Валевська О.А. Правова охорона довкілля та природних ресурсів Азово-Чорноморського басейну

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1. „Особливості довкілля та природних ресурсів АЧБ як об’єкта правової охорони” присвячений аналізу історіографії та сучасного стану еколого-правових екологічних, економічних, біологічних, санітарних наукових досліджень у сфері довкілля та ресурсів АЧБ, розвитку правових засобів його захисту з моменту їх виникнення, досвіду механізмів захисту моря у законодавстві держав басейну.

У підрозділі 1.1. „Розвиток наукових досліджень у сфері охорони довкілля та природних ресурсів АЧБ. Історичний та закордонний досвід захисту екології басейну” аналізується розвиток наукової доктрини по відношенню до ресурсів та довкілля АЧБ, механізми еколого-правового захисту, які використовувалися протягом історичного розвитку та нині застосовуються у різних державах басейну. Дисертант доводить, що зростання кількості наукових праць, присвячених аналізу екологічних проблем АЧБ, є пропорційним погіршенню становища ресурсів та довкілля басейну. Водночас більшість робіт екологічної спрямованості мають суто описовий зміст, багато з них присвячено розгляду питань ефективної господарської діяльності в АЧБ. Історична ретроспектива доводить, що сучасні вітчизняні правові та управлінські засоби, які використовують у цій сфері та аналізує у інших частинах авторка дисертації, фактично були розроблені та апробовані в радянський період. Аналіз законодавства та управлінської практики Болгарії, Грузії, Російської Федерації, Румунії та Туреччини доводить, що в державах басейну питання його захисту розподілені між національними водним та морським правом, а відповідальні виконавчі органи входять до складу міністерства, що відповідає за екологічні питання. 

В рамках підрозділу 1.2. „Сучасні еколого-правові проблеми АЧБ” аналізовано стан АЧБ та основні негативні чинники, що спричиняють деградацію ресурсів басейну та погіршення його довкілля. Визнається існування об’єктивних причин уразливості екосистеми АЧБ, до яких належать його замкнений характер, величезна площа водозбору та природне сірководневе забруднення глибинних шарів. Підкреслюється наявність істотного украй негативного антропогенного впливу на ресурси та довкілля АЧБ, який відбувається внаслідок активної видобувної, промислової, аграрної, транспортної, рекреаційної, військової діяльності як у країнах басейну, так і на територіях водозбору АЧБ. Дисертантка вказує на різке збіднення та штучні зміни в стані флори й фауни басейну, накопичення шкідливих речовин у воді та ґрунті, погіршення рекреаційних якостей АЧБ тощо. У підрозділі висвітлено взаємозв’язок негативних факторів походження з різних країн басейну, що викликає необхідність колективної, двосторонньої та транскордонної співпраці з метою захисту ресурсів і довкілля АЧБ.

Розділ 2. Нормативно - правові аспекти охорони довкілля та природних ресурсів Азово-Чорноморського басейну, де дисертантка акцентує увагу на актах міжнародного морського та міжнародного екологічного права, ухвалених на глобальному, європейському, регіональному та двосторонньому рівнях, що можуть бути використані для захисту АЧБ від негативного впливу.

У підрозділі 2.1. „Аспекти використання глобальних міжнародно-правових механізмів для захисту довкілля та природних ресурсів АЧБ” доводиться, що відповідні механізми містяться, насамперед, у актах міжнародного морського та міжнародного екологічного права. Визнається фундаментальна роль Конвенції ООН із морського права від 10 грудня 1982 р. для регулювання захисту АЧБ на міжнародно-правовому рівні. Дисертант також підкреслює значущість для вирішення проблем басейну Конвенції із запобігання забрудненню моря скиданнями відходів та інших матеріалів 1972 р.,  Міжнародної конвенції із запобігання забрудненню з суден 1973 р., Міжнародної конвенції по забезпеченню готовності на випадок забруднення нафтою, боротьби з ним і співробітництва 1990 р.

Відмічено вплив на механізми захисту довкілля АЧБ таких міжнародних екологічних угод як Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин 1979 р., Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі 1979 р., Конвенція про охорону біологічного різноманіття 1981 р., Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті 1986 р., Конвенція з охорони й використання трансграничних водотоків і міжнародних озер 1992 р. тощо. Зазначено наявність великої кількості міжнародних документів м’якого права, придатних для подальшої імплементації в механізми захисту АЧБ. Дисертантка наголошує, що значення деяких глобальних актів міжнародного права у сфері захисту ресурсів АЧБ обмежується внаслідок невизначеності статусу Азовського моря та Керченської протоки, розподілу акваторії басейну між континентальними шельфами причорноморських держав. Указується на неповну ратифікацію деяких вказаних міжнародних актів окремими країнами басейну, визнається їх недостатня імплементація в чинні національні законодавства.

