Бондаренко І.М. Правова регламентація господарської діяльності казенних підприємств Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми роботи, ступінь дослідженості тематики, яку обрав автор. Визначається предмет і об’єкт дослідження, його мета та коло основних задач, які вимагають свого розв’язання на сучасному етапі розвитку ринкової економіки та будівництва правової держави, обґрунтовується теоретичне та практичне значення роботи, її методологічні , теоретичні та нормативні основи, новизна дослідження.

Розділ 1. Правова природа казенних підприємств як суб’єктів господарювання складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1. Характер відносин, що виникають при здійсненні господарської діяльності казенних підприємств, з’ясовується поняття господарських правовідносин за участю казенних підприємств та їх специфічні особливості. Специфікою господарських відносин в цій галузі є виключна роль держави як власника та організатора казенних підприємств, що і обумовлює підстави імперативного регулювання відносин. При цьому робиться наголос саме на господарсько-правовому акценті в регулюванні діяльності казенних підприємств. На думку автора, стосовно казенних підприємств необхідно висвітлити регулювання через правовідносини певного типу – “пасивні”, що обумовлюється жорстким закріпленням кола прав і обов’язків, які надаються як самому казенному підприємству, так і органу управління ним.

В умовах ринкової економіки товарно-грошовий характер поширюється як на горизонтальні відносини, що позбавлені ознак влади і підкорення, так і на вертикальні. Господарська діяльність в сучасних умовах стає діяльністю, переважно, підприємницькою, але ринкова економіка має складатися не лише з одних комерційно орієнтованих ланок. Невід’ємною частиною такого господарювання є некомерційний сектор, який дозволяє компенсувати так звані недосконалості ринку. Представниками некомерційного сектору і є казенні підприємства, які теж можуть одержувати прибуток від своєї господарської діяльності, однак важливо, щоб для них це не перетворювалось на самоціль і не перешкоджало їх призначенню, яке полягає в стабільному задоволенні загальносуспільних потреб.

Господарські відносини за участю казенних підприємств складаються при організації та здійсненні господарської діяльності по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг. Їхніми учасниками звичайно є підприємства, організації, об’єднання підприємств, у деяких випадках відповідні міністерства. Це так звані відносини “по горизонталі”. Казенні підприємства вступають у відносини і з органами державного управління – органами по управлінню державним майном; органами, що здійснюють реєстрацію казенних підприємств і видають ліцензії на ведення певних видів діяльності; антимонопольними, фінансовими, податковими та іншими державними органами. Ця сукупність належить до іншого виду відносин – відносин “по вертикалі”.

Господарські правовідносини за участю казенних підприємств – це відносини, що побудовані на правовому регулюванні за допомогою владних приписів. Держава, закріплюючи вимоги щодо задоволення першочергових потреб, встановлює чіткі кордони свободи підлеглих суб’єктів – казенних підприємств. Певна свобода підлеглих суб’єктів можлива лише в рамках, обмежених імперативними приписами.

Реалізація свободи в межах державного управління у сфері господарської діяльності казенних підприємств вимагає підлеглості останніх волі управляючого, а точніше волі органів, які регламентують господарську діяльність з боку держави. При цьому владність приписів державних органів полягає, насамперед, в тому, що вони приймають рішення, обов’язкові для іншої сторони правовідношення.

У підрозділі 1.2. Роль держави в регулюванні господарських відносин за участю казенних підприємств розглядається система суб’єктів господарських правовідносин, співвідношення між ними, місце держави в цій системі.

Юридичний зміст господарських правовідносин проявляється через статус його суб’єктів. Регламентація повноважень суб’єктів правовідносин, з позицій публічного права, на перший план висуває систему обов’язків суб’єктів правовідносин, по відношенню до яких реалізуються імперативні приписи. Така система обов’язків досить неоднорідна і включає обов’язки, які торкаються та поширюються на всіх суб’єктів, та обов’язки окремого, певного суб’єкта, який реалізує вузькі специфічні повноваження.

