Бейкун А.Л. Державне регулювання діяльності обласного агропромислового комплексу (організаційно-правові питання)

Короткий зміст

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертації, визначено предмет, мету і завдання дослідження, сформульовано положення, винесені на захист. 

            Розділ І “Загальна характеристика обласної ланки агропромислового комплексу як предмета правового регулювання” присвячений дослідженню змістовного аспекту державного регулювання обласного АПК як організаційно-правової категорії, інтегративних властивостей структурних компонентів органів управління відповідних ланок стосовно нових форм державного впливу на галузь, перспектив удосконалення останніх, а також аналізу правового забезпечення функціонування АПК, проблемним аспектам систематизації газузевого законодавства.

По-перше. У дослідженні визначаються пріоритети оновлення законодавства, що стосується правового забезпечення регулятивних відносин (на противагу управлінським) у процесі функціонування нових інструментів державного впливу на галузь.  Йдеться, насамперед, про законодавче закріплення переходу від управління цими процесами з боку держави та її органів і застосування методів прямого впливу на об’єкти управління до регулювання цими процесами на обласному рівні АПК.

Існуючий порядок нормотворчості, що опосередковує структурно-функціональну динаміку регіональних органів управління у сфері АПК, навряд чи можна визнати ефективним. За роки існування незалежності прийнято лише декілька законодавчих актів, які містять у більшості випадків суто декларативні положення. Крім того, значна кількість їх була прийнята у перші роки існування незалежної держави, природньо, з врахуванням тих суспільно-економічних відносин, які склалися на час їх прийняття. Більшість суспільних відносин у зазначеній галузі врегульована підзаконними актами, що за відсутності базових актів законодавства з цих питань, які спрямовують змістовне навантаження актів нижчого рівня юридичного значення, слід вважати суб’єктивним критерієм врегульованості відносин. Природно, не можна вважати прийнятною ситуацію, за якою відсутні механізми комплексного регулювання відносин в АПК на рівні актів законодавства.

            Головним недоліком правового регулювання суспільних відносин в АПК, як вбачається, виступає відсутність комплексного кодифікаційного законодавчого акта, що повинен бути першоджерелом для всієї сукупності нормативно-правових актів у сфері АПК. При теоретичному моделюванні, на наш погляд, слід виходити  з концептуального положення, що комплексне правове регулювання, особливо у сфері АПК, потребуватиме залучення поряд з цивільно-правовими і адміністративно-правових засобів впливу на зазначене коло суспільних відносин, що, беззаперечно, призведе до необхідності включення останніх до Кодексу.

            Аргументується, що потреба реформування аграрного законодавства зумовлюється наступними факторами.

1. Прийняття Аграрного кодексу потребує узгодженості усіх соціально-політичних аспектів, що впливають на функціонування АПК як галузі національної економіки. Зазначений кодекс повинен розроблятись, зокрема, з метою правового забезпечення сталості суспільних відносин, статичного господарського механізму, отже, він не може базуватись на положеннях перехідного періоду, для якого характерний надмірний динамізм процесів у суспільстві в цілому. Проте положення Аграрного кодексу, прийнятого в найближчий час, об’єктивно відображатимуть саме сучасні суспільні процеси, що зумовить необхідність внесення принципових змін до нього вже в найближчий час. Останнє повністю знівелює сам сенс прийняття Кодексу. В той же час розроблення і прийняття Закону про АПК  може бути проведено у стислі строки, що, в свою чергу, спрямує динаміку багатопланових відносин у АПК у потрібне русло, що вже саме по собі може служити підвалиною для розробки і прийняття в майбутньому Кодексу.

2. Особливості державного впливу на АПК потребують поряд з розширенням кола цивільно-правових засобів впливу збереження і адміністративно-правових. Практично не викликає сумнівів, що намагання включення останніх як положень у Кодекс (що, до речі, на наш погляд, практично необхідно) спричинить негативну реакцію як серед певної кількості науковців, так і серед правозастосовчих органів. Дискусії з даного питання при невизначеності остаточних наслідків спричинять гальмування  процесу розробки комплексного кодифікаційного  акта. В той же час включення у Закон положень, що примушують до обов’язкового, а не альтернативного варіанта поведінки може бути сприйняте без певного непорозуміння, враховуючи його зміст та призначення.

