Оклей І.В. Правове регулювання пенсійного забезпечення та надання соціальних послуг в системі загальнообов\'язкового державного пенсійного страхування

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання й об’єкт дослідження, зв’язок з науковими програмами, наукова новизна, положення та висновки, які виносяться на захист, розкривається наукове і прикладне значення роботи, а також апробація одержаних результатів.

Перший розділ “Правова природа та організація пенсійного забезпечення в Україні та інших країнах світу”, що складається з трьох підрозділів, присвячено теоретичному дослідженню концептуальних підходів до структури, видів, завдань та цілей пенсійних систем.

У підрозділі 1.1 “Становлення та розвиток правового регулювання пенсійного забезпечення” висвітлюється нормативно-правове регулювання пенсійного забезпечення на різних етапах розвитку пенсійної системи України.

Проведене дослідження дозволило виділити три основних етапи розвитку правового регулювання пенсійного забезпечення, що зумовлено впливом об’єктивних і суб’єктивних чинників на зміну правової природи надання матеріального забезпечення в розглянуті періоди: 1) зародження правового регулювання пенсійного забезпечення до 1917 року; 2) становлення законодавства щодо матеріального забезпечення осіб похилого віку в радянський період; 3) розвиток національного пенсійного законодавства в період незалежності України.

На підставі проведеного аналізу дисертантка доходить висновку, що система пенсійного забезпечення, в якій держава відіграє домінуючу роль, неспроможна задовольнити всіх осіб, які потребують матеріального забезпечення внаслідок досягнення пенсійного віку, у випадку інвалідності або у зв’язку з втратою годувальника. Доведено, що найбільш прийнятною організаційно-правовою формою соціального забезпечення в цих випадках є пенсійне страхування.

З огляду на дослідження процесів зародження правового регулювання пенсійного забезпечення та розвитку пенсійного законодавства встановлено, що в розглянуті періоди існували певні категорії осіб (військовослужбовці, державні службовці), які були привілейованими та підлягали першочерговому матеріальному забезпеченню з боку держави. У зв’язку з наведеним зроблено висновок про необхідність скасування безпідставних пільг та привілеїв для певних категорій громадян та започаткування єдиних страхових засад пенсійного забезпечення громадян України.

Підрозділ 1.2 “Міжнародно-правове регулювання правовідносин у сфері пенсійного забезпечення” присвячений з’ясуванню понятійного апарату міжнародних стандартів пенсійного забезпечення, що містяться в актах як ратифікованих Україною, так і тих, що належить ратифікувати і керуватися ними як загальними принципами у сфері соціальної політики.

Здійснено правовий аналіз найважливіших міжнародно-правових актів у сфері пенсійного забезпечення: Загальної декларації прав людини, Міжнародного Пакту про економічні, соціальні та культурні права, Хартії соціального забезпечення, конвенцій та рекомендацій Міжнародної організації праці, Європейської соціальної хартії та ін.

На підставі проведеного дослідження запропоновано використовувати в царині пенсійного забезпечення такі соціальні стандарти, як прожитковий мінімум та достатній життєвий рівень. На думку здобувачки, необхідно внести зміни до ст. 46 Конституції України, якими встановити, що пенсії, які виплачуються за рахунок загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, мають забезпечувати достатній життєвий рівень, вартісна величина якого повинна включати достатнє харчування, одяг, житло, можливість реалізувати соціально-культурні потреби людини, а також передбачати резерв для неухильного поліпшення умов життя. Прожитковий мінімум як соціальний норматив має застосовуватися тільки щодо державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсії з системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, оскільки вони не сплачували страхові внески до Пенсійного фонду України або їх обсяг не достатній для призначення цим особам страхової пенсії.

Дисертантка негативно ставиться до застосування законодавцем такої категорії, як “рівень забезпечення прожиткового мінімуму”, оскільки проведений аналіз міжнародних актів дозволив зробити висновок, що вказана категорія не є соціальним стандартом, тобто на її підставі не можуть визначатися державні соціальні гарантії та стандарти щодо доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти.

