Струтинська-Струк Л.В. Правове забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь розробки проблеми у спеціальній та еколого-правовій літературі, визначаються об’єкт, предмет, мета і завдання дослідження, його методологічна та теоретична основа, положення і пропозиції, що виносяться на захист, відображається теоретичне та практичне значення роботи, апробація результатів дослідження і публікації по темі дисертації.

У першому розділі “Теоретико-правові засади забезпечення біологічної безпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності” аналізуються поняття екологічної та біологічної безпеки, виділяються їх характерні ознаки,                                                                 що дозволяє порівнювати ці поняття як загальне і спеціальне,  визначається поняття правових засобів та на основі аналізу існуючих науково-теоретичних підходів виділяється відповідна сукупність правових засобів забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності.

У першому підрозділі “Правове поняття біологічної безпеки як складової екологічної безпеки” з метою окреслення поняття біологічної безпеки, виділення його характерних рис, розглядається поняття екологічної безпеки як більш загального порівняно з поняттям біобезпеки. Екологічна безпека є об’єктом дослідження науковців різних галузей науки, в тому числі і юриспруденції.

Відсутність єдності у визначення поняття екологічної безпеки пов’язане, перш за все з тим, що науковці характеризують різні його аспекти. Тому екологічна безпека визначається як “стан захищеності життєво важливих інтересів”, “стан розвитку суспільних відносин”, “система заходів”, “попередження погіршення екологічної обстановки” тощо.  У даному підрозділі автором аналізуються науково-теоретичні положення, окремі норми законодавства, на основі чого пропонується з правової точки зору під екологічною безпекою розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров’ю людини і довкіллю в цілому. Такий стан досягається шляхом застосування системи правових, організаційно-управлінських, науково-технічних, економічних та інших засобів, за допомогою яких регулюється порядок здійснення діяльності, що є (або може бути) екологічно небезпечною, з метою попередження негативного впливу на довкілля.

Екологічна безпека є багатоаспектним явищем, зворотним боком якого є екологічна небезпека. Це враховано і відображено в чинному законодавстві, дія норм якого спрямована на забезпечення екологічної безпеки. Зокрема на сьогодні в Україні забезпечення екологічної безпеки досягається шляхом чіткого нормативного закріплення порядку здійснення екологічно небезпечних видів діяльності з урахуванням джерел екологічної небезпеки.

Перелік елементів екологічної безпеки не є сталим і може змінюватись в міру розширення масштабів застосування досягнень науки і техніки, виникнення нових сфер господарської діяльності. Розвиток новітніх біотехнологій, зокрема генної інженерії, обумовлює появу ще однієї складової екологічної безпеки – біобезпеки.

Проведений у ході дослідження наукової літератури та положень нормативно-правових актів аналіз дає підстави виділити наступні характерні риси біологічної безпеки, які необхідно обов’язково враховувати при здійсненні правового регулювання генетично-інженерної діяльності: біобезпека є невід’ємною складовою екологічної безпеки, а, отже, і національної безпеки в цілому; допускається наявність прийнятного рівня ризику при здійсненні генетично-інженерної діяльності; забезпечення біобезпеки вимагає вироблення, прийняття та дотримання спеціальних правил та нормативів оцінки ризику; її реальне забезпечення можливе за умови застосування системи правових, організаційно-управлінських, технічних та інших засобів, що попереджає виникнення небезпечних для здоров’я людини та довкілля наслідків генно-інженерних маніпуляцій; досягнення біобезпеки повинне здійснюватись із дотриманням принципу перестороги, обумовленого відсутністю науково обґрунтованих даних  щодо ступеню можливої небезпеки ГМО для біологічного різноманіття та здоров’я людини, та принципу попередження заподіяння екологічної шкоди.

