Стрепко В.Л. Правові засади регулювання соціальних допомог в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми. Характеризується стан її наукової розробки, визначаються мета, основні завдання, об‘єкт та методологічні засади дисертаційного дослідження. Сформульовані наукова новизна, теоретичні та практичні результати, що були отримані дисертантом.

Розділ 1. Загальнотеоретичні основи допомог за правом соціального забезпечення містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. "Поняття допомог за правом соціального забезпечення" з‘ясовуються найбільш характерні ознаки цього виду соціального забезпечення, його відмінність від пенсій, а також від допомог, що є об‘єктом регулювання інших галузей права.

Особливу увагу дисертант звертає на з‘ясування концептуальних засад соціальних допомог. Він доводить, що домінуюча у галузевій теорії права концепція аліментарності соціальних допомог, яка ґрунтується на засадах планової економіки та передбачає їх безоплатну, безеквівалентну виплату державним коштом, не відповідає ринковим умовам. Тому в основу визначення цього виду соціального забезпечення необхідно покласти теорію соціального ризику, яка відображає об‘єктивні чинники, що лежать в основі виникнення права на соціальні допомоги та урізноманітнює джерела їх надання.

Важливою ознакою соціальних допомог є виплата їх за рахунок спеціальних джерел. Крім державного та місцевих бюджетів такими є фонди загальнообов‘язкового державного соціального страхування та кошти роботодавців.

Для визначення соціальних допомог важливе значення має форма їх надання. Відзначаючи дискусійність цього питання, автор заперечує можливість надання допомог одягом, продуктами харчування і т.п., наполягаючи на збереженні грошової форми забезпечення. Він зокрема обґрунтовує це не пристосованістю системи соціального захисту до натурального забезпечення. Лише грошові допомоги, що надаються замість відсутнього чи втраченого заробітку (доходу), гарантують людині вільний вибір предметів особистого чи сімейного користування.

Суттєве значення дисертант надає тривалості виплати допомог. З‘ясовуючи сучасні підходи до проблеми соціальних ризиків та небезпеки, яку вони несуть людині, обґрунтовується необхідність надання соціальних допомог впродовж усього часу їх впливу на особу.

Допомоги за правом соціального забезпечення автор визначає як безповоротні грошові виплати, що надаються уповноваженими державою органами особам, які зазнали соціального ризику, з метою підтримання їхнього життєвого рівня за рахунок бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Завершується підрозділ з‘ясуванням критеріїв та ознак, що відрізняють допомоги від пенсій, вихідної та медичної допомог.

У другому підрозділі "Соціальні ризики – підстави виникнення права на допомоги" досліджуються поняття, види, та зміст соціальних ризиків, які є необхідною умовою реалізації права на допомоги за правом соціального забезпечення.

На підставі останніх наукових досліджень теорії права соціального забезпечення автор визначає соціальні ризики як складні життєві обставини об‘єктивного характеру, що спричиняють зазвичай втрату людиною заробітку, погіршення стану здоров‘я або настання інших соціально – небезпечних наслідків, і при цьому не можуть бути подолані нею самостійно.

Відзначаючи неоднорідність соціальних ризиків, дисертант крім традиційного для юридичної науки поділу їх на страхові та не страхові виділяє з огляду на характер впливу ними на людину також загальні й індивідуальні соціальні ризики. Загальними вважаються ризики, які загрожують життєдіяльності невизначеного кола людей, а загрози індивідуальних ризиків обмежуються впливом лише на певну особу.

За соціально-небезпечними наслідками, що можуть настати в результаті впливу соціального ризику пропонується класифікувати їх на матеріальні, не матеріальні та змішані. Перші призводять до втрати заробітку (доходу) постраждалого, другі - спричиняють настання наслідків, не пов’язаних із втратою заробітку (доходу), а в результаті останніх настають водночас матеріальні й нематеріальні наслідки.

Зважаючи на характер соціальних допомог, дисертант доводить, що підставами виникнення права на них є ризики, що призводять переважно до матеріальних втрат.

Чимало місця у роботі відведено з‘ясуванню сутності та змісту ризику безробіття. Дисертант відзначає, що Основний Закон держави оперує поняттям "безробіття з незалежних від громадян обставин", тоді як інші законодавчі акти послуговуються терміном "безробіття". При цьому він доводить, що за характером та змістом - це один і той же ризик, а "незалежні від громадян обставини" – ознака об‘єктивності, що властива для будь - якої з підстав виникнення права на соціальні допомоги.