У підрозділі 1.3 “Світовий досвід правового регулювання пенсійного забезпечення” особливу увагу приділено порівняльному аналізу сутності пенсійних реформ та світового досвіду розвитку пенсійних систем в різних країнах світу. Проведеним дослідженням встановлено, що у світі існують такі моделі пенсійних систем: солідарна пенсійна система (Франція), накопичувальна система (Чилі, Мексика, Казахстан), умовно-накопичувальна система (Японія, Швеція) та змішана пенсійна система (США, Канада, Великобританія, Німеччина, Італія, Швейцарія, Китай, Росія, Вірменія, Болгарія, Угорщина, Латвія, Польща, Словаччина).

Проведений аналіз світового досвіду у сфері пенсійного забезпечення дозволив виявити існування різноманітних видів правовідносин, що поділяються залежно від моделі (типу) пенсійної системи. На підставі вивчення світового досвіду застосування різноманітних пенсійних систем, авторкою зроблено висновок, що в кожній системі є свої недоліки і переваги та обґрунтовано пропозицію щодо запровадження в Україні змішаної пенсійної системи з включенням умовно-накопичувальної складової, оскільки саме така система дозволить уникнути ризиків, притаманних солідарній та накопичувальній системам.

Авторкою встановлено, що спільним у пенсійних реформах різних країн є: поєднання імперативних та диспозитивних методів правового регулювання пенсійного забезпечення, збільшення пенсійного віку, встановлення однакового пенсійного віку для чоловіків і жінок, збільшення тривалості трудового (страхового) стажу.

Розділ другий “Теоретичні засади загальнообов’язкового державного пенсійного страхування”, що містить три підрозділи, присвячено дослідженню основних концептуальних підходів і закономірностей існування правовідносин у сфері пенсійного забезпечення та подальшого їх розвитку.

У підрозділі 2.1 “Принципи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” надається характеристика змісту принципів цього виду соціального страхування.

Принципи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування пропонується визначити як основні положення, головні ідеї, вихідні та керівні засади, відображені в нормативно-правових актах, які виступають орієнтирами у правовому регулюванні соціально-правових відносин, що виникають у зв’язку із соціальним захистом населення від наслідків соціальних ризиків у сфері пенсійного страхування та визначають суть, зміст, структуру і механізм функціонування пенсійної системи.

Уперше запропоновано закріпити на законодавчому рівні принцип соціальної справедливості, який полягає в забезпеченні державою системи рівних організаційно-правових умов для реалізації права на пенсію кожним пенсіонером. На сьогоднішній день в Україні залишаються диспропорції у пенсійному забезпеченні, зумовлені збереженням для окремих категорій громадян спеціальних положень, якими встановлені відмінні від загальних умови пенсійного забезпечення. Дисертанткою обґрунтовується застосування єдиної пенсійної системи до всіх працівників, оскільки принцип соціальної справедливості вимагає врегулювання умов та порядку соціального забезпечення всіх осіб у рамках державної системи пенсійного забезпечення єдиним нормативним актом, який має базуватись на рівнозначній оцінці суспільно корисної праці в усіх її формах, а також на єдиному механізмі розрахунку та призначення пенсій.

Підрозділ 2.2 “Страховий стаж, його зміст та значення в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” присвячено дослідженню страхового стажу як юридичного факту виникнення правовідносин в сфері пенсійного страхування.

Вважаючи недосконалим визначення страхового стажу, надане в Законі України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, дисертанткою запропоновано власне визначення цього поняття: страховий стаж – це період (строк), протягом якого особа працювала або займалася іншою суспільно корисною діяльністю та підлягала державному соціальному страхуванню, якою/за яку сплачувався збір на обов’язкове державне пенсійне страхування згідно із законодавством, що діяло раніше, та/або підлягає загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванню відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, а також інші періоди, вказані в законі, з якими пов’язані певні правові наслідки, протягом яких страхові внески відшкодовувалися Пенсійному фонду України за рахунок коштів Державного бюджету або надання державних дотацій з відповідних бюджетів.