3. Включення до Закону концептуальних елементів функціонального змісту і кола повноважень органів управління неминуче призведе до трансформації якісних параметрів останніх. Таким чином, до часу прийняття Аграрного кодексу органи управління вже можуть бути структуровані належним чином і забезпечувати вплив держави у більш доцільній формі на зазначену галузь національної економіки.

            Викладене вище зумовлює і необхідність прийняття загального законодавчого акту з питань державного регулювання суспільними відносинами в АПК на регіональному, зокрема, на обласному рівні, що дозволило б у значній мірі вирішити проблему державного регулювання зазначених відносин у регіонах, враховуючи при цьому специфіку існуючих міжгалузевих та галузевих зв’язків, загальнодержавний та регіональні напрямки розвитку аграрного виробництва, більш глибоко врахувати потреби соціально-економічного розвитку окремих регіонів, що у кінцевому рахунку позитивно вплинуло б на цикл агропромислового виробництва в цілому.

            По-друге, у дисертації здійснено системний комплексний аналіз діяльності органів державного управління з метою виявлення і застосування найбільш ефективних форм і методів управлінського впливу, розкривається поняття і суть державного регулювання обласної ланки АПК.         

            Обгрунтовується положення про те, що комплексний підхід  до правового вирішення проблем функціонування і розвитку АПК, зокрема обласної ланки, зобов’язує суб’єкти управління в однаковій мірі використовувати форми і методи як регулювання, так і управління щодо всіх галузей і сфер АПК. Проте ті форми і засоби, які застосовувались протягом попередніх десятиріч у сфері керівництва зазначеним міжгалузевим утворенням, зараз - в умовах  становлення нових соціально-економічних відносин - об’єктивно не можуть забезпечити ефективність державного впливу на галузь.

            Розкриття суті державного регулювання суспільними відносинами в АПК враховує висновки загальної теорії державного управління. Риси управління у досліженні виступають методологічною передумовою як для визначення поняття та суті державного регулювання, його меж, принципів, методів, функцій, так і суб’єкта та об’єкта регулювання у сфері  АПК, характеру правовідносин у зазначеній галузі, особливо її обласної ланки.

В основу побудови теоретичної моделі регулювання відносинами в АПК покладено положення щодо концепції внутрішньорегулюючої діяльності об’єктів державного регулю­вання АПК, яка, в свою чергу, може розглядатись як елемент зворотного впливу зазначених об’єктів на державні інститути, уповноважені здійснювати процес регулювання, і яка виражається за допомогою встановлення самими об’єктами напрямків і видів діяльності, елементів соціального забезпечення працівників підприємства, кадрової та фінансової політики тощо. Зворотній вплив полягає у формуванні підприємницької інфраструктури підприємств АПК, встановлення пріоритетних напрямків діяльності на регіональному рівні, задоволення попиту на сільськогосподарську продукцію та надання пропозицій тощо, що, безумовно, коректує державну регулюючу політику щодо об’єктів як в АПК в цілому, так і в окремих регіонах.

            Вбачається, що нова система органів управління, що передбачає поступовий перехід від галузевої до функціональних структур, повинна бути спрямована на оптимізацію управлінської структури на всіх рівнях, зокрема обласної ланки, чітке визначення і правове закріплення функціонального призначення, прав та обов’язків, а також різних гнучких форм відповідальності усіх взаємопов’язуючих суб’єктів АПК.  

            Розглядається також теоретична проблема розмежування та співвідношення понять “державне керівництво” та “державне управління” АПК (на противагу концепціям, які домінували у попередні роки).

            Перша концепція. Ототожнення понять “управління” і “керівництво” на підставі аргументування їх свідомого впливу на суспільство або його окремих ланок на основі властивих йому закономірностей.