З урахуванням характерних ознак біологічної безпеки у першому підрозділі дається авторське визначення даного поняття. Зокрема, біологічна безпека у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності розуміється як стан, за якого попереджається виникнення небезпечних для здоров’я людини та довкілля наслідків використання генетично-модифікованих організмів, що обумовлено відсутністю недопустимого ризику. Досягнення такого стану можливе за умови чіткого нормативного визначення правил проведення досліджень ГМО, порядку їх використання у закритих та відкритих системах, а також запровадження контролю за їх виконанням, визначення оптимальних рівнів допустимих ризиків, пов’язаних із здійсненням генетично-інженерної діяльності.

Досягнення належного рівня біобезпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами можливе за умови застосування сукупності різнопланових за своїм характером засобів, провідне місце серед яких посідають правові. Їх дослідженню присвячений другий підрозділ першого розділу роботи “Правові засоби забезпечення біобезпеки”. Аналіз загальнотеоретичних праць дає підстави визначати правові засоби забезпечення біобезпеки як сукупність правових явищ, що виражаються у відповідних інструментах та діяннях, за допомогою яких забезпечується попередження, запобігання можливих шкідливих впливів ГМО та їх продуктів на стан здоров’я людини та навколишнє природне середовище.

З метою досягнення найбільшої ефективності правового регулювання при здійсненні генетично-інженерної діяльності пропонується об’єднати правові засоби, що застосовуються для регулювання досліджуваної сфери суспільних відносин, у три групи: регулятивні, організаційні (або організаційно-розпорядчі), превентивно-охоронні. Основу групи регулятивних засобів становлять, перш за все, правові норми, які закріпляють відповідні правила, стандарти, нормативи у сфері поводження з ГМО, а також визначають права та обов’язки суб’єктів генетично-інженерної діяльності, окреслюють коло повноважень органів управління у даній галузі. Найбільша кількість засобів об’єднується у другій групі організаційно-розпорядчого характеру. Вони охоплюють реалізацію відповідними суб’єктами своїх  повноважень. Зокрема до даної групи можна віднести наступне: державна реєстрація суб’єктів, які здійснюють відповідні види діяльності у досліджуваній сфері; ліцензування діяльності у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами; державна реєстрація допущених на ринок ГМО; сертифікація продукції із вмістом генетично-модифікованих складників тощо. До групи превентивно-охоронних засобів відносяться перш за все дії, спрямовані на оцінку та управління ризиком у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності. 

Другий розділ “Стан та перспективи розвитку правового регулювання забезпечення біобезпеки у сфері здійсненні генетично-інженерної діяльності в Україні” присвячений аналізу чинного в Україні законодавства, норми якого спрямовані на впорядкування відносин у галузі поводження з ГМО, проектів спеціального закону про біобезпеку, а також перспектив становлення нормативно-правової бази у сфері здійсненні генетично-інженерної діяльності.

У першому підрозділі “Правове регулювання забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності в Україні: стан та тенденції розвитку” досліджуються норми чинного екологічного законодавства, а також окремі положення інших галузей в частині, що стосується забезпечення біобезпеки  при поводженні з ГМО. Звертається увага на те, що поширення на території України генетично-модифікованих організмів та продукції з їх вмістом відбувається за фактичної відсутності законодавчої бази, призначеної врегульовувати дану сферу суспільних відносин. Існуючі на даний час правові приписи не заповнюють наявну прогалину у правовому регулюванні здійснення генетично-інженерної діяльності. Адже на сьогодні воно здійснюється фрагментарно, шляхом внесення до окремих нормативно-правових актів (зокрема, до Законів України “Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини”, “Про захист прав споживачів”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” та ін.) незначних змін, які докорінним чином не вирішують проблему, а часом, внаслідок неузгодженості, і ускладнюють правове регулювання відповідних відносин.

Аналіз практики законодавчого врегулювання даної проблеми в інших країнах підтверджує необхідність прийняття спеціального закону, дія якого була би спрямована на регулювання відносин у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами та забезпечення при цьому біологічної безпеки.