Обґрунтовується теза, що сплата страхових внесків повинна відбуватися в нерозривному зв’язку з трудової діяльністю у будь-якій формі її прояву.

На думку авторки, держава необґрунтовано залишила поза увагою деякі види суспільно значимої діяльності, не зараховуючи їх до страхового стажу. З метою посилення державної підтримки освіти та стимулювання виконувати конституційний обов’язок щодо захисту Вітчизни громадянами України запропоновано зараховувати до страхового стажу періоди навчання у вищих або професійно-технічних закладах на денній формі навчання, навчання в аспірантурі, докторантурі, інтернатурі і клінічній ординатурі, а також періоди проживання дружин осіб офіцерського складу, прапорщиків, мічманів і військовослужбовців надстрокової служби з чоловіками в місцевостях, де була відсутня можливість їх працевлаштування за спеціальністю.

Наголошується, що страховий стаж є найважливішим елементом у системі правовідносин у загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванні України та виконує роль правостворюючого юридичного факту, а також факту, який впливає на розмір пенсійного забезпечення.

У підрозділі 2.3 “Поняття та елементи правовідносин у сфері загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” на підставі визначення загальнообов’язкового державного соціального страхування, наданого законодавцем в Основах законодавства про загальнообов’язкове державне соціального страхування, та проведених наукових досліджень дисертантка сформулювала власне визначення загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

Авторкою пропонується визначити загальнообов’язкове державне пенсійне страхування як систему прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення осіб у старості, у разі повної або часткової втрати працездатності або у зв’язку з втратою годувальника, за рахунок Пенсійного та Накопичувального фондів України, що формуються шляхом сплати обов’язкових страхових внесків роботодавцями, застрахованими особами, а також з бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

З’ясовано, що правовідносини з приводу забезпечення пенсіонерів мають такі особливості: 1) складаються між застрахованою особою, страхувальником та страховиком шляхом сплати страхових внесків, які здійснюються регулярно (щомісяця); 2) застраховані особи беруть участь у відносинах щодо формування джерел виплати пенсій (страхових фондів, держбюджету); 3) розмір щомісячної пенсії залежить від тривалості страхового стажу, розміру страхових внесків та умов праці; 4) право на матеріальне забезпечення виникає внаслідок настання передбаченого законом страхового випадку (досягнення певного віку, настання інвалідності, смерті годувальника тощо); 5) умови, за яких виникає суб’єктивне право на відповідний вид пенсійного забезпечення, вичерпно вказані в законі; 6) відносини щодо призначення і виплати пенсій здійснюються у визначеному законом порядку. З огляду на зазначене, правовідносини у сфері загальнообов’язкового державного пенсійного страхування – це суспільні відносини, які виникають між суб’єктами загальнообов’язкового державного пенсійного страхування на підставі сплати страхових внесків протягом певного періоду трудової або іншої суспільно корисної діяльності з приводу надання матеріального забезпечення та соціальних послуг у разі настання страхового випадку (досягнення пенсійного віку, інвалідності або втрати годувальника).

Дослідженням встановлено, що до проблем пенсійної системи України, які потребують негайного вирішення, належать: низький рівень пенсій; відсутність належної диференціації пенсійних виплат, обумовленої страховими внесками впродовж трудової діяльності; тіньова заробітна плата та зайнятість; відсутність надійних фінансових інструментів для інвестування пенсійних активів; недосконалість правових гарантій; нівелювання страхового стажу тощо.

З метою подолання негативних рис правового регулювання пенсійного забезпечення дисертанткою пропонується запровадити п’ятирівневу систему забезпечення пенсіонерів, яка полягає у наступному.