Друга концепція. Полягала у ствердженні наявності більш широкого змістовного навантаження у понятті “керівництво”, або, навпаки, “управління”. Зазначалось, що головною  особливістю державного керівництва, на відміну від дер­жавного управління, виступала відсутність постійного імперативного характеру впливу на об’єкт.

            Вважаємо за доцільне запропонувати нове, розширене тлумачення поняття “керівництво”. Слід, як вбачається, виходити з того, що оскільки у теорії окреслюється поняття і характерні риси регулювання як альтернативної управлінню форми державного впливу, проте не виключається і необхідність збереження управлінського впливу у певних випадках, необхідно запропонувати вважати управління та регулювання формами державного керівництва сферою АПК.

            Запропонована модель, як вбачається, тим більш актуальна, оскільки, з одного боку, дозволяє охопити єдиним поняттям процеси в АПК, що зазнають впливу  внаслідок як керування, так і управління, а з іншого - передбачає можливість не розглядати керівництво різновидом впливових заходів, оскільки запропонована науковцями застаріла модель розмежування управління та керівництва за критерієм притаманності чи ні будь-кому з останніх у процесах діяльності державно-владного характеру (наявності чи відсутності постійного імперативного характеру впливу на об’єкт) більш підходить для з’ясування тотожності управління та регулювання.

            Доцільно також відмітити принциповий критерій розмежування понять “управління” та “регулювання” у рамках “керівництва”. У самих об’єктах управлінського впливу здійснюються організаційні процеси, яким притаманні риси саме управління. Проте ці управлінські процеси не мають державно-владного характеру. В той же час деякі соціальні та виробничі процеси  виступають об’єктами державного управління. Уявляється, що при розмежуванні понять “управління” і “регулювання” АПК необхідно виходити, по-перше,  з критерію різноманітності форм власності, які присутні у зазначеній сфері національної економіки, а по-друге, з критерію домінування адміністративно-правових чи цивільно-правових відносин у засобах державного впливу. Таким чином, держава повинна здійснювати вплив при домінуванні управління на об’єкти державної власності і при домінуванні регулювання - на об’єкти інших форм власності. Оскільки ж функції держави реалізуються всіма її органами, то останні здійснюють як управління, так і регулювання. Отже, домінування того чи іншого виду впливу опосередковується, насамперед, формами власності самих об’єктів впливу.

            Державне регулювання, як і управління, - це завжди упорядковуюча і організуюча діяльність. Однак державне регулювання надає суб’єктам можливість вибору бажаного і вигідного для них варіанта поведінки, чого не передбачає управління.  Державне регулювання спрямоване на об’єднання і координацію зусиль людей, державних органів, підприємств різних форм власності для вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного та соціального характеру. Державне регулювання є засобом реалізації завдань і функцій держави, її економічної стратегії. Державне регулювання виступає як засіб, що більш ефективно, ніж управління забезпечує кооперацію праці, яка є необхідним і невід’ємним елементом процесу суспільного виробництва.

            Таким чином, державне регулювання АПК обласної ланки можна визначити  як впорядковану цивільно- та адміністративно-правовими нормами упорядковуючу та організуючу діяльність центральних органів управління та органів управління обласної ланки АПК, що надає об’єктам регулювання можливість вибору бажаного і доцільного для них варіанта поведінки і яка спрямована на об’єднання і координацію зусиль державних органів, підприємств різних форм власності та окремих індивідів для вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного та соціального  характеру у відповідній адміністративно-територіальній одиниці як засобів забезпечення продовольчої безпеки держави.

            По-третє, розгляд основних положень системного дослідження правових аспектів державного регулювання обласного АПК зумовив і необхідність дослідити структурно-функціональні характеристики органів управління зазначеної ланки, зокрема визначення поняття їх організаційної структури та аспектів її формування.