В Україні протягом останніх років було розроблено вже кілька проектів спеціального закону, призначеного визначити базові засади забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності. Законопроект від 23 липня 2002 року “Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично модифікованих організмів” був прийнятий парламентом за основу згідно із постановою Верховної Ради України від 28 листопада 2002 року.

Вивченню положень проектів спеціального закону, тенденцій законотворчої діяльності у досліджуваній сфері присвячений другий підрозділ “Перспективи розвитку законодавства України у сфері забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності”. При цьому дослідження положень законопроектів проводиться як з позицій їх узгодження з чинним національним законодавством, так і щодо відповідності нормам міжнародно-правових актів, зокрема Картахенського протоколу з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття. У такому законі повинні знайти своє закріплення норми, в яких було б визначено загальні засади державної політики у сфері регулювання генетично-інженерної галузі; основні принципи здійснення генетично-інженерної діяльності; структуру та компетенцію системи спеціально уповноважених органів у цій сфері; загальні підходи до оцінки ризику, пов’язаного із вчиненням генних маніпуляцій на усіх стадіях поводження з ГМО; загальний порядок видачі дозволів на відповідні види діяльності щодо ГМО; умови використання ГМО у закритих системах та вивільнення у довкілля; порядок імпорту, експорту, транзиту генетично-модифікованих організмів та продукції з їх вмістом тощо.

Даний закон повинен стати основою нормативно-правової бази, призначеної для регулювання відносин у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності. З метою належного застосування його положень та ефективної реалізації приписів, що в ньому містяться, необхідно розробити та прийняти систему відповідних підзаконних нормативно-правових актів. Зокрема автором пропонується розробити і затвердити урядом документи з наступних питань: порядок державної реєстрації генетично-модифікованих організмів та продукції з їх вмістом; порядок імпорту, експорту та транзиту ГМО; порядок оцінки та управління ризиком; порядок маркування продукції із генетично-модифікованими складниками; положення про спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань біобезпеки (за умови його створення, як пропонується ст. 12 проекту закону “Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично-модифікованих організмів”) тощо.

    У третьому розділі “Міжнародно-правове регулювання забезпечення біобезпеки в галузі здійснення генетично-інженерної діяльності” досліджуються положення міжнародно-правових актів розроблених та прийнятих в ході природоохоронної діяльності ООН, а також права ЄС, що діє у сфері забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності.

Перший підрозділ “Міжнародно-правове регулювання питань забезпечення біобезпеки в рамках природоохоронної діяльності ООН” присвячений вивченню норм міжнародного права, що встановлюють загальні принципи, на яких ґрунтується природоохоронна діяльність в цілому, з акцентом на тих, які приймались спеціально для врегулювання відносин у сфері генетично-інженерної діяльності. Зокрема аналізуються положення Стокгольмської декларації принципів (1972 р.), Всесвітньої стратегії розвитку (1980 р.); Всесвітньої Хартії природи (1982 р.); Декларація з навколишнього середовища та розвитку (Декларація Ріо, 1992 р.) тощо. Саме в цих документах закріплені базові стратегічні положення, що повинні бути основою заходів з охорони довкілля, а також враховуватись при здійсненні будь-якої діяльності, яка впливає або може вплинути на здоров’я людини, збереження видового різноманіття живої природи, стан довкілля в цілому. В найзагальнішому ці ідеї були висловлені ще у принципі 4 Стокгольмської декларації, де зверталась увага на те, що людство повинне нести відповідальність за збереження і розумне використання живої природи та навколишнього середовища.

Основи інтеграції невиснажливого використання природи та збереження генетичного різноманіття були зафіксовані у Всесвітній стратегії розвитку (1980 р.) та у Всесвітній Хартії природи (1982 р.). У даних документах зазначалось, що діяльність людини у сфері використання природи (у найширшому розумінні) повинна базуватись на таких принципах: не порушувати важливі природні процеси та системи підтримання життя; забезпечувати збереження генетичного різноманіття, стало використовувати усі екосистеми; попереджати процеси деградації природи тощо.

