Федоровська О.Б. Правове забезпечення громадського екологічного контролю в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дослідження, охаракте­ризована ступінь її опрацювання в науковій літературі, визначені мета та завдання дослідження, його об'єкт та предмет. Описана методологічна та науково-теоретична основа дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, сформульовані положення, що виносяться на захист.

Перший розділ "Теорія та історія громадського екологічного контролю" складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. "Розвиток наукових досліджень правових проблем громадського екологічного контролю" присвячений аналізу історії науково-теоретичних підходів вчених до дослідження проблеми досліджен­ня проблеми громадського екологічного контролю, огляду наукової літера­тури з відповідної проблематики та аналізу окремих наукових праць.

Серед наукових досліджень, які складають теоретико-правову базу формування основних закономірностей громадського екологічного контролю, слід назвати праці О. Ф. Андрійко, В. І. Андрейцева, С. О. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. П. Гетьмана, О. К. Голіченкова, Л. М. Здоровко, Н. Р. Кобецької, О. С. Колбасова, В. В. Костицького, М. В. Краснової, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, Ю. С. Шемшученка.

Серед перших вітчизняних наукових досліджень, що з'явились в юридичній науці з питань громадського екологічного контролю, слід виокремити праці академіка НАН України Ю. С. Шемшученка та професора В. Л. Мунтяна, у яких досліджені механізми здійснення громадського екологічного контролю, а також розглянуті особливості функціонування цього правового інституту в УРСР. Значна увага питанням громадського екологічного контролю та розвитку екологічної демократії приділена у роботах Н. Р. Малишевої.

Окремим питанням, які пов'язані із здійсненням громадського еколо­гічного контролю, присвячені праці О.Г. Тарнавського, Б.Г. Розовського, Г.Т. Ворсинова, В.В. Костицького, В.К. Сівака, В.Д. Солодкого, Д.В. Скрильнікова, Е.В. Позняк, Г.В. Мороз, В.П. Непийводи та деяких інших вчених, праці яких проаналізовано у відповідному підрозділі.

У підрозділі 1.2. "Поняття та види громадського екологічного контролю" розкривається суть правового поняття "громадський екологіч­ний контроль", визначено його функцію, мету, завдання, об'єкт, суб'єкт, а також визначено види громадського екологічного контролю.

Функцією громадського екологічного контролю є врегульована право­вими нормами діяльність щодо перевірки дотримання державними органами, органами місцевого самоврядування, фізичними і юридичними особами вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Метою громадського екологічного контролю є забезпечення безпечного стану навколишнього природного середовища. Завданням громадського екологічного контролю є контрольна діяльність усіх його суб'єктів щодо додержання вимог природоохоронного законодавства всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, державними органами, їх посадовими особами, а також громадянами. Об'єктом громадського екологічного контролю є дії та бездіяльність підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, державних органів, їх посадових осіб, а також громадян, які впливають або можуть вплинути в майбутньому на стан навколишнього природного середовища. Суб'єктом громадського екологічного контролю є екологічна громадськість, в першу чергу, громадські інспектори, громадські організації, окремі громадяни чи їх групи, зацікавлені у забезпеченні безпечного стану навколишнього природного середовища.

В залежності від суб'єкта здійснення, громадський екологічний контроль може бути поділений на наступні основні види: 1) контроль, який здійснюють громадські інспектори; 2) контроль, який здійснюють громадські організації екологічного спрямування.

В залежності від об'єкту проведення, громадський екологічний контроль може здійснюватись у наступних сферах: контроль у галузі використання та охорони земель; контроль у галузі використання та охорони вод; контроль у галузі використання та охорони атмосферного повітря, контроль у галузі використання та охорони рослинного світу.

На думку дисертанта, право на доступ до екологічної інформації є невід'ємною передумовою розвитку інституту громадського контролю в галузі охорони довкілля, оскільки без екологічної інформації неможливо здійснювати громадський екологічний контроль.

Для ефективного дослідження громадського екологічного контролю пропонується ввести наступні поняття: громадський екологічний контроль у вузькому значенні і громадський екологічний контроль у широкому значенні. Поняття громадського екологічного контролю у вузькому значенні слід розуміти так, як його розуміє законодавець: громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства, що здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля. У концепцію поняття громадського екологічного контролю у широкому значенні вписується весь комплекс громадської участі у вирішенні екологічних проблем, в першу чергу, контроль, що здійснюється громадськими організаціями з використанням такого інструментарію, як референдум, звернення, громадські обговорення, загальні збори громадян за місцем проживання, участь у проведенні державної екологічної експертизи тощо.

Підрозділ 1.3. "Історія розвитку інституту громадського еколо­гічного контролю" містить результати дослідження особливостей здійс­нення громадського екологічного контролю в Україні з моменту його виникнення до сьогодення.

