Шарапова С.В. Правове забезпечення екологічного моніторингу в Україні

Короткий зміст

У вступі обгрунтовується актуальність та новизна обраної теми дослідження, визначається головна мета та завдання роботи, її структура, характеризується методологія дослідження, теоретична база, науково-практичне значення, формулюються основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів.

 Перший розділ “Юридична природа екологічного моніторингу” складається з п’яти підрозділів, що присвячені  дослідженню поняття екологічного моніторингу, його класифікації, розвитку наукових досліджень у зазначеній сфері.

У підрозділі 1.1. “ Історико-правові засади становлення екологічного моніторингу в Україні” зроблено огляд наукової літератури, в якій розглядались відповідні питання. Автором досліджуються основні етапи становлення та розвитку наукової думки з питань екологічного моніторингу, на теренах колишнього СРСР, а потім в Україні та країнах СНД, у зв’язку з спільністю історичного шляху та умов розвитку законодавства. Визначається і доводиться необхідність проведення даного дисертаційного дослідження з урахуванням тих наукових наробок, які вже мають місце.

Дисертант аналізує особливості правового забезпечення екологічного моніторингу на території України за радянських часів та на сучасному етапі, простежує шлях розвитку та становлення екологічного моніторингу та пропонує відповідні етапи цього розвитку.

Перший етап - початок 70-х років минулого століття, коли з’явилися перші пропозиції відносно концепції моніторингу довкілля, зафіксовані Стокгольмською конференцією Організації Об’єднаних Націй по навколишньому середовищу, а також створення Глобальної системи моніторингу навколишнього середовища. Цей період пов’язано із розробкою поняття моніторингу та створення його системи на міжнародному рівні.

Другий етап (середина 70-х років – початок 90-х років) характеризується початком проведення екологічного моніторингу на теренах колишнього СРСР та створення відповідних державних служб по здійсненню  моніторингу довкілля. В цей час приймаються відповідні урядові постанови: “Про посилення охорони природи та поліпшенню використання природних ресурсів” (29 грудня 1972 р.), “Про додаткові заходи по посиленню охорони природи та поліпшенню використання природних ресурсів” (1 грудня 1978 р.), “Про корінну перебудову справи охорони природи в країні” (7 січня 1988 р.) та деякі інші.

Початком третього етапу розвитку системи екологічного моніторингу стало прийняття у 1991 року Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Саме цей Закон передбачив необхідність створення системи державного моніторингу навколишнього природного середовища з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні. Цей етап охоплює період функціонування України, як самостійної, незалежної правової держави.

У підрозділі 1.2. “Поняття екологічного моніторингу та його види” розкривається поняття екологічного моніторингу, його зміст, обгрунтовується класифікація екологічного моніторингу на відповідні види в залежності від запропонованих дисертантом критеріїв.

Аналізуючи наведене в екологічному законодавстві поняття моніторингу навколишнього природного середовища, дисертант зокрема зазначає, що зазначене правове явище являє собою: інформаційну систему спостережень, яка складається зі збору, обробки та аналізу інформації про стан довкілля; обов’язковим його елементом є оцінка та прогноз стану навколишнього  природного середовища. Отже правове визначення моніторингу складається з інформації, аналізу, оцінки та прогнозу стану довкілля, як важливих складових поняття моніторингу навколишнього природного середовища (екологічного моніторингу).

На відміну від законодавчого визначення, але з урахуванням його складових елементів, в дисертації наводиться авторське визначення екологічного моніторингу як урегульованої законодавством, наукової інформаційно-аналітичної системи, що дозволяє визначати та прогнозувати зміни стану навколишнього природного середовища, контролювати та управляти ними.

Досліджуючи існуючу в науковій літературі класифікацію видів моніторингу, автор пропонує наступний його поділ на види: залежно від призначення – загальний, кризовий, фоновий; по територіальним ознакам (або по характеру узагальнення інформації) – регіональний, локальний, національний, глобальний; по окремим природним об’єктам – моніторинг земель, вод, лісів, тваринного світу, т.д.; моніторинг джерел забруднення, а також деякі інші.