Від безробіття дисертант відрізняє часткове безробіття, яким вважається повна або часткова втрата працівником заробітку, що є наслідком запровадження роботодавцем неповного робочого часу або ж простою викликаного об‘єктивними обставинами незалежними від волі сторін трудового договору.

Чільне місце у роботі відводиться з‘ясуванню таких підстав допомогового забезпечення як інвалідність та малозабезпеченість. Автор вважає, що інвалідність призводить не лише до втрати працездатності, але й до інших негативних обставин, які обмежують життєдіяльність особи, зокрема здатності до самообслуговування, пересування, орієнтації, контролю поведінки, спілкування, навчання тощо. Ризик малозабезпеченості характеризує матеріальний стан сім‘ї (одинокої особи), коли її середньомісячний сукупний дохід стає меншим за передбачений законодавством прожитковий мінімуму для сім‘ї. При цьому відзначається, що характерною рисою цього ризику є те, що він стосується сім‘ї, а не якогось з її членів. А це істотно відрізняє малозабезпеченість від інших підстав виникнення права на соціальні допомоги, які є ризиками індивідуального порядку.

У підрозділі 1.3. "Організаційно – правові форми реалізації права на соціальні допомоги" досліджуються проблеми здійснення соціального захисту у формі допомог.

Конституція України, виділяє лише одну з форм реалізації права на соціальні допомоги – загальнообов‘язкове державне соціальне страхування. Натомість дисертант обґрунтовує існування й інших форм здійснення цього права, які розрізняє за видами та органами соціального захисту, колом одержувачів та джерелами забезпечення. До таких форм реалізації права на допомоги належать державне соціальне забезпечення, місцеве (регіональне) соціальне забезпечення та соціальне забезпечення коштом підприємств, установ, організацій.

З огляду на важливість кожної з форм для системи соціального захисту, організаційно – правові форми соціальних допомог пропонується класифікувати на основні й додаткові. Основними є загальнообов‘язкове державне соціальне страхування та державне соціальне забезпечення. Про це свідчить обов‘язковість надання допомог у кожному випадку настання соціального ризику. На відміну від основних, додаткові форми реалізації права на соціальні допомоги передбачають забезпечення ними винятково на добровільних засадах за кошти органів місцевого самоврядування чи юридичної особи.

Автор відмежовує загальнообов‘язкове державне соціальне страхування від цивільно – правового страхування, що також застосовується на практиці. Соціальне страхування належить до колективних форм захисту людини від ризиків, які можуть її спіткати, натомість цивільне - передбачає зазвичай індивідуальний спосіб захисту матеріальних інтересів особи. Умови надання допомог соціального страхування однакові для усіх його одержувачів, а умови захисту за цивільним правом є індивідуалізованими та фіксуються у договорі страхування. Соціальне страхування належить до єдиної загальнодержавної системи, а аналогічної системи цивільно – правового страхування не існує.

Аналізуючи відмінності між основними формами реалізації права на допомоги дисертант наголошує, що базовим принципом загальнообов‘язкового державного соціального страхування є солідарна відповідальність роботодавців та працівників. Вона виражається у їх спільному фінансуванні страхових фондів. Натомість в основу державного соціального забезпечення покладено принцип субсидіарності, який передбачає реалізацію права на соціальні допомоги без будь – яких зустрічних зобов‘язань з боку особи. Особливістю цієї організаційно - правової форми є і те, що держава може надавати соціальні допомоги особисто або через органи місцевого самоврядування, наділяючи їх необхідними повноваженнями та фінансовими ресурсами.

Беручи до уваги, що підприємства, установи, організації, надають допомоги добровільно, пропонується звільнили їх від обов‘язку виплачувати допомогу у зв‘язку із тимчасовою непрацездатністю впродовж перших п‘яти днів з часу її настання. Це функція фондів соціального страхування, і вони повинні її виконувати.

Органи місцевого самоврядування та роботодавці можуть встановлювати додаткові, не передбачені централізованим законодавством, види соціальних допомог або ж здійснювати доплати до вже існуючих.

Розділ завершується короткими висновками.

Другий розділ "Принципи регулювання соціальних допомог" складається з п‘яти підрозділів та присвячений засадам регулювання допомог за правом соціального забезпечення.

У першому підрозділі "Поняття та система принципів регулювання допомог за правом соціального забезпечення" визначаються основні засади соціальних допомог та з‘ясовується їх правова природа.