Починаючи з часів Київської Русі, можна говорити про існування такого явища, як громадська природоохоронна діяльність та контроль. Наші пращури обирали для цього найпростіші засоби – пропагували збереження природи у піснях та прислів'ях, карали за незаконне полювання та знищення цінних рослин. За часів Середньовіччя необхідність збереження природних об'єктів та окремих видів тварин і рослин знайшла своє відображення в окремих правових актах. Водночас суспільство також слідкувало за діями тогочасних браконьєрів і охороняло природні об'єкти від злочинних посягань.

Окрему частину підрозділу присвячено вивченню громадського еколо­гічного контролю в УРСР. У радянському екологічному законодавстві інститут громадського екологічного контролю був досить ґрунтовно сформований, мав значну популярність серед населення, особливо серед молоді, та був поширений на всій території Радянського Союзу. Не дивлячись на домінування в цей період жорсткого адміністрування, аналіз тогочасного законодавства та практики засвідчує ефективність та результа­тивність громадського екологічного контролю у цей період. Провідну роль у цьому процесі відіграла діяльність Українського товариства охорони природи.

Переломним моментом, який надав прискорення розвитку вітчизняного екологічного законодавства, стало набуття Україною незалежності. Громадський екологічний контроль як правовий інститут отримав законо­давче закріплення у численних нормативно-правових актах, основними з яких є: Конституція України 1996 р., Орхуська Конвенція "Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля", Закони України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про звернення грома­дян", "Про екологічну експертизу", "Про охорону атмосферного повітря", "Про інформацію", Кодекс про адміністративні правопорушення, Земель­ний, Лісовий, Водний кодекси України та інші.

Відзначається важлива роль Регіонального Екологічного Центру у розвитку громадського екологічного контролю в Україні та виведення його на міжнародний рівень. Основними напрямками діяльності РЕЦ є: вдосконалення екологічного інформування, сприяння розширенню форм доступу до існуючих національних і міжнародних баз даних, видання відповідних бюлетенів та іншої друкованої інформації, зміцнення регіо­нального співробітництва на урядовому та неурядовому рівнях.

У сучасний період розвитку екологічного законодавства вже сформована основна правова база для успішного розвитку та функціонування громад­ського екологічного контролю, що є, безумовно, прогресивним явищем. У той же час доводиться констатувати, що у теперішній час, порівняно з минулими роками, відбулося зниження громадської активності та почуття відповідальності серед громадян в сфері охорони природи. Зокрема, інститут громадської природоохоронної інспектури розвивається набагато повільнішими темпами, ніж це було за радянських часів.

Другий розділ "Правове регулювання та особливості здійснення громадського екологічного контролю" присвячено вивченню практики реалізації законодавства в сфері громадського екологічного контролю, а також формулюванню пропозицій щодо підвищення ефективності відповід­ної діяльності, удосконалення її форм та методів.

Підрозділ 2.1. "Сучасний стан правового регулювання громадського екологічного контролю і шляхи його вдосконалення" присвячений розгляду проблем правового регулювання громадського екологічного контролю.

Позитивним у правовому регулюванні громадського екологічного контролю є наявність нормативно-правових джерел, які закріплюють норми, що регулюють відносини в сфері здійснення громадського екологічного контролю його суб'єктами. Недоліком правового регулювання є складність механізму реалізації правових норм, що регулюють громадський еколо­гічний контроль.

Велику проблему становить розпорошеність правових норм, якими регулюються відносини громадського контролю в сфері охорони довкілля. Для того, щоб громадянин отримав можливість дізнатися про те, які права він має щодо здійснення екологічного контролю, йому необхідно вивчити близько 30 нормативних актів. Більшість норм у цих актах (особливо у законах та кодексах) є дуже загальними, або відсилочними до галузевого законодавства; крім того, вони написані мовою, важкою для розуміння особами, які не мають юридичної освіти. Галузеве екологічне законо­давство, у свою чергу, містить спеціальні нормативи, для розуміння яких необхідно мати спеціальні знання з екології. На органи державної влади та місцевого самоврядування не покладено обов'язку роз'яснювати громадянам їх екологічні права. Наслідком всього цього є еколого-правова неосвіченість більшої частини населення України, яка призводить до порушень у природо­охоронній сфері та у сфері захисту екологічних прав громадян, зловживання цими правами з боку посадових осіб, та переводить громадський екологічний контроль у суто теоретичну площину.

На думку дисертанта, найбільш ефективним шляхом удосконалення правового регулювання громадського екологічного контролю, є використан­ня можливостей, пов'язаних з кодифікацією екологічного законодавства в Україні, тобто внесення до Екологічного кодексу розділу "Екологічний контроль" і виділення у ньому окремої глави "Громадський екологічний контроль". Ця глава має узагальнити і конкретизувати всі чинні на даний період норми, якими регулюються відносини у галузі громадського екологічного контролю.

