Греков І.П. Особливості правового регулювання праці державних службовців

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його мету та завдання, які необхідно вирішити, обґрунтовано методологію, на базі якої було проведено науковий аналіз, викладено основні положення, що виносяться на захист, підкреслено теоретичну і практичну значущість роботи, наведено дані, що свідчать про апробацію дисертації та її наукових висновків.

Розділ 1 “Соціально-правова характеристика державної служби України” містить три підрозділи. У підрозділі 1.1 “Місце, роль та поняття державної служби” визначено важливість інституту державної служби для функціонування й прогресивного розвитку сучасної держави і суспільства. Зазначено, що у будь-якому державно-організованому суспільстві неможливо обійтись без державної служби та державних службовців. Послуги останніх потрібні усім країнам, незалежно від державної організації, форми правління, політичної системи чи правлячого режиму. Саме державні службовці виконують практичні завдання, які усі цивілізовані суспільства світу покладають на свої держави. Держава як політично організована сила суспільства реалізує владні приписи, здійснює комплексний управлінський вплив на перебіг і спрямованість тих чи інших суспільних перетворень. Державна служба виступає основним засобом практичної реалізації завдань і функцій держави, забезпечує функціонування її структур, створює умови для нормальної життєдіяльності суспільства і людини. Досвід багатьох країн свідчить про те, що суспільство, яке належним чином не організувало працю, трудову діяльність державних службовців, відчуває серйозні труднощі, пов’яза­ні з якістю державного управління. Як наслідок, держава не може існувати без спеціально створеного апарату державного управління. Державний апарат, з одного боку, виконує функції, що випливають із самої сутності і призначення держави як складного системного цілого, з іншого – апарат повинен обслуговувати суспільство, забезпечуючи права і свободи  фізичних та юридичних осіб.

Підрозділ 1.2 “Проходження державної служби як особливий різновид суспільної організації праці” присвячений дослідженню сутності, змісту і специфіки службово-трудової діяльності державних службовців як особливої категорії працівників суспільного виробництва. Вказується, що професія державного службовця являє собою особливий різновид трудової суспільно корисної діяльності людей, які володіють спеціальними теоретичними знаннями, навичками та вміннями, набутими в результаті професійної підготовки, досвіду роботи в системі державного управління. Такий особливий характер професійної діяльності державних службовців обумовлюється специфікою виконуваних ними завдань з реалізації функцій держави, їх суспільно корисною масштабністю. Відносини, які виникають у процесі реалізації цілей, функцій та завдань державної служби України поділено на зовнішні і внутрішні. Зовнішні службові відносини працівника апарата управління стосуються усіх питань, з яких він приймає управлінські рішення або здійснює певні управлінські дії чи операції. Зовнішні службові відносини державного службовця виникають як за межами органу, у штаті якого він перебуває, так і всередині останнього. Зовнішніми є такі відносини, які складають сутність управлінської діяльності й у процесі здійснення яких працівник виступає від імені держави або її органу. Оскільки суб’єктом даних відносин є не сам працівник апарату управління, а орган управління, остільки такі відносини виникають на підставі норм державного, адміністративного, цивільного, земельного, фінансового та інших галузей права. Норми трудового права у зовнішніх відносинах застосовуються лише для регулювання відносин між працівниками органів управління різних рівнів однієї системи. У такому порядку, наприклад, вирішується питання про призначення на посаду або про звільнення з роботи вищим органом управління керівних працівників нижчої ланки, про застосування до них заходів заохочення, про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. Внутрішньо-організа­ційні відносини, як правило, відносяться до трудових відносин. Внутрішні трудові відносини працівника апарата управління виникають з питань їх встановлення, зміни чи припинення, визначення службово-трудових функцій, робочого часу і часу відпочинку, дотримання дисципліни, тобто такі, які складаються між державним службовцем і державною інституцією в будь-якому трудовому колективі відповідно до норм трудового права України. Таким чином, трудовим законодавством встановлюються трудові зв’язки державного службовця з органом управління, регулюються усі питання трудової діяльності. Норми ж адміністративного та інших галузей права регулюють зовнішні управлінські зв’язки діяльності своїх службовців. У зв’язку з цим запропоновано внести термінологічну чіткість щодо вживання термінів “державно-службові” та “службово-трудові відносини”. До зовнішньої сфери діяльності працівників державних органів слід застосовувати термін “державно-службові відносини”, а до внутрішньої сфери функціонування означеної категорії працівників суспільного виробництва – “службово-трудові відносини”. Відповідно, правове забезпечення державно-службових відносин складається, в основному, з норм адміністративного права, а службово-трудових відносин державних службовців з органами держави – переважно з норм трудового права.