Характеризуючи учасників господарських правовідносин, важливо розмежувати такі категорії як “сторона” та “суб’єкт”. Та чи інша сторона може бути представлена декількома суб’єктами в двосторонньому правовідношенні: значне коло суб’єктів господарського права становлять саме колективні суб’єкти (органи державної влади, підприємства, організації, установи тощо). Підставою для визначення їх як суб’єктів господарського права є компетенція, якою їх наділила держава. Вона не обмежена певними періодами часу і тому казенні підприємства знаходяться з державою в постійно триваючих відносинах, у яких виражають державну волю у встановлених межах, що торкаються саме господарювання.

Держава як суб’єкт господарського права виступає в особі компетентних органів, до яких відносяться, по-перше, представницькі, по-друге, виконавчі органи держави, для яких регулювання господарської діяльності є спеціальною або становить частину їх компетенції. Звичайно, як суб’єкт господарської діяльності за участю казенних підприємств держава має свої особливості. У її компетенції переважають функції управління ; держава не потребує легітимації, подібно іншим суб’єктам; регулювання господарських відносин здійснюється за допомогою актів юридичної чинності – законодавства; компетенція по управлінню включає контроль за здійсненням господарської діяльності казенними підприємствами.

Розглядаючи правосуб’єктність державних органів як учасників правовідносин, необхідно чітко визначити правосуб’єктність державних організацій, що виконують безпосередньо виробничі, культурні, соціальні й інші функції. Держава реалізує правосуб’єктність через свої уповноважені органи, у тому числі і казенні підприємства, компетенція яких визначається законами, статутами. Господарська компетенція визначається відповідно до цілей діяльності кожного органу і може бути загальною та спеціальною. Компетенція казенних підприємств обмежена порівняно з загальною компетенцією та в цьому розумінні може розглядатися як спеціальна. Спеціальна компетенція дозволяє казенним підприємствам вести тільки таку діяльність, яка відповідає його завданням. Однією з особливостей участі державних органів у відносинах господарювання є те, що основною характеристикою для них, як учасників відносин, виступає їх компетенція. Розмежування компетенції органів управління і правоздатності казенного підприємства – важлива гарантія дотримання законності в розглянутих правовідносинах.

Роль держави в економіці країни в цілому, а також у структурі суб’єктів, що господарюють, визначають різні фактори, зокрема, рівень і ступінь відкритості економіки, технологічні зрушення, рівень економічного розвитку країни, менталітет населення та якість державного управління. Беручи до уваги концепцію, відповідно до якої економіка України відноситься до змішаного типу, необхідно наголосити на необхідність державного сектору і обов’язковій участі держави в економіці країни.

У підрозділі 1.3. Казенні підприємства як суб’єкти господарських правовідносин аналізується правовий статус казенних підприємств. Казенне підприємство як юридична особа є тією формою, у якій суспільне утворення бере участь у всіх сферах суспільних відносин. Визнання даного суб’єкта юридичною особою, означає, що він досяг того ступеня єдності і закінченості, який забезпечує можливість участі як суб’єкта правовідносин. Майно казенного підприємства, що є у державній власності і закріплене за підприємством, належить йому на праві оперативного управління, що за відносинами володіння, користування і розпорядження майном, фактично прирівнює їх до установ. Але ототожнювати їхній правовий статус неможливо в силу ряду обставин. Так, специфічною особливістю казенних підприємств варто вважати предмет діяльності і особливий механізм трансформації власності, при якому вони не можуть бути приватизовані.