Перший рівень – базовий, що передбачає нарахування мінімальної пенсії на рівні прожиткового мінімуму кожному пенсіонеру та повинен забезпечуватися за рахунок Державного бюджету, оскільки кошти Пенсійного фонду як самоврядної неприбуткової організації відокремлені від Державного бюджету.

Другий рівень пенсійної системи повинен становити умовно-накопичувальну систему загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, яка ґрунтується на розподільному принципі її фінансування, однак розмір виплачуваної пенсії визначається внесками майбутнього пенсіонера через систему індивідуальних умовно-накопичувальних рахунків, а також середньою залишковою тривалістю життя. Запровадження умовно-накопичувальної системи відбиватиме принцип соціальної справедливості та стимулюватиме громадян до сплати страхових внесків, оскільки їх пенсія прямо пропорційно залежатиме від розміру сплачених страхових внесків.

Третій рівень пенсійної системи становитиме накопичувальна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, що базується на засадах персоніфікованого накопичення та інвестування обов’язкових пенсійних внесків – коштів застрахованих осіб. Цей рівень спрямований на подолання тіньової виплати заробітної плати, що сприятиме економічному розвитку нашої країни.

Четвертий рівень являтиме систему добровільного (недержавного) пенсійного забезпечення, що базується на засадах добровільної участі громадян, роботодавців та їх об’єднань у формуванні додаткових пенсійних накопичень у недержавних пенсійних фондах, страхових компаніях чи на банківських пенсійних депозитах на умовах та в порядку, визначених законами.

П’ятий рівень – державна соціальна допомога, що надається пенсіонерам в натуральній формі, а також у формі соціального обслуговування та забезпечує доступ до медичних послуг за рахунок Державного бюджету.

Розділ третій “Пенсійне забезпечення в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” об’єднує два підрозділи, присвячені аналізу процедурних моментів організації пенсійного забезпечення в солідарній та накопичувальній системах загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

У підрозділі 3.1 “Пенсійне забезпечення та надання соціальних послуг у солідарній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” розкриваються основні засади виплати пенсій за віком, по інвалідності та у зв’язку з втратою годувальника в солідарній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

Враховуючи світовий досвід та міжнародно-правове регулювання у сфері пенсійного забезпечення, дослідження соціологів, економістів і правознавців, встановлено, що на рівні пенсійного забезпечення українців негативно позначається низький пенсійний вік. Важливим фактором є те, що жінки в Україні виходять на пенсію раніше, ніж чоловіки, мають нижчий рівень середньої заробітної плати та більшу тривалість життя. За умов сучасної пенсійної системи це призводить до значного розриву в розмірах пенсій чоловіків і жінок. З огляду на зазначене, дисертанткою пропонується підвищити пенсійний вік як для чоловіків, так і для жінок до 63 років.

У дисертації порушуються питання нарахування пенсії і запропоновано новий механізм розрахунку пенсій на підставі таких показників, як: сукупність сплачених страхових внесків за весь період трудової діяльності та середня залишкова тривалість життя після досягнення пенсійного віку. На думку авторки, саме ці показники повинні братися до уваги під час розрахунку пенсії, оскільки кожний працівник має можливість покращити їх якісний зміст завдяки своїй трудовій діяльності. З метою осучаснення розміру пенсії необхідно запровадити дієвий механізм індексації та підвищення пенсій відповідно до зростання споживчих цін.

Здобувачкою запропоновано внести зміни до чинного законодавства про надання права окремим категоріям осіб отримувати одразу дві пенсії: а) за віком та по інвалідності; б) за віком та у зв’язку з втратою годувальника (інвалідам внаслідок воєнної травми, учасникам Великої Вітчизняної війни, вдовам військовослужбовців, які не вступили до нового шлюбу).