На підставі запропонованої класифікації в дисертації робиться висновок, що всі види екологічного моніторингу між собою мають певне співвідношення, оскільки: спостереження проводяться за станом довкілля взагалі або його конкретними елементами з урахуванням забруднення, засмічення, прогнозуємих змін, тощо (біологічний, кліматичний моніторинг; моніторинг джерел забруднення); в процесі проведення кожного із зазначених видів екологічного моніторингу простежується вплив навколишнього природного середовища  на стан здоров’я людини (генетичний, медико-біологічний моніторинг). Спільним для кожного із видів моніторингу є його зміст, а саме процес спостереження, збору інформації та попередження негативних наслідків.

У підрозділі 1.3. “Екологічний моніторинг як самостійна функція управління природокористуванням та охороною довкілля” зазначається, що екологічний моніторинг необхідно розглядати в таких аспектах: як правовий інститут екологічного права; як функцію управління у сфері природокористування та охорони довкілля.

За думкою автора, аналіз  екологічного законодавства України свідчить про те, що система норм, яка складає правову основу здійснення екологічного моніторингу, являє собою  правову спільноту, що характеризується специфічними рисами та дозволяє розглядати її як правовий інститут. Таким чином, на даний час екологічний моніторинг формується як новий правовий інститут, що має своє соціальне значення, особливості, функціональну роль та займає відповідне місце в екологічному праві України. Зазначений інститут об'єднує в собі декілька субінститутів: моніторинг земель, моніторинг вод, моніторинг лісів, моніторинг тваринного світу, моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря, моніторинг рослинного світу.

Розглядаючи екологічний моніторинг як функцію управління в сфері природокористування та охорони довкілля, автор підтримує точку зору, яка є в юридичній літературі та відносить зазначену функцію до групи попереджувально-охоронних функцій управління. До цієї групи функцій відносяться також екологічний контроль та екологічна експертиза. Всі функції, що входять до групи попереджувально-охоронних, взаємопов’язані між собою, мають спільну мету охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки населення, раціонального використання природних ресурсів, попередження нанесення шкоди довкіллю.

На думку автора, становить чималий науковий і практичний інтерес питання співвідношення функцій екологічного моніторингу, екологічної експертизи та екологічного контролю. В дисертації докладно досліджуються зазначені функції, а також проаналізовані критерії їх відмежування.

Окрім означених, функція екологічного моніторингу взаємодіє з іншими функціями управління в сфері екології, зокрема – природоресурсового кадастру, прогнозування, планування, тощо. В роботі докладно визначено зміст цих функцій та сформульовані пропозиції щодо подальшого вдосконалення їх правового регулювання.

У підрозділі 1.4. “Екологічний моніторинг в системі реалізації права людини на безпечне для життя і здоров’я довкілля” підкреслюється, що екологічний моніторинг є одним із важливих елементів реалізації права людини на безпечне для його життя і здоров’я навколишнє природне середовище.

Засобом здійснення права на безпечне для життя і здоров’я довкілля виступають інші екологічні права громадян, наприклад, право на отримання повної і достовірної інформації про стан довкілля. Зазначене право належить до важливих прав людини. Одним з найважливіших джерел екологічної інформації є дані системи  екологічного моніторингу.

Екологічний моніторинг є важливою ланкою інформаційного обслуговування органів державної влади, органів місцевого самоврядування. А також забезпечення екологічною інформацією населення країні і міжнародних організацій. В юридичній літературі він розглядається як початкова стадія системного перетворення інформації про процеси, що протікають в навколишньому природному середовищі. Так, в інформацію про санітарно-епідеміологічне благополуччя включаються відомості про стан повітря, води, продуктів харчування. Джерелом цієї інформації є екологічний та інші види моніторингу, які тісно з ним пов’язані. Зокрема, генетичний моніторинг включає нагляд за станом навколишнього природного середовища з точки зору його впливу на стан здоров’я людини; радіаційний моніторинг, створення системи якого на даний час запроваджується в Україні, відіграє дуже велику роль в захисті населення від радіаційного випромінювання.

