку, що в даний час держава здійснює контроль не стільки з питань дотримання суб’єктами господарювання державних цін, скільки за дотриманням встановленого законодавством порядку формування, встановлення та застосування цін, тобто дотриманням вимог законодавства про ціноутворення. Виходячи з цього, запропоновано уточнюючі зміни до законодавчих норм, що визначають предмет державного контролю у досліджуваних відносинах. ГК має закріплювати, що держава здійснює контроль в сфері ціноутворення з питань дотримання суб’єктами господарювання саме правил формування, встановлення та застосування цін.

Автором обґрунтована необхідність визначення безпосередньо у законодавчому акті правовий статус, зокрема, функції та повноваження уповноваженого органу по контролю за цінами. Так, запропоновано безпосередньо в законі встановити, що контроль в сфері ціноутворення є різновидом контролю за фінансово-господарською діяльністю суб’єкту господарювання; закріпити на законодавчому рівні право органу по контролю за цінами проводити перевірки органів державної влади та місцевого самоврядування, а також види, періодичність і тривалість таких перевірок; право вимагати інформацію, необхідну для здійснення контрольних функцій; направляти приписи про усунення виявлених порушень законодавства про ціноутворення; перевіряти виконання підконтрольними суб’єктами цих приписів; приймати рішення про застосування до суб’єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціноутворення, а у разі невиконання цих рішень – звертатися до судів з позовами про стягнення цих адміністративно-господарських санкцій; в межах процедур адміністративного оскарження скасовувати протиправні рішення регіональних підрозділів про застосування до суб’єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій.

У підрозділі 3.2. “Господарсько-правова відповідальність за порушення законодавства про ціноутворення у комунальному господарстві” аргументовано, що нормальний розвиток господарських відносин можливий лише за умови, якщо система норм, що встановлюють юридичну відповідальність у відповідній сфері функціональна, а характер та інтенсивність несприятливого впливу на правопорушника відповідають розвитку економіки, матеріальним умовам життя суспільства.

Встановлено, що всупереч імперативним нормам ГК щодо умов та порядку застосування адміністративно-господарських санкцій, які можуть визначатися виключно законами, умови та порядок застосування безоплатного вилучення виручки та штрафу за порушення державної дисципліни цін сьогодні встановлено переважно актами органів державної виконавчої влади.

Автор пропонує встановити законодавчо умови реалізації господарсько-правової відповідальності, за яких подальша правомірна поведінка суб’єкта господарювання, який скоїв порушення порядку ціноутворення, буде економічно доцільною, вигідною останньому, дозволить йому скоротити обсяг несприятливих наслідків правопорушення. Зокрема, з метою стимулювання сумлінної поведінки суб’єктів господарювання, економії репресивних засобів примусу, закон про ціноутворення доцільно доповнити положеннями, що звільняють порушника від адміністративно-господарських санкцій у разі самостійного виявлення та усунення порушень законодавства про ціноутворення; передбачити право контролюючого органу приймати рішення про стягнення до бюджету виручки, отриманої внаслідок порушення законодавства про ціни та штрафу у розмірі такої виручки, а у разі невиконання цього рішення правопорушником у встановлений строк – звернення до суду з позовом про стягнення такої виручки та штрафу, але у двохкратному розмірі.

Характерні риси публічно-правового регулювання відносин ціноутворення у комунальному господарстві зумовлюють специфічний підхід до питань відповідальності за правопорушення в даній сфері. З огляду на це слушно доповнити законодавчі акти, що визначають умови господарювання у галузі, нормами, які б встановлювали особливості застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення порядку формування та/або застосування тарифів на комунальні послуги підприємствами-виробниками та виконавцями цих послуг. Враховуючи тривалість відносин з надання/споживання комунальних послуг між споживачами та виконавцями, персоніфікацію останніми споживачів комунальних послуг, з метою відновлення їх майнової сфери, запропоновано доповнити Закон України “Про житлово-комунальні послуги” положеннями, що звільняють порушника від вилучення виручки та передбачають зменшення штрафу  у разі самостійного усунення шкідливих наслідків порушення шляхом повернення коштів, отриманих внаслідок такого порушення, споживачам. На думку автора, цей крок буде сприяти більш повному досягненню мети та задач господарсько-правової відповідальності, більш повної реалізації її стимулюючої та компенсаційної функції.

Аналіз законодавства, що регулює досліджувані відносини, виявив, що сьогодні законом не встановлено відповідальність суб’єкта господарювання за недопущення посадових осіб уповноваженого органу до перевірки дотримання законодавства про ціноутворення, неподання, неповне або несвоєчасне подання відомостей, які суб’єкт господарювання зобов’язаний надати органу контролю за цінами для належного здійснення останнім своїх функцій. За наведені правопорушення автор пропонує встановити адміністративно-господарські санкції у виді штрафів.