У підрозділі 1.3 “Сучасний стан правового регулювання службово-трудових відносин державних службовців” досліджується нормативно-правове забезпечення професійної діяльності та правового статусу державних службовців. Визначено, що державна служба опосередковується правом. Правові норми, які регламентують правовий статус державних службовців складають правовий інститут державної служби. До нього входять норми конституційного, адміністративного, міжнародного, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Особливу частину цього правового інституту складають норми трудового права, які регулюють службово-трудові відносини державних службовців з державними органами, підприємствами, установами чи закладами.

Забезпечення правового статусу державних службовців як учасників трудових правовідносин передбачене діючим законодавством України. Оскільки норми трудового законодавства наділяють працівників належним рівнем захисту в процесі трудової діяльності, то встановлення правового регулювання державної служби в межах норм лише публічного права (конституційного, адміністративного), як це має місце в деяких країнах, призвело б до звуження правової захищеності досліджуваної категорії службовців. Тому при розгляді правового статусу державних службовців важливо керуватись загальними ознаками суб’єктів трудового права. Саме трудова правосуб’єктність наділяє громадянина правовими засобами захисту його приватних (особистих) інтересів, суб’єктивних прав у процесі трудової діяльності – чим забезпечується конституційне положення щодо пріоритету прав та інтересів громадянина, яке поширюється і на правове становище державних службовців. Встановлення ж спеціальних норм щодо виконання ним службових функцій, врахування обмежень, інших підвищених вимог, має бути передбачене загальними нормами трудового законодавства, котрі поширюються на трудові відносини будь-якої сфери діяльності і на підставі яких виникають (чи можуть виникати) інші правовідносини.

Розділ 2 “Юридичні підстави та порядок виникнення службово-трудових відносин” містить три підрозділи. У підрозділі 2.1 “Диференціація правового регулювання у сфері державної служби в Україні” аналізуються питання єдності і диференціації нормативно-правового забезпечення службово-трудових відносин державних службовців, які виникають в процесі реалізації ними своїх посадових повноважень. Єдність правового регулювання полягає в наявності єдиних підходів держави до регулювання трудових відносин. Вона характеризує загальний рівень регулювання трудових відносин незалежно від їх виду і особливостей, а також від суб’єктного складу. По суті єдність у правовому регулюванні забезпечує загальний рівень трудових прав державних службовців, який є мінімальним. Це, наприклад, мінімальний розмір заробітної плати, максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпустки. У той же час на базі єдності правового регулювання трудових відносин здійснюється його диференціація. Під диференціацією правового регулювання необхідно розуміти встановлення особливостей регулювання трудових відносин для окремих категорій найманих працівників. При цьому не допускається зменшення кількості чи інше ущемлення трудових прав у порівнянні з централізованими нормами. Диференціація здійснюється з урахуванням особливостей суб’єктів трудових правовідносин, їх умов праці, особливостей трудових відносин або їх окремих елементів.

Виходячи з принципу єдності і диференціації правового регулювання праці, правові норми розподілено на загальні, що поширюються на усіх працівників найманої праці, і спеціальні. У свою чергу, спеціальні норми, які регламентують службово-трудові відносини державних службовців, поділено на дві групи. До першої групи віднесено правові приписи, які повністю відтворюють загальні норми трудового законодавства: про тривалість робочого дня, порядок надання днів відпочинку, принципи оплати і методи зміцнення дисципліни праці, гарантійні та компенсаційні виплати, пільги для жінок. До другої групи віднесено ті, що випливають з загальних норм трудового законодавства, але мають певні специфічні особливості щодо характеру і умов праці державних службовців.