Підрозділ 2.2. „Спеціальні міжнародні правові форми захисту довкілля та природних ресурсів АЧБ” містить аналіз регіональних міжнародних угод та міжнародних програм, ухвалених у межах співробітництва держав басейну. Авторка дисертації відзначає Конвенцію про захист Чорного моря від забруднення (Бухарестську конвенцію) від 21 квітня 1992 р., яку вона відносить до базових у новітній історії держав причорноморського регіону. Аналізовано роль Комісії із захисту морського середовища Чорного моря від забруднення (Чорноморської комісії) як органу, що наглядає за виконанням Бухарестської конвенції, у справі захисту довкілля та ресурсів АЧБ. Розглянуто інші регіональні та двосторонні акти,  висновується про дещо відмінні міжнародно-правові механізми вирішення екологічних проблем Чорного моря, Азовського моря, Чорноморських проток та Керченської протоки.

У підрозділі підкреслено значення організаційного вирішення екологічних проблем басейну міжнародних екологічних програм. Аналізовано статус та наслідки реалізації Чорноморської екологічної програми, Програми управління навколишнім середовищем Чорного моря та Стратегічного плану дій із охорони Чорного моря. Досліджено аспекти розроблення таких програм, особливості їх фінансування та впливу та міжнародні угоди й національну природоохоронну діяльність держав басейну. Зазначається, що відсутність імплементації окремих природоохоронних угод, неузгодженість міжнародних та національних природоохоронних актів ускладнює їх застосування. Доводиться, що найгіршою слід визнати ситуацію із двостороннім транскордонним співробітництвом країн АЧБ, що зумовлено низкою економічних та політичних протиріч між ними. Обґрунтовано пропозицію щодо створення Азово-Чорноморського єврорегіону, до якого входили би прибережні області держав АЧБ, його однією з основних функцій була б охорона довкілля й раціональне використання природних ресурсів Азовського та Чорного морів.

Розділ 3. „Механізми охорони довкілля та природних ресурсів АЧБ у національному законодавстві України” містить аналіз норм національного законодавства України, застосованих для захисту ресурсів та довкілля АЧБ і національних програмних актів, що мають відповідну спрямованість.

Підрозділ 3.1. „Охорона довкілля та природних ресурсів АЧБ за українським законодавством” присвячено аналізу національних актів екологічного, морського, господарського, транспортного та адміністративного права, норми яких включено до механізмів захисту довкілля та ресурсів басейну. Розглянуто конституційні положення щодо статусу морського середовища та його ресурсів, виокремлено норми Законів України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р., „Про виключну (морську) економічну зону України” від 16 травня 1995 р. та „Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них” від 6 лютого 2003 р., Кодексу торговельного мореплавства України від 23 травня 1995 р. та Водного кодексу України від 6 червня 1995 р., які належать до механізмів захисту АЧБ. Проаналізовано вплив на зазначені механізми законодавства України про екологічну мережу, про відходи, про гідрометеорологічну діяльність та курорти. Авторка дисертації відзначає, що відповідні акти є дещо застарілими. На її думку, норми вітчизняного водного, морського та екологічного права не можна вважати вповні узгодженими між собою, при цьому кількість спеціалізованих норм, присвячених розгляду проблем морської екології, є обмеженою. Констатовано, що більшість аспектів нормативного регулювання охорони ресурсів АЧБ в Україні сьогодні здійснюється на підзаконному рівні шляхом ухвалення урядових актів або відомчих наказів, що мають доволі різноманітний характер.

Підрозділ 3.2. „Національні програмні заходи охорони довкілля та природних ресурсів АЧБ” присвячений аналізу змісту та особливостей реалізації державних природоохоронних програм, спрямованих на подолання екологічних проблем АЧБ. Досліджено положення Концепції охорони та відтворення навколишнього природного середовища Азовського і Чорного морів, затвердженої 10 липня 1998 р. за № 1057. Піддано ретельному аналізу Загальнодержавну програму охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджену Законом України від 22 березня 2001 р., як ключовий національний програмно-управлінський захід у межах заходів із охорони ресурсів АЧБ.

Розглянуто також приписи спеціалізованих цільових програм, таких як Загальнодержавна програма розвитку рибного господарства України на період до 2010 року, затверджена 19 лютого 2004 р.; Комплексна програма подальшого розвитку інфраструктури та провадження господарської діяльності на о. Зміїний і континентальному шельфі, затверджена 31 травня 2002 р.; Комплексна програма діяльності з припинення незаконного вилову риби іноземними суднами в територіальному морі та виключній (морській) економічній зоні України на 2002-2006 роки, затверджена 12 вересня 2002 р., тощо. Досвід досліджених програм, спрямованих на захист АЧБ, дозволяє стверджувати, що проблеми загальної концепції розроблення, ухвалення та реалізації, фінансування цих програм, контролю за цими процесами є невирішеними, спостерігається відсутність сталої адміністративної та фінансової правозастосовної практики у цій сфері. Для подолання означених негативних тенденцій пропоноване посилити зв’язок бюджетних та цільових програм, розвивати громадський та муніципальний контроль за реалізацією конкретних програмних заходів. Дисертант акцентує увагу на необхідності розроблення регіональних та муніципальних програм у сфері захисту АЧБ. 

Розділ 4. „Організаційно-правові аспекти забезпечення охорони довкілля та природних ресурсів АЧБ” присвячений дослідженню організаційно-правового забезпечення діяльності центральних та регіональних органів державної влади, місцевого самоврядування, наглядових та правоохоронних структур, громадських об’єднань із захисту довкілля та ресурсів АЧБ.

У підрозділі 4.1. „Діяльність органів влади та громадських структур із охорони довкілля та природних ресурсів АЧБ” розглянуто компетенцію та структуру органів виконавчої влади, регіонального та місцевого самоврядування, структур громадського суспільства, залучених до захисту довкілля та ресурсів АЧБ. Проаналізовано відповідні повноваження центрального апарату та функціональних підрозділів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди). До таких компетентних підрозділів віднесено, зокрема, Міжвідомчу комісію з екологічних питань Азовського і Чорного морів як постійнодіючий дорадчий орган при Мінприроди України. Органи охорони навколишнього середовища, що мають відношення до питань охорони АЧБ, дисертантом розподілено на загальні (державні органи управління охорони навколишнього природного середовища у приморських регіонах України) та спеціальні.

Основними спеціальними органами Мінприроди у сфері охорони ресурсів АЧБ визнано Державну екологічну інспекцію Азовського моря, Державну Азово-Чорноморську екологічну інспекцію та Державну екологічну інспекцію з охорони довкілля північно-західного регіону Чорного моря. При цьому констатується, що ефективній діяльності Мінприроди та його спеціальних органів заважають перманентні зміни в нормативній базі, що окреслює їх статус та повноваження. Вказується, що, крім органів, підпорядкованих або координованих Мінприроди, проблемами охорони ресурсів АЧБ опікуються й інші владні органи, а саме Державний комітет рибного господарства України (Держкомрибгосп) та підпорядковані йому органи рибоохорони. У підрозділі аналізовано природоохоронні повноваження Головної державної інспекції України з безпеки судноплавства (Держфлотінспекції) та Державної інспекції з безпеки мореплавства флоту рибного господарства (Держрибфлотінспекції).

У підрозділі розглянуто природоохоронну компетенцію місцевих державних адміністрацій приморських регіонів України та відповідні повноваження органів самоврядування приморських територіальних громад. Досліджено компетенцію та діяльність наукових установ, що має відношення до організації охорони ресурсів АЧБ – Українського наукового центру екології моря, Лабораторії гідрофізичних процесів формування якості та заходів із охорони морських вод тощо. Констатовано, що діяльність громадськості у сфері охорони ресурсів АЧБ може здійснюватися шляхом створення громадських природоохоронних організацій, участі громадськості в діяльності відповідних органів державного контролю, проведення громадських слухань, місцевих ініціатив тощо.

У межах підрозділу 4.2. „Контроль і нагляд за охороною довкілля та природних ресурсів АЧБ, правоохоронна діяльність у цій сфері” аналізовано повноваження та правозастосовну діяльність контролюючих, наглядових, судових та правоохоронних органів щодо захисту ресурсів та довкілля АЧБ. Дисертантом зазначено, що основними суб’єктами такої діяльності можуть бути як уповноважені підрозділи державних органів, що здійснюють управління у сфері захисту ресурсів АЧБ, так і спеціалізовані правоохоронні органи Міністерства внутрішніх справ (МВС) України, прокуратури, Служби безпеки України (СБУ), Державної прикордонної служби (ДПС) України тощо, виокремлено форми їх діяльності. Досліджено наглядові повноваження природоохоронних та інших спеціалізованих прокуратур у сфері захисту басейну від протиправних посягань. Вказано на особливості відповідної правоохоронної діяльності підрозділів МВС України та інших правоохоронних органів, проаналізовано можливість використання адміністративних судів і судів загальної юрисдикції для захисту ресурсів та довкілля АЧБ.

Проаналізовано норми матеріального права, якими встановлюється кримінальна, адміністративна та інша відповідальність за протиправні посягання на довкілля та ресурси АЧБ, відповідні процесуальні норми та правозастосовну практику. Зазначено, що вітчизняне кримінальне законодавство й законодавство у сфері адміністративних деліктів загалом є узгодженими із актами природоохоронного та водного права, але відповідна система норм є доволі складною, передбачає різну підвідомчість та підслідність справ, а система покарань не завжди аксіологічно корелюється зі значенням та цінністю ресурсів і довкілля АЧБ. Наводяться численні приклади зловживання службовим становищем посадовців, до компетенції яких віднесено керівні та наглядові дії щодо ресурсів та довкілля АЧБ.