Констатується, зокрема, що правові норми, які регулюють відносин щодо надання допомог, об‘єднані в окремий інститут системи права соціального забезпечення, який базується на відповідних принципах права. Зважаючи на відсутність у науковій літературі чіткого уявлення про принципи права соціального забезпечення, визначальним для з‘ясування принципів соціальних допомог є загальнотеоретичні положення про принципи права України. Аналізуючи наукові джерела автор підтримує висловлену у науковій літературі ідею, що принципами права є вихідні засади, що пов‘язують право з його соціальними основами, визначають зміст останнього та вказують на перспективи подальшого розвитку. Їх характеризують такі ознаки як вища імперативність, універсальність та загальна значимість.

У дисертації обґрунтовується, що принципи права та принципи інституту соціальних допомог співвідносяться як ціле і його частина.

На відміну від галузевих принципів, що визначають сутність усього права соціального забезпечення, принципи соціальних допомог впливають безпосередньо лише на норми, які регулюють відносини допомогового забезпечення осіб, які зазнали впливу соціального ризику. Ними є вихідні положення загальносоціального права, які відображають найбільш істотні прагнення людини у сфері соціального захисту, визначають зміст та характер розвитку цього правового інституту.

Визначальною засадою, що пронизує усю систему регулювання соціальних допомог, і яка є основою для формування принципів допомог за правом соціального забезпечення, має бути вимога про гарантування людині достатнього життєвого рівня у випадку настання соціального ризику.

Вирішальне значення для регулювання соціальних допомог мають такі принципи права як: універсальність та адресність; всезагальність права на соціальні допомоги, забезпечення ними рівня життя не нижче за прожитковий мінімум; добровільність та доступність допомог за правом соціального забезпечення.

У підрозділі 2.2. "Універсальність та адресність соціальних допомог" досліджується природа та сутність одного з базових принципів регулювання допомог, у якому поєднуються два різні способи набуття права на цей вид забезпечення.

Першим з них є універсальність. Він передбачає виникнення права на допомоги із настанням соціального ризику. Тобто самого факту настання ризику достатньо аби людина, що опинилася у сфері його впливу набула права звернутися до органу соціального захисту за допомогою. На противагу йому, адресність соціальних допомог зумовлює необхідність врахування деяких додаткових обставин.

Характеризуючи адресність соціальних допомог, автор відзначає особливості її природи, що зумовлена матеріальною незабезпеченістю особи. За цією обставиною усі допомоги, що надаються у зв‘язку з настанням ризику малозабезпеченості є адресними за своєю суттю.

Адресні допомоги неоднорідні і поділяються за метою надання та колом одержувачів. За першою ознакою розрізняють допомоги, що забезпечують рівень життя не нижче за прожитковий мінімум, та всі інші, які не пов‘язані із прожитковим мінімумом. За колом одержувачів вони класифікуються на адресні допомоги малозабезпеченим сім‘ям та допомоги, що надаються деяким малозабезпеченим особам.

Дисертант стверджує, що адресні допомоги не можуть надаватися фондами загальнообов‘язкового державного соціального страхування, оскільки малозабезпеченість, яка покладена в основу виникнення права на них, не вважається страховим ризиком, а отже повинна фінансуватися з державного бюджету України.

Підрозділ 2.3. "Всезагальність права на соціальні допомоги" присвячено проблемам реалізації права на соціальні допомоги іноземцями та особами без громадянства, що на законних підставах перебувають в Україні. Відзначається, зокрема, непослідовність законодавчого регулювання питань в частині відповідності з міжнародними нормами регулювання соціального захисту. Автор наголошує при цьому на необхідності дотримання міжнародних договорів, учасником яких є Україна, а також використання досвіду інших держав у забезпеченні права на соціальний захист.

За висновком дисертанта всезагальність права на соціальні допомоги передбачає право кожної людини, що зазнала ризику, звернутись до органів соціального захисту за матеріальною підтримкою. У зв‘язку з цим пропонується змінити ст. 46 Основного Закону наділивши правом на допомоги не лише громадян України, як це випливає з її чинної редакції, але й іноземців та осіб без громадянства.

Дотримання принципів всезагальності зумовлює необхідність поширення на іноземців та осіб без громадянства, що тимчасово перебувають в Україні, чинності статей 24 – 26 Закону України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, які теж повинні мати право на допомоги у зв‘язку із частковим безробіттям.