У підрозділі 2.2 “Підстава та умови виникнення службово-трудових відносин” встановлено, що основним юридичним фактом, який призводить до встановлення трудових  правовідносин з державними службовцями, є трудовий договір. Трудовий договір може виступати як самостійна підстава для виникнення правовідносин, але й може бути основним юридичним фактом у певному юридичному складі. Підставою виникнення службово-трудових відносин з державними службовцями є юридичний склад у вигляді системи юридичних фактів. Остання передбачає наявність окремих юридичних фактів, які розгортаються у суворо визначеній послідовності. Доведено, що спеціальні умови, притаманні деяким категоріям державних службовців, доцільно визначити у спеціальних нормативних положеннях з тим, щоб були враховані усі особливості відповідного виду (й типу) державно-службових та службово-трудових відносин. З метою попередження колізійних норм, запровадження додаткових умов доцільно попередньо узгоджувати із загальними вимогами. Також, виходячи із положення, що умови доступу до державної служби покликані водночас гарантувати професійну придатність майбутніх державних службовців та обмежити упередженість при їх відборі, важливо законодавчо забезпечити такий порядок прийому на державну службу, характер якого щонайменше не залишав би місця для суб’єктивної оцінки кандидата органом, на який покладено обов’язок здійснення перевірки відповідності претендента на державну службу.

У підрозділі 2.3 “Порядок виникнення службово-трудових відносин” вказується, що громадянин поступає на державну службу на умовах трудового договору чи контракту. Отже, вступ на державну службу в Україні базується, перш за все, на одному з найважливіших принципів праці – її добровільності та свободи трудового договору. Прийняття на роботу здійснюється за угодою сторін, що є основною правовою формою, яка опосередковує їх вільний вибір. Весь персонал державної служби комплектується на добровільних засадах. Інша позиція свідчила б про існування примусової праці на державному рівні. Укладення трудового договору (контракту) є основним юридичним фактом, що породжує службово-трудові правовідносини між державними службовцями та державними органами, підприємствами, установами та організаціями. У даному випадку трудовий договір чи контракт є основним правовим засобом індивідуально-договірного регулювання службово-трудових та інших, щільно пов’язаних з ними, відносин. У трудовому договорі найповніше виражається свобода волевиявлення державного службовця та відповідної державної організаційно-правової інституції. Свобода укладення трудового договору базується на забезпеченні державної свободи вибору працівником виду роботи і трудової діяльності відповідно до своїх професійних здібностей. Право на працю – це не обов’язок, і тому вибір роботи здійснюється на основі власного волевиявлення. Ніхто не може примусити особу працювати на тій чи іншій роботі. Держава встановлює гарантії для громадян проти такого незаконного втручання у життя особи. Право на працю розглядається як вираз реалізації особистого інтересу. Звідси, громадянин не може бути підданий юридичній відповідальності за відмову від реалізації свого права. Вияв інтересу особи до праці зумовлюється рядом об’єктивних чинників: здібностями особи, її професійною підготовкою та практичними навичками, попитом на ринку праці, суспільними потребами та поєднанням індивідуальних і колективних інтересів.

Добровільність вступу у службово-трудові відносини передбачає свободу волевиявлення не лише майбутнього державного службовця, але й державної інституції. Остання має право укладати трудовий договір на власний розсуд, оскільки одним із принципів найму є свобода вибору у сфері формування кадрового потенціалу. Діяльність суб’єктів службово-трудових правовідносин базується на загальнодозвільному принципі, тому “наймач” може здійснити вибір не лише у питанні з ким укладати договір, але й визначитися у підставах відмови в його укладанні, наприклад, у випадках відсутності належної кваліфікації особи або вакантних місць. Тобто, свобода трудового договору полягає не лише у можливості на власний розсуд встановлювати службово-трудові відносини з певними партнерами (майбутніми державними службовцями), але й право на відмову в укладенні трудового договору.