Дисертант доходить до висновку, що державна система екологічного моніторингу прагне досягнення такої мети як підвищення рівня та якості інформаційного обслуговування споживачів екологічної інформації на всіх рівнях цієї системи.

Дисертант пропонує в законодавстві України врегулювати питання про організацію проведення громадського екологічного моніторингу за станом навколишнього природного середовища. Розробка концепції громадського екологічного моніторингу є важливою і необхідною насамперед з метою реалізації права громадян на безпечне для життя і здоров’я навколишнє середовище.

У підрозділі 1.5. “Міжнародно-правові стандарти екологічного моніторингу в Україні” обгрунтовується, що існуюча система екологічного моніторингу України потребує підвищення її ефективності та гармонізації з  міжнаціональними та міжнародними системами. Необхідність гармонізації визначається характером екологічних проблем. Проблема забезпечення екологічного моніторингу виходить за рамки національної, носить глобальний характер. У зв’язку з цим, національне державне регулювання зазначених питань повинно максимально повно імплементувати стандарти та вимоги міжнародного права, які склалися щодо здійснення екологічного моніторингу і використати накопичений досвід міжнародного співробітництва в цій сфері.

Дисертант аналізує основні багатосторонні міжнародні конвенції в галузі здійснення екологічного моніторингу, в першу чергу такі, як Конвенція про біологічне різноманіття ( 1992 р.); Конвенція ООН з морського права ( 1982 р.); Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (1992 р.); Венська Конвенція про охорону озонового шару (1985 р.) та інші.

Автор робить висновок про те, що діюче національне законодавство, яке регулює здійснення екологічного моніторингу, потребує суттєвого вдосконалення, доповнення та побудови його згідно з виробленими міжнародними принципами і стандартами.

Розділ другий “Правовідносини в сфері реалізації екологічного моніторингу в Україні” присвячений дослідженню особливостей здійснення моніторингу щодо використання природних ресурсів і, окремо, щодо охорони навколишнього природного середовища. Досліджуються питання правового регулювання процедури здійснення екологічного моніторингу.

У підрозділі 2.1. “Екологічний моніторинг у правовідносинах використання природних ресурсів”  зазначається, що використання природних ресурсів, їх експлуатація власниками та природокористувачами, здійснюється на підставі та в межах, визначених діючим екологічним законодавством. При цьому, великого значення як для якості природних ресурсів, що використовуються, так і для власників та користувачів природних ресурсів набуває екологічний моніторинг. Його значення полягає саме у тому, що це є відкрита інформаційна система, пріоритетами функціонування якої є захист життєво важливих екологічних інтересів людини і суспільства, збереження природних екосистем, відтворення кризових змін екологічного стану довкілля і запобігання надзвичайним ситуаціям. В процесі ведення екологічного моніторингу за використанням природних ресурсів відбувається: отримання відомостей про природний стан об’єктів природи та надання цієї інформації для опрацювання і аналізу; використання отриманої інформації про стан природних ресурсів в процесі їх експлуатації; реалізація управлінських функцій стосовно природних ресурсів, які експлуатуються. Крім того, отримані за допомогою екологічного моніторингу дані, використовуються при визначені меж користування природними ресурсами та при наданні природних ресурсів у користування (в тому числі на умовах оренди) або у власність.

Використання кожного із природних ресурсів має свої особливості, обумовлені економічними, екологічними, культурно-оздоровчими, рекреаційними та іншими чинниками. Відповідно до цього екологічний моніторинг, який проводиться в галузі використання природних ресурсів, теж має свої особливості,  обумовлені об’єктами природи, їх станом та можливостями експлуатації.

За думкою автора, найбільш урегульованим є здійснення моніторингу відносно використання земельних та водних ресурсів. Діє низка нормативно-правових актів, якими передбачено регулювання суспільних відносин у зазначених сферах.