Підрозділ завершується з‘ясовуванням питання про сім‘ї, які також є суб‘єктами права на соціальні допомоги. Щоправда допомоги сім‘ям надаються лише в разі настання ризику малозабезпеченості.

Підрозділ 2.4. "Забезпечення допомогами життєвого рівня не нижче за прожитковий мінімум" розкриває передусім проблему соціальних стандартів допомог, де основним є прожитковий мінімум. Його у дисертації визначено як вартісну величину (грошову оцінку) основних потреб людини у харчуванні, одязі та послугах. Тобто прожитковий мінімум характеризує такий стан добробуту людини, за якого вона споживає мінімум матеріальних благ необхідних для підтримання її життєдіяльності.

Дисертант ґрунтовно досліджує методику обчислення прожиткового мінімуму. Найбільш прийнятною він вважає нормативну методику, яка заснована на засадах визначення вартості товарів і послуг, що входять до складу трьох споживчих кошиків – продовольчого, непродовольчого та кошику послуг.

Оскільки вартісна величина прожиткового мінімуму асоціюється з певною грошовою сумою, то вона повинна бути захищеною від інфляційного знецінення. Пропонується Закон України “Про індексацію грошових доходів населення” поширити і на прожитковий мінімум та щомісячно індексувати його вартісну величину. Це дозволить відслідковувати зміни реального рівня життя людини, і водночас рівень доходів, необхідний для підтримання її життєдіяльності.

Встановивши прожитковий мінімум основним критерієм визначення розміру соціальних допомог держава повинна відмовитись від надання їх на підставі інших стандартів, зокрема рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму) чи розміру стипендіального забезпечення. Обчисленні за ними допомоги не гарантують навіть мінімального рівня життя.

З огляду на деякі відмінності у рівні життя регіонів України та з метою його уніфікації обґрунтовується доцільність диференціації вартісної величини прожиткового мінімуму за регіональною ознакою. При запровадженні регіонального прожиткового мінімуму, органи місцевого самоврядування зобов‘язані гарантувати людині рівень життя не нижче за місцеві соціальні стандарти.

Щодо соціальних допомог, які надаються коштом підприємств, установ, організацій, то їхній розмір не повинен залежати від прожиткового мінімуму.

У підрозділі 2.5. “Добровільність та доступність допомог за правом соціального забезпечення” досліджуються проблеми умов реалізації права на соціальні допомоги.

Дисертант констатує, що соціальний ризик лише породжує право на допомогу. Його реалізація ґрунтується на добровільності та передбачає вчинення особою активних дій з метою одержання соціального захисту. Ніхто не вправі примусити її звертатися за допомогою чи навпаки не звертатися. Рішення про це людина приймає самостійно.

Щоправда і держава не повинна залишатись осторонь вирішення проблем людей, що зазнали соціального ризику. У законодавстві необхідно закріпити доступні умови реалізації особою права на соціальні допомоги, які сприятимуть захисту від ризиків і не перешкоджатимуть її соціальному забезпеченню.

Обґрунтовуються зміни до законодавства про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття. Пропонується звузити коло осіб, у яких право на допомогу у зв’язку з безробіттям виникає з 91 дня реєстрації у державній службі зайнятості. Такими можуть бути лише особи, що звільнені з останнього місця роботи в результаті винних дій з їхнього боку. Що стосується безробітних, які припинили трудові відносини за власним бажанням без поважних причин, то зазначена допомога повинна надаватись на загальних засадах. Адже стаття 38 Кодексу Законів про Працю України визнає за ними право на звільнення за власним бажанням. Реалізація цього права не може вести у подальшому до обмеження їхнього права на допомогу по безробіттю, яку необхідно надавати незалежно від причини звільнення з попередньої роботи.

Пропонується змінити правила видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, наділивши лікарів недержавних закладів охорони здоров‘я, та лікарів фізичних осіб - суб‘єктів підприємницької діяльності правом видавати листки непрацездатності.

Цей розділ як і попередній закінчується короткими висновками.