Підрозділ 2.2. "Здійснення контрольної діяльності громадськими інспекторами з охорони довкілля, галузевими громадськими екологіч­ними інспекторами" присвячений дослідженню форм та методів діяль­ності громадських інспекторів з охорони довкілля, громадських галузевих екологічних інспекторів, та їх правового статусу. Проведений порівняльно-правовий аналіз норм вітчизняного та зарубіжного законодавства у відпо­відній сфері.

Громадський інспектор з охорони довкілля є тим суб'єктом, правовий статус якого у сфері здійснення контрольної діяльності чітко визначений у Положенні про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженому Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.02.02 р. № 88. Водночас цей статус потребує подальшого удосконалення шляхом розширення прав та обов'язків громадського інспектора та визначення обсягів його відповідальності. Підвищення рівня правової підготовки громадських інспекторів є необхідною умовою здійснення ефективного екологічного контролю. На думку дисертанта, з цією метою варто запровадити при Мінприроди підготовчі курси для осіб, які мають бажання працювати громадськими інспекторами.

Одним з основних недоліків правового статусу громадських інспекторів з охорони довкілля є відсутність норм щодо відповідальності за невиконання законних розпоряджень громадських інспекторів з охорони довкілля. На думку дисертанта, у законодавстві України необхідно передбачити настання адміністративної відповідальності за невиконання вимог громадських інспек­торів в галузі охорони довкілля шляхом внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

З метою вдосконалення правового регулювання здійснення громадського екологічного контролю громадськими інспекторами з охорони довкілля, необхідно розширити коло їх прав та обов'язків, для чого пропонується внести відповідні зміни до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля.

Необхідно повернути громадським організаціям екологічного спряму­вання право мати у своєму складі громадську інспектуру з охорони довкілля, яке вони мали до 2002 р. Громадський інспектор з охорони довкілля, який діє від імені та разом із громадською організацією, має більше можли­востей для впливу на державні органі з метою усунення екологічних правопорушень, ніж коли він діє одноособово. Прикладом ефективної роботи громадських інспекторів за підтримки громадської організації є діяльність Українського товариства охорони природи; в деякі роки відзна­чалось, що більше 40% виявлених порушень на рахунку громадських інспекторів з охорони довкілля.

Підрозділ 2.3. "Здійснення громадського екологічного контролю громадськими організаціями екологічного спрямування" присвячено дослідженню діяльності громадських організацій щодо здійснення громад­ського екологічного контролю. Розглядаються приклади контрольної діяль­ності громадських організацій екологічного спрямування.

Аналіз правових аспектів функціонування громадських природоохорон­них організацій дав можливість визначити основні форми їх діяльності: ініціювання та проведення громадських слухань з екологічних питань; громадське обговорення проектів екологічно значущих рішень; правова просвіта молоді; надання правової допомоги громадянам, екологічні права яких було порушено; робота в складі експертних та робочих груп, комісій, комітетів по розробці планів, програм, проектів нормативно-правових актів; ініціювання та проведення громадської екологічної експертизи, участь у проведенні державної екологічної експертизи; проведення зборів, мітингів, пікетувань, демонстрацій, вуличних походів; звернення до суду.

Під формами діяльності громадських природоохоронних організацій слід розуміти види їх діяльності, які здійснюються передбаченими у законо­давстві способами, використовуючи які громадська організація може ефективно контролювати дотримання норм природоохоронного законодав­ства громадянами, громадськими об'єднаннями, органами державної влади, місцевого самоврядування, установами, підприємствами, організаціями та їх посадовими особами, а також вживати заходи щодо усунення допущених порушень закону.

Робиться висновок про те, що громадські організації екологічного спрямування є найбільш активними суб'єктами екологічного контролю. Для них законодавством передбачені ширші можливості при вирішенні питань охорони довкілля порівняно з окремими громадянами. Такі об'єднання мають більше практичних можливостей для здійснення природоохоронного контролю, порівняно з громадським інспектором з охорони довкілля. Тому вкрай необхідно, щоб громадські інспектори могли працювати у складі громадських природоохоронних організацій: це значно підвищить ефектив­ність громадського екологічного контролю.

На думку дисертанта, в Україні варто створити орган на зразок російської Вищої екологічної ради – Вищу екологічну раду України, до складу якої увійшли б представники громадських природоохоронних організацій, вчені-екологи та правознавці. Ідея створення такого органу має бути надана Кабінету Міністрів України у вигляді листа-пропозиції від представників екологічної громадськості, і оформлена на законодавчому рівні шляхом видання Постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Вищої екологічної ради України". Існування такої організації не лише дасть можливість екологічно зацікавленим громадянам впливати на процес розробки екологічного законодавства, й забезпечить наявність постійного відкритого діалогу між екологічною громадськістю та державою.