Передбачена Законом України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” в солідарній системі допомога на поховання пенсіонера повинна бути віднесена не до соціальних послуг, як до організаційно-правової форми соціального забезпечення, а до соціальних допомог. Враховуючи це, запропоновано внести зміни до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, згідно з якими слова “соціальні послуги” у всіх відмінках і числах замінити на слова “соціальна допомога” у відповідних відмінках і числах.

З огляду на те, що особи похилого віку є найуразливішою верствою населення, доведено необхідність передбачити на умовах п’ятого рівня пенсійної системи наступні види соціальних послуг, які повинні безоплатно надаватися таким особам: 1) медичні послуги, мінімальний перелік яких необхідно встановити на законодавчому рівні (наприклад: діагностика, амбулаторне лікування, стаціонарне лікування, надання необхідних для амбулаторного та стаціонарного лікування готових та екстемпоральних лікарських засобів і виробів медичного призначення, профілактичні послуги, послуги з медичної реабілітації, догляд, зубне та слухове протезування, корекція зору за допомогою окулярів та ін.); 2) забезпечення лікарськими засобами хронічних хворих поза межами лікувального закладу, мінімальний набір яких повинен затверджуватися Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства охорони здоров’я України; 3) надання комплексу лікувально-профілактичних та санітарно-протиепідемічних заходів фельдшерсько-акушерськими пунктами у сільській місцевості.

Підрозділ 3.2 “Пенсійне забезпечення в накопичувальній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” містить дослідження механізму запровадження накопичувальної системи та надання відповідних пенсійних виплат, передбачених вказаним рівнем загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

У дисертації обґрунтовані умови для реального впровадження накопичувальної системи пенсійного страхування, яка базується на засадах персоніфікованого накопичення та інвестування обов’язкових пенсійних внесків – коштів застрахованих осіб, які є учасниками другого рівня пенсійної системи відповідно до законодавства. Накопичувальна складова пенсійного забезпечення створює додаткові переваги порівняно з солідарною – можливість ретельнішого контролю за нагромадженням, інвестуванням та виплатою коштів, оскільки: а) кошти кожного пенсіонера перебувають на індивідуальному пенсійному рахунку, а не підлягають перерозподілу, як в солідарній системі; б) застрахована особа у будь-який час може отримати інформацію про загальну суму внесків на її персональному рахунку, нарахованих відсотках і розмір належної пенсії.

Для позначення системи відносин, що виникають у процесі формування пенсійних накопичувань, їх інвестування, призначення та виплати накопичувальної частини трудових пенсій, слід застосовувати термін “накопичувальний механізм у загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванні”, оскільки термін “механізм” дозволить позначати як статичні елементи (структуру), так і динамічні, тобто процес розвитку відповідних правовідносин. Накопичувальний механізм у загальнообов’язковому пенсійному страхуванні – це сукупність відносин, що виникають у рамках системи загальнообов’язкового пенсійного страхування між страхувальниками, страховиком (Накопичувальним фондом), застрахованими особами, а також учасниками інвестиційного процесу з метою створення за допомогою сплати страхових внесків з наступним інвестуванням фінансової основи для виконання зобов’язань страховика по виплаті застрахованим особам накопичувальної частини трудової пенсії.

Авторка підтримує позицію законодавця щодо віку, з якого доцільно починати участь у накопичувальній системі, оскільки при його встановленні були враховані як об’єктивні (економічні), так і суб’єктивні (інституціональні) критерії. Однак вважає за необхідне внести зміни до п. 9 Прикінцевих положень Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, якими буде встановлено однаковий вік учасників накопичувальної системи пенсійного страхування для чоловіків і жінок (особи, які не досягли 40-річного віку).

З метою забезпечення гарантій прав застрахованих осіб пропонується доповнити ч. 2 ст. 102 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, яку викласти в такій редакції: “Зберігач несе відповідальність усім своїм майном перед Пенсійним фондом України за збитки, спричинені Накопичувальному фонду та/або застрахованим особам внаслідок невиконання або неналежного виконання умов договору, та забезпечує їх відшкодування”.