На підставі проведеного комплексного дослідження зроблені загальні висновки науково - теоретичного та практичного характеру:

соціальні допомоги є вагомим чинником підтримання життєдіяльності людей, що опинилися у скрутному матеріальному становищі та об‘єктивно потребують соціальної підтримки. Втративши притаманні їм у радянські часи риси соціальної аліментарності, соціальні допомоги представляють собою безповоротні грошові виплати, що надаються уповноваженими державою органами особам, які зазнали соціального ризику, з метою підтримання їхнього життєвого рівня за рахунок бюджетних та інших джерел соціального забезпечення;

право на допомоги виникає за наявності соціальних ризиків, тобто складних життєвих обставин об‘єктивного порядку, що спричиняють, зазвичай, втрату людиною заробітку, погіршення стану здоров‘я або настання інших соціально – небезпечних наслідків, і не можуть бути подолані нею самостійно;

соціальні ризики, окрім традиційного для юридичної науки поділу на страхові та не страхові, класифікуються також на загальні, що можуть спіткати будь – яку людину та індивідуальні, які впливають на обмежене коло осіб. За соціально – небезпечними наслідками вони поділяються на матеріальні, що призводять до втрати особою заробітку (доходу), не матеріальні, які передбачають настання наслідків, що не пов‘язані із втратою заробітку (наприклад погіршення стану здоров‘я) і змішані, які зумовлюють водночас матеріальні та нематеріальні наслідки;

підставами, що породжують право особи на допомоги є безробіття та часткове безробіття. Незважаючи на термінологічну подібність – це різні за характером та змістом соціальні ризики. Безробіттям вважається такий соціальний стан непрацюючої особи працездатного віку, яка бажає та готова працювати, але не може знайти роботи. Частковим безробіттям є повна або часткова втрата працівником заробітку, якщо вона сталася внаслідок запровадження роботодавцем неповного робочого часу або у зв‘язку із простоєм, що викликаний об‘єктивними обставинами;

основними формами реалізації права на соціальні допомоги є загальнообов‘язкове державне соціальне страхування та державне соціальне забезпечення. На відміну від основних, додаткові форми права на соціальні допомоги, тобто місцеве (регіональне) соціальне забезпечення та соціальне забезпечення за кошти роботодавців, передбачають виплату допомог за рахунок юридичних осіб чи органів місцевого самоврядування винятково на добровільних засадах понад розміри встановлені чинним законодавством або ж додатково до видів соціального захисту, що ним передбачені;

добровільний характер надання допомог органами місцевого самоврядування та юридичними особами зумовлює необхідність зміни існуючої практики, коли перші п’ять днів тимчасової непрацездатності оплачуються роботодавцями, а решта – фондами соціального страхування. Останні зобов‘язані надавати допомогу у зв‘язку із тимчасовою непрацездатністю починаючи з першого дня її настання;

загальнообов‘язкове державне соціальне страхування істотно відрізняється від цивільно-правового страхування, що також застосовується на практиці. Соціальне страхування – це колективна форма захисту людей від соціального ризику, а цивільне – індивідуальна. Умови надання допомог соціального страхування є однаковими для їх одержувачів, тому вони виписані у законодавстві України. Умови захисту від цивільно-правового ризику завжди індивідуалізовані та фіксується у договорі страхування. Соціальне страхування є єдиною загальнодержавною системою захисту людини від соціального ризику. Аналогічної системи цивільно-правового захисту не існує.

правові норми, що регулюють соціальні допомоги утворюють однойменний інститут права соціального забезпечення, який базується на вихідних положеннях загальносоціального права, що відображають найбільш істотні прагнення людини у сфері соціального захисту, і саме завдяки їм визначається зміст та характер розвитку цього правового інституту;

основними принципами, на яких ґрунтуються соціальні допомоги є всезагальність права на допомоги, їх адресність та універсальність, забезпечення ними рівня життя не нижче за прожитковий мінімум, а також добровільність і доступність допомог за правом соціального забезпечення;

основним критерієм визначення розміру соціальних допомог є вартісна величина прожиткового мінімуму. Пропонується вилучити із законодавства норми, які передбачають визначення розміру допомог на підставі інших критеріїв, зокрема, рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), або ж розміру стипендіального забезпечення. Їх подальше існування зумовлює надання допомог у розмірах, що не гарантують людині мінімального рівня життя;

до статті 23 Закону України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття необхідно внести зміни з метою звуження кола осіб, для яких право на допомогу у зв’язку з безробіттям виникає з 91 дня реєстрації у державній службі зайнятості. Такими можуть бути лише особи, що звільнені з останнього місця роботи в результаті протиправних дій з їхнього боку. Безробітними, які припинили трудові відносини за власним бажанням без поважних причин зазначена допомога повинна надаватись на загальних підставах. Стаття 38 Кодексу Законів про Працю України визнає за ними право на звільнення за власним бажанням, а тому реалізація цього права не може вести у подальшому до обмеження права на допомогу по безробіттю.