Протягом певного часу зміст, який вкладався в поняття “казна” значно змінюється. В сучасних умовах законодавчі акти, прийняті останнім часом, дозволяють говорити про використання поняття “казна” у законодавстві не тільки в значенні об’єкта прав, державної казни відповідного рівня, що припускає переважно бюджетні відносини, але й у значенні держави як суб’єкта права власності. Необхідно відзначити, що за своїм змістом поняття “казенне майно” не повинно ототожнюватися з поняттям “державна казна”, що використовується у чинному законодавстві, та під яким розуміються кошти відповідного бюджету. Сюди входить також і інше державне майно, що закріплене за державними підприємствами і установами. Уявляється, що майно, яке знаходиться у власності держави, може бути розділене на: нерозподілене державне майно (державна казна) і державне майно, закріплене за державними підприємствами й установами.

Казенне підприємство як суб’єкт правових відносин діє цілеспрямовано, виконуючи ті завдання, які поставила держава. Ці завдання і мета, а також способи їх здійснення встановлюються у статутах, які затверджуються органом, уповноваженим управляти державним майном. Компетенція казенного підприємства являє собою сукупність прав і обов’язків, які підприємство зобов’язане здійснити як у своїх, так і в інтересах держави. Компетенція відрізняється від правоздатності, яка набувається безпосередньо в силу закону. При цьому орган управління не має права втручатися у діяльність керівника казенного підприємства, який самостійно вирішує питання оперативної діяльності, але за погодженням з органом управління.

Казенне підприємство є суб’єктом господарської діяльності, що заснований виключно на державній власності в умовах, коли відповідне майно закріплюється за ним на праві оперативного управління, яке не підлягає приватизації і сферою діяльності якого є сфера особливих державних інтересів (природні монополії, оборонні підприємства, реабілітаційні підприємства тощо) та споживачем кінцевої продукції якого більш ніж на 50 % є держава.

Казенні підприємства охороняються державою і перебувають в положенні, обумовленому особливостями їхньої виробничо-господарської діяльності, що має важливе значення для стабільності і розвитку держави, забезпечення виконання стратегічних і оборонних цілей України.

Розділ 2. Законодавче регулювання господарських відносин, пов’язаних з діяльністю казенних підприємств, складається з трьох підрозділів. У підрозділі 2.1. Засоби державного регулювання господарських відносин за участю казенних підприємств аналізується нова концепція державного управління. У концентрованому вигляді стосовно казенних підприємств державне управління можна звести до:

управління казенними підприємствами способом виконання функції держави щодо проведення економічної політики;

управління казенними підприємствами способами прямого впливу на них суб’єктів управління.

Державній регламентації діяльності казенних підприємств, безумовно, повинні бути притаманні як ознаки державного регулювання в цілому, так і певні елементи державного управління. Елементи понятійного апарату державної регламентації опосередковують механізм зміщення акцентів регулюючого впливу на сукупність законодавчих актів вищого рівня юридичної сили; наявність зворотного зв’язку між суб’єктами та об’єктами регулюючого впливу; встановлення стимулюючих форм забезпечення виконання зобов’язань казенних підприємств та гнучкий механізм централізованого кредитування та допомоги з боку держави.

Діяльність казенних підприємств має публічно-правовий характер. У його процесі, по-перше, реалізуються завдання, функції та інтереси держави та громадян. По-друге, функції регулювання здійснюються відповідними суб’єктами, які утворюються державою (це органи державного управління казенними підприємствами). По-третє, ці суб’єкти діють за дорученням держави і наділені необхідними повноваженнями. По-четверте, вони діють у рамках, встановлених для них державою у відповідних правових актах.

Регулювання і управління повинні взаємодіяти. За державою, безумовно, повинен зберегтися вплив через визначення обсягів виробництва і спеціалізації казенних підприємств, тоді як державне регулювання здійснюється як координуючий засіб функціонуючого ринкового механізму. В такому випадку компетенція державних органів – це не здатність мати права й обов’язки, а сукупність наявних прав і обов’язків органу, які постійно закріплені за ним законом.