            Попередні теоретичні надбання поняття і змісту структури органу управління, який здійснює управлінський вплив на об’єкти, включають в себе такі елементи:

1. Структура органу управління опосередковується притаманними останньому функціями. У свою чергу, функції структурних підрозділів будь-якого органу управління мають як зовнішню (по відношенню до об’єкту управління), так і внутрішню спрямованість (тобто реалізується у відношеннях підрозділів між собою, зсередини органу управління). Функції зовнішнього спрямування мають владно-організуючий зміст та безпосередньо впливають на об’єкт, що управляється. Функції внутрішнього спрямування відображають управління по так званій “внутрішній лінії”. Функції зовнішнього спрямування мають на меті забезпечення оптимальних умов функціонування об’єкта. Функції внутрішнього спрямування - забезпечення оптимальних умов здійснення органом управління зовнішнього управлінського впливу.

2. Єдність функцій зовнішнього і внутрішнього спрямування за критерієм однаковості форм реалізації.

Визнаючи правомірність виділення у понятті структури органу управління, зокрема обласної ланки АПК, зазначених елементів щодо управління як засобу впливу, неможливо, проте, стверджувати, що зазначені вище погляди у повній мірі підходять до теоретичної концепції структури органів обласної ланки АПК, що повинні здійснювати саме регулюючий вплив. Для відображення змісту зазначеного поняття стосовно регулювання, поряд з визначенням динаміки структурованості, слід, на наш погляд, констатувати необхідність надбання нових рис спрямованості зовнішніх функцій структурних підрозділів органу управління. Йдеться, насамперед, про зменшення застосування методів прямого впливу на об’єкти. Таким чином, потреба зміни змістовного навантаження спрямованості зовнішніх функцій потребуватиме і необхідність оптимізації самої структури органів державного управління обласної ланки.

            Як вбачається, ті чи інші структурні зміни стосуються, головним чином, тих аспектів, які опосередковують вже сталі суспільні відносини, які, у свою чергу, склалися при попередній, застарілій структурі, а отже,  і як наслідок - відповідного обсягу повноважень. Практично відсутні спроби моделювання такої структури, яка б (при відповідному змістовному навантаженні повноважень) не лише відповідала вимогам, що об’єктивні на плинний момент, але й сприяла б впливовості на динаміку суспільних процесів у відповідній галузі. Насамперед, мова йде про доцільність такої трансформації структури органів управління обласним АПК, яка б передбачала зміщення аспектів від галузевої до функціональної спрямованості.

            У розділі ІІ “Система, функції і компетенція органів, які здійсню­ють державне регулювання діяльністю обласної ланки агропромислового комплексу та їх розвиток” розглядаються питання теоретичних та практичних аспектів системної побудови зазначених органів, їх функцій і компетенції. 

            Розгляд у дослідженні системи державних органів обласного рівня, що здійснюють вплив на суспільні відносини у сфері АПК зумовив, насамперед, потребу визначення критеріїв їх функціональної спільності, визначення опосередкованості місця органу моделлю його структурно-функціональних характеристик, а також потребу у використанні універсального понятійного апарату, зокрема, категорії системи як його компонента.

            Поняття системи органів державного управління, яке закріпилось у юридичній науковій літературі як офіційне, полягає у визначенні останнього як сукупності органів, в якій всі складові частини взаємопов’язані і спрямовуються з єдиного центру. Покладення у свій час в основу зазначеного поняття принципу вертикального підпорядкування компонентів системи, так би мовити, її структурних одиниць, зумовило й неспроможність  у майбутньому позитивної динаміки зазначених компонентів, неспроможність органічного поєднання з іншими елементами соціальної системи. Природно, не могло бути й мови про можливість зміни системи за формою, оскільки у цьому випадку знівелювався б головний принцип побудови системи, що в умовах командно-адміністративних методів керівництва в усіх галузях економіки повністю відхилялось. Безпосередньо це стосується і державних органів обласної ланки АПК, якщо розглядати останні як компоненти, що входять як структурні елементи у систему більш високого рівня. Якщо абстрагуватись від численних видів систем, що виступають їх зовнішнім виразом (система - підсистеми - групи органів тощо), і які класифікують державні органи якоїсь одної функціональної спрямованості, слід констатувати, що їх внутрішній зміст не давав можливості компонентам системи - базовим ланкам державних органів впливати на об’єкти з більшим чи меншим ступенем автономності від центрального органу. Взагалі, при переході до нових форм впливу, новий зміст структурно-функціонального аспекту діяльності органів опосередковує і потребу розмежування функцій центральних і місцевих органів, що набирає особливої актуальності в умовах пошуків альтернативних варіантів структуризації існуючої системи державних органів АПК обласного рівня.    