Розділ 3 “Правове регулювання проходження та припинення державної служби” має три підрозділи. У підрозділі 3.1 “Розвиток службово-трудових відносин у сфері державної служби України” аналізуються існуючі нині методологічні підходи до визначення кар’єри посадових осіб державних органів, служб, установ, закладів та підприємств, їх атестації, робочого часу і часу відпочинку, а також порядку відсторонення їх від виконання функціональних обов’язків. Поняття кар’єри тлумачиться як успішне просування у сфері громадської, службової, наукової та іншої діяльності як загальна послідовність етапів розвитку людини в основних сферах життєдіяльності. Причому, якщо в широкому розумінні кар’єра – це професійне просування, професійне зростання, етапи сходження службовця до професіоналізму, перехід від одних рівнів, ступенів професіоналізму до інших, то у вузькому – це посадове просування, досягнення певного соціального статусу в професійній діяльності, заняття тієї чи іншої посади. Кар’єра в останньому випадку – це свідомо обраний і послідовно реалізований державним службовцем шлях посадового просування, прагнення до наміченого статусу, що забезпечує професійне і соціальне самоствердження службовця відповідно до рівня його кваліфікації. Відповідно, службова кар’єра, що реалізується в рамках суспільного інституту державної служби, за правовими ознаками може бути схарактеризована як сукупність послідовних змін правового становища працівників, що відбуваються у зв’язку або на підставі обставин, які породжують, зміцнюють або припиняють службово-трудові відносини. В ролі зазначених обставин виступають: прийняття на державну службу, атестація, переміщення по службі, присвоєння кваліфікаційних розрядів, спеціальних звань, рангів, категорій, підстав припинення служби. Зазначається, що зміст права державного службовця на просування обумовлює обов’язок державного органу чи посадової особи не забезпечувати таке право за першим бажанням державного службовця, а сприяти його реалізації у тому випадку, якщо всі умови з боку державного службовця виконано. Кореспондуючий означеному праву обов’язок означає, що державний орган чи посадова особа під час вирішення питання про підвищення по службі повинні виходити з ділових якостей кандидата на просування, його службових досягнень, у тому числі результатів і стажу служби, рівня кваліфікації, спираючись лише на його професійні якості, не перешкоджати останньому у просуванні по службі в межах державно-службових та фінансових можливостей державного органу. Право вимагати заміщення вищої вакантної посади у державного службовця не виникає і у тому випадку, якщо він тривалий час займає одну й ту ж державну посаду. При встановленні відповідності професійних якостей державного службовця посадовим вимогам, державний орган або посадова особа мають право на вибір у процесі прийняття рішень про просування певного службовця по службі. Якщо усі претенденти на заміщення вакантної посади однаково заслуговують на увагу, державному органу (посадовій особі) належить прийняти рішення щодо просування конкретного державного службовця на свій розсуд.

У підрозділі 3.2 “Дисциплінарна відповідальність державних службовців за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків” зроблено висновок, що дисциплінарна відповідальність державних службовців має комплексний характер: по-перше, встановлюється на загальних підставах; по-друге, має свої особливості і застосовується з урахуванням специфіки професійної діяльності державних службовців. З огляду на комплексний характер службової дисципліни, багатогранність відповідного соціально-юридичного явища, визначено, що сукупність норм, які регламентують службову дисципліну, складають різні за змістом правові приписи. Вони встановлюють не тільки права, обов’язки та обмеження у сфері державної служби, але й визначають методи забезпечення її належного проходження, регламентують заходи заохочення і заходи впливу на державних службовців за невиконання чи неналежне виконання останніми службових обов’язків або порушення юридично окреслених обмежень. Ці норми утворюють особливий правовий інститут службової дисципліни, а їх система характеризує об’єктивну сторону явища “службова дисципліна”. У суб’єктивному сенсі службова дисципліна має вираз у безпосередньому сприйнятті державними службовцями нормативних приписів, а також у фактичній їх поведінці під час виконання своїх посадових повноважень. Службова дисципліна державних службовців у суб’єктивному сенсі полягає у відповідності чи невідповідності їх поведінки встановленим нормативним вимогам, тобто в додержанні чи недодержанні дисципліни. Виокремлено наступні основні функції службової дисципліни державних службовців: організаційно-адміністративну, забезпечувальну, відповідальну, виховну, каральну, методичну, контрольну.

У підрозділі 3.3 “Підстави припинення службово-трудових відносин з державними службовцями” зазначається, що важливою рисою трудових договорів (контрактів) про службу в державних органах, на підприємствах, в установах, організаціях є їх сталість. Тому як держава в особі тієї чи іншої державної інституції, так і державний службовець зацікавлені у тривалості службово-трудових відносин. Їх інтерес у збереженні дії трудового договору є обопільним і обґрунтований загальновизнаним у науці та практиці положенням про те, що ефективність трудової діяльності працівників багато в чому залежить від тривалості дії трудових чи службово-трудових відносин. Але сталість трудового договору чи контракту про службу в державних органах не означає, що службово-трудові відносини є безкінечними. Звичайно, підставами такого припинення можуть бути події, до яких слід віднести смерть державного службовця або інші юридичні факти, перелік яких встановлює чинне законодавство про працю і державну службу. Специфіка службово-трудової діяльності державних службовців щодо виконання їх повноважень у сфері реалізації функцій держави і компетенції конкретної державної інституції обумовлює низку особливостей порядку та процедури припинення з ними службово-трудових відносин. Зроблено низку пропозицій до чинного законодавства у галузі припинення службово-трудових відносин з державними службовцями.