Господарський механізм – це один з елементів процесу управління, йому притаманні наступні властивості: інтеграційність, яка обумовлена не відірваними економічними, організаційними та іншими формами, а їх дією як єдиного цілого; компенсаційність – використання для вирішення проблем управління казенним підприємством різних економічних форм – плану, фінансів, кредиту і т. ін.; рухомість економічної системи; гнучкість – здатність вчасно реагувати на зміни умов господарювання як у сфері виробництва, так і обігу; адапційність – пристосованість до реальних умов господарювання.

Провідна роль держави характеризується її планово-організаторськими функціями у всіх сферах діяльності казенних підприємств. Аналіз чинного законодавства, що регулює діяльність казенних підприємств, дозволяє стверджувати, що з моменту створення (перетворення) і до ліквідації чи реорганізації казенного підприємства червоною ниткою просліджується вирішальна провідна роль держави в особі відповідних міністерств або інших центральних органів виконавчої влади.

Господарський ринковий механізм має серйозні недоліки, він повільно реагує на потребу в корінних перетвореннях господарства, що вимагають великих витрат і не дають швидких прибутків. Він неспроможний підтриму-

вати саме існування некомерційних галузей людської діяльності. Вирішує ці проблеми планування, яке практично відмовилось від планів-директив. Методами теперішнього планування є: аналітичний, нормативний, балансовий, антивитратний, програмно-цільовий та індикативний.

З огляду на специфіку казенних підприємств і ту стратегічну роль, яку останні виконують в економіці України, на наш погляд, найважливішу роль у реалізації планових показників необхідно відвести впровадженню й удосконаленню економічного стимулювання, його правових форм з метою посилення зацікавленості трудових колективів казенних підприємств і їхніх структурних підрозділів у підвищенні ефективності виробництва.

Підрозділ 2.2. Фінансова система як механізм державної регламентації господарської діяльності казенних підприємств присвячений аналізу елементів фінансової системи як складових регулюючого впливу на господарську діяльність казенних підприємств.

Головною особливістю в регулюванні бюджетних відносин казенних підприємств є те, що мова йде фактично про одного власника – державу, яка реалізує це право через певних суб’єктів ( Фонд державного майна, міністерства тощо). За рахунок використання майна казенних підприємств, формування та накопичення їх прибутків здійснюється акумуляція централізованих грошових коштів у Державному бюджеті України. З позицій цілеспрямованості казенні підприємства можуть бути використані відповідно в двох напрямках:

1) при реалізації важливих для державного життя, але свідомо збиткових потреб;

2) при виділенні державою найефективніших напрямків використання коштів, коли держава може використати своє монопольне положення власника.

Певну складність у регулюванні особливостей бюджетних відносин викликає неузгодженість елементів бюджетної системи, особливостей відносин між її складовими, так що навряд чи можна наполягати на тому, що казенні підприємства виступають виключно суб’єктами у відносинах, які складаються в процесі руху коштів державного бюджету. Дійсно, значна частина відносин, які регулюють статус казенних підприємств, пов’язана з державним бюджетом, але діють подібні підприємства на територіях певних регіонів, які мають відповідні місцеві бюджети, і подібні підприємства зв’язані так чи інакше з рухом коштів місцевих бюджетів (фінансування будівництва шляхів місцевого значення, які використовують, у тому числі, і казенні підприємства). Тож необхідно врахувати і певні співвідношення між окремими бюджетами, долі участі в цьому казенних підприємств.

На перший погляд, казенні підприємства не є суб’єктами податкових правовідносин, тобто ми наштовхуємося на певне протиріччя, коли держава сплачує податки сама собі. Але це не так. Казенні підприємства виступають у податкових відносинах:

як платники непрямих податків (податок на додану вартість та акцизний збір);

як особи, що реалізують функції податкових агентів;

як платники місцевих податків та зборів.

Казенні підприємства, що беруть участь у господарському обороті, характеризуються всіма його особливостями та приймають участь на всіх його стадіях, виступаючи при цьому як продавцями, так і покупцями товарів, робіт, послуг, сплачуючи непрямі податки. Статусу податкових агентів казенні підприємства набувають у трьох випадках: при сплаті прибуткового податку з громадян, податку на додану вартість та акцизного збору.