Здійснення моніторингу щодо використання лісових ресурсів, тваринного світу, об’єктів рослинного світу, надр в екологічному законодавстві передбачено лише в загальному, опосередкованому вигляді. Зокрема, автор зазначає, що правовою основою здійснення моніторингу лісів є постанова Верховної Ради України “Про основні напрямки державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”. Цією постановою передбачено створення Державної системи екологічного моніторингу, невід’ємною складовою частиною якої повинен бути моніторинг лісів. Моніторинг тваринного світу є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, визначеному законодавством про моніторинг довкілля. Необхідно також відзначити і те, що поза увагою законодавства залишилося питання правового регулювання суспільних відносин, що виникають в процесі здійснення моніторингу надр. Кодекс України про надра, інші нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини в сфері охорони та використанню надр, не передбачають проведення відповідного різновиду екологічного моніторингу. Разом із тим, одним із напрямків діяльності Департаменту з питань геології та використання надр Міністерства екології та природних ресурсів України є здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинних ресурсів, проведення еколого-геологічних досліджень з метою забезпечення раціонального використання родовищ корисних копалин.

У зв’язку із наведеним, автор вважає за необхідне розробку низки нормативно-правових актів, які повинні урегулювати питання здійснення моніторингу відносно зазначених природних ресурсів, що експлуатуються, та пропонує структуру цих правових джерел.

У підрозділі 2.2. “Екологічний моніторинг у правовідносинах охорони довкілля”  досліджується питання правового регулювання екологічного моніторингу, який проводиться в сфері охорони окремих природних ресурсів (на прикладі моніторингу атмосферного повітря та моніторингу природно-заповідного фонду).

Автор зазначає, що при інтенсивному використанні природних ресурсів з'являється необхідність в їх охороні від небажаних антропогенних впливів, які ведуть до негативних наслідків, в тому числі і до забруднення навколишнього природного середовища. Міра забруднення визначається при здійсненні екологічного моніторингу, за допомогою якого можливо отримати необхідну інформацію для виявлення змін у природному середовищі.

Метою екологічного моніторингу, який здійснюється в процесі охорони довкілля, є виявлення негативних наслідків, що впливають або можуть впливати на стан навколишнього природного середовища; захист життя і здоров’я населення від забруднення довкілля; досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи; охорона природних ресурсів; забезпечення екологічної безпеки.

Основним нормативно-правовим актом у сфері моніторингу охорони навколишнього природного середовища є Положення про державну систему моніторингу довкілля, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. Система моніторингу охорони довкілля спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про екологічний стан довкілля; підвищення оперативності та якості інформаційного обслуговування користувачів на всіх рівнях; підвищення якості обгрунтування природоохоронних заходів та ефективності їх здійснення; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки.

При дослідженні питань здійснення моніторингу охорони атмосферного повітря, автор докладно зупиняється на проблемах реалізації Глобальної системи моніторингу навколишнього природного середовища від забруднення.

Аналізуючи Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні (Заповідники), затвердженої постановою Верховної Ради України від 22 вересня 1994 р., дисертант звертає увагу на можливість формування такої мережі територій та об’єктів природно-заповідного фонду, яка повинна враховувати територіальні та часові зміни екосистем у межах країни та тенденції глобальних змін біосфери. Зазначена система повинна відображати фоновий, еталонний стан навколишнього природного середовища, регіональні особливості, диференціацію ландшафтів та інших природних комплексів, ступінь їх антропогенної трансформації, враховувати особливості динаміки, сприяти поліпшенню прогнозування змін на різних рівнях організації екологічних систем та стати складовою частиною державної системи моніторингу природно-заповідного фонду та, в цілому, навколишнього природного середовища.

У підрозділі 2.3. “Правове регулювання процедури здійснення екологічного моніторингу” досліджуються питання провадження по здійсненню екологічного моніторингу. Автор зазначає, що наявність в екологічному законодавстві лише матеріально-правових норм з питань екологічного моніторингу недостатньо щоб успішно функціонував відповідний інститут. Необхідні також норми, які забезпечать його життєдіяльність. Таку функцію покликані виконувати процесуальні (процедурні) норми, що являють собою елемент механізму реалізації матеріально-правових норм.

У дисертації робиться висновок, що під провадженням по здійсненню екологічного моніторингу потрібно розуміти діяльність спеціально уповноважених на те державних органів управління в сфері екології