            Система державних органів АПК обласного рівня - складний суспільний організм, що уособлює як багатоаспектність та складність власних елементів - складових частин, так і можливість останніх утворювати підсистеми в залежності від структурної побудови органу в цілому, функціональної спрямованості структурних елементів тощо. Виступаючи складовою частиною системи державних органів у сфері АПК, регіональні органи потенційно можуть виступати і як підсистема з більшим чи меншим ступенем автономності. В той же час такі групи органів, взяті окремо, можуть розглядатись і як самостійні системи органів, які, у свою чергу, мають власні “структурні ланки”. Отже, виходячи з запропонованої моделі, державні органи обласного АПК можливо розглядати і як підсистему органів АПК взагалі і як власну автономну систему.

            Аналіз одного з зазначених компонентів, а саме підсистеми органів (суб’єктів) державного управління обласного АПК, системи державних органів адміністративно-територіальної одиниці взагалі торкається і розгляду у розділі низки проблем, насамперед, опосередкованості структурно-функціональним аспектом органів місця останніх у системній побудові.

            Розуміння зазначених особливостей дозволить намітити деякі основні положення, що мають сенс для визначення місця кожного органу управління у сфері АПК обласної ланки, враховуючи необхідність зміни функціонального змісту останніх при переході до нових форм впливу на соціально-економічні процеси у зазначеній галузі.

            Проаналізований теоретичний матеріал з проблем державного управління, його узагальнення дає можливість запропонувати визначення системи державних органів АПК обласного рівня як юридичної понятійної категорії. Отже, зазначена система являє собою сукупність органів державного управління і органів місцевого самоврядування визначеної адміністративно-територіальної одиниці, які у якості спільних інтегративних властивостей, що опосередковують зазначені органи як цілісну систему, мають структурно-функціональні елементи, споріднені за об’єктним критерієм. Зазначену систему складають органи державного управління обласної ланки і регіональні органи місцевого самоврядування. До них належать, по-перше, управління АПК обласних державних адміністрацій, по-друге - власне обласні державні адміністрації, і, по-третє, як компонент системи, що має особливий статус, але функціонально узгоджується з іншими компонентами - обласні ради.

По-друге, у розділі розглядається змістовне навантаження функціонального критерію обласних державних адміністрацій та їх управлінь агропромислового комплексу.

            Розглядаються правові аспекти взаємодії суб’єктів державного регулювання (органів управління) та об’єктів регулювання. Останні в залежності від меж впливових заходів розглядаються у широкому та вузькому розумінні. У широкому - об’єкти регулювання, на наш погляд, доцільно визначити як комплекс соціально-економічних відносин у сфері АПК, на який у тій чи іншій мірі здійснюється вплив уповноважених державних органів. У вузькому - об’єктами регулювання слід вважати юридичних та фізичних осіб, що охоплюються поняттям “агропромисловий комплекс держави”.

            По-третє. У розділі аналізуються структурно-функціональні аспекти діяльності обласних рад, які мають також безпосереднє відношення до питань функціонування господарського комплексу відповідних адміністративно-територіальних регіонів. Питання даного підрозділу дисертації розкривають наступні аспекти, а саме: функції і компетенцію обласної ради, що спрямовані  на створення регулюючого механізму впливу на відповідний спектр суспільних відносин, а також моделюють механізм зворотнього впливу на органи місцевого самоврядування обласної ланки об’єктів регулювання агропромислового комплексу держави.