Податковим агентом визнається особа, на яку покладається обов’язок по обчисленню й отриманню від платника податків і перерахуванню їх у відповідний бюджет. Вони прирівнюються до платників податків і користуються правами та несуть обов’язки, встановлені податковим законодавством для платників податків. Держава може звільняти казенні підприємства від податкових обов’язків, але виключно в межах тих коштів, з яких компетенція щодо встановлення, зміни та відміни податків закріплюється виключно за нею і власником яких вона виступає. Коли ж йдеться про місцеві бюджети і кошти, що туди надходять, то власником їх є територіальні громади, і казенні підприємства, що діють на території цих громад, повинні виконувати податкові обов’язки, що торкаються їх дії на відповідній території. Ці обов’язки пов’язані з використанням певних місцевих ресурсів та умов. Тому казенні підприємства розглядаються як загальні платники місцевих податків та зборів і можуть діяти в пільговому податковому режимі, але на загальних підставах.

Підрозділ 2.3. Державний контроль за господарською діяльністю казенних підприємств присвячений аналізу контролюючих функцій держави щодо здійснення ними господарської діяльності .

Особливістю контролюючих функцій та взагалі контролю за діяльністю казенних підприємств є те, що він неодмінно постає на кожній із стадій: утворення, діяльності та ліквідації і має наскрізне значення. Контроль – це явище багатогранне і багатопланове. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма, вид діяльності, функція. Виходячи із розуміння суті контролю в сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності підконтрольного суб’єкта тим приписам, які він отримав від контролюючого суб’єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом діяльності.

Контрольна функція за своїм змістом включає три елементи. Перший – отримання необхідної інформації, другий – аналіз та оцінка інформації, третій – реагування на виявлені відхилення від установлених правил та норм. Дійсно, держава як власник казенних підприємств, насамперед, зацікавлена в збереженні та зростанні майна та прибутків від них. Але при цьому казенні підприємства повинні виступати і як законослухняні суб’єкти всіх типів відносин, що охоплюються правовим регулюванням. Тобто відносини з приводу обліку, звітності також будуть виступати об’єктами державного контролю. Державний контроль за діяльністю казенних підприємств в цьому випадку розподіляється на: 1) попередній; 2) поточний; 3) наступний.

У державному управлінні контроль перебуває в тісному зв’язку з іншими функціями управління й разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління і здійснення його відповідно до прийнятих рішень. За допомогою контролю, який у кібернетиці, та взагалі й у техніці, називають “зворотним зв’язком”, суб’єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та попередити небажані наслідки. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, але й допомагає передбачати перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

Держава як власник казенних підприємств, насамперед, зацікавлена в збереженні й зростанні майна та прибутків від них. Але при цьому казенні підприємства повинні виступати й як законослухняні суб’єкти всіх типів відносин, що охоплюються правовим регулюванням. Тобто, відносини з приводу обліку, звітності також будуть виступати об’єктами державного контролю, хоча і не торкаються відносин з приводу руху матеріальних благ. Саме тому автор вважає за доцільне звернути увагу при аналізі державного контролю на додержання казенним підприємством норм чинного законодавства, дисципліни у всіх сферах його існування.

Контроль за діяльністю казенних підприємств може здійснюватися органами загальної та спеціальної компетенції. Коли мова йде про контроль з боку органів загальної компетенції, держава в досить широкому переліку функцій надає їм також функції контролю (Верховна Рада, Кабінет Міністрів України тощо). Друга група контролюючих органів охоплює систему органів спеціальної компетенції – тих органів, які створені державою виключно з метою здійснення контролю ( митні органи, контрольно-ревізійна служба тощо). У свою чергу органи спеціальної компетенції розподіляються на умовно контролюючі органи та безумовно контролюючі органи.