Ці ідеї були поглиблені та розвинені у Декларації з навколишнього середовища та розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). В ній було проголошено більше двадцяти принципів міжнародного екологічного права, серед яких особливо важливим, враховуючи тему дослідження, є принцип застосування заходів застереження. Його сутність полягає в тому, що у випадках існування небезпеки заподіяння серйозної або непоправної шкоди довкіллю, нестача повної наукової інформації не повинна бути причиною для відмови або відкладення проведення ефективних заходів щодо попередження забруднення довкілля, навіть якщо їх реалізація пов’язана із значними матеріальними затратами. Це положення фактично є одним із базових у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності. Воно було враховано і закріплено у Конвенції про біологічне різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), у Протоколі з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття (Монреаль, 2000), на якому базується законодавство ЄС у досліджуваній галузі. У дисертації звертається увага на необхідність застосування даного принципу і в Україні шляхом закріплення його у нормах спеціального законодавства, яке розробляється з метою регулювання відносин у генетично-інженерній галузі.

У даному підрозділі аналізувались також окремі норми Конвенції про біологічне різноманіття (ратифікована Україною 29.11.1994 р.), Протоколу з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття (ратифікований Україною 6.12.2002 р.), Конвенції про доступ до екологічної інформації, участь у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (ратифікована Україною 6.07.1999 р.).

У другому підрозділі “Тенденції та основні напрями розвитку законодавства Європейського Союзу у галузі здійснення генетично-інженерної діяльності” було проаналізовано положення цілої низки документів ЄС, за допомогою яких здійснюється впорядкування відносин у генетично-інженерній галузі. Досвід Європейського Союзу є цікавим та корисним для України, оскільки тут на сьогодні досягнутий досить високий рівень правового регулювання досліджуваного кола питань. З іншого боку, Україна, визначивши свій курс на зближення з Європою, зобов’язана по мірі можливого здійснювати адаптацію своєї правової системи до європейського права. Саме тому у дисертаційному дослідженні приділяється увага вивченню положень права ЄС, які регулюють відповідні відносини.

Аналіз права навколишнього середовища Європейського Союзу показує, що воно базується на так званому принципі  превентивності дій. Сутність цих дій полягає у застосуванні заходів, спрямованих на уникнення (по можливості) заподіяння шкоди чи забруднення довкілля. Урахування цього принципу в процесі створення законодавства, спрямованого на забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності, ймовірні ризики якої щодо здоров’я людини, збереження видового різноманіття, довкілля в цілому остаточно не з’ясовані, є вкрай необхідним.

Узагальнюючи положення, які визначають порядок поводження з ГМО на території ЄС, необхідно виділити наступні моменти: на території ЄС у досліджуваній сфері діє так звана дозвільна система, тобто для діяльності, пов’язаної з використанням ГМО, необхідно отримати спеціальний дозвіл, виданий компетентним органом; процедурі видачі дозволу обов’язково передує проведення оцінки ризику усіх видів ГМО для довкілля та здоров’я людини (при цьому оцінка ризику поширюється і на віддалені наслідки впливу генетично-модифікованих організмів на довкілля та людину); запроваджується постійний моніторинг ГМО та контроль за їх використанням з метою виявлення будь-яких негайних, віддалених в часі або непередбачуваних впливів на стан довкілля та здоров’я людини; продукція із вмістом генетично-модифікованих складників підлягає обов’язковому маркуванню; закріплені вимоги про обов’язкову прозорість усіх процедур, пов’язаних із отриманням дозволів на використання ГМО, доступність даних моніторингу та результатів контролю за дотриманням відповідних правил здійснення генетично-інженерної діяльності, а також можливість громадськості брати участь у прийнятті рішень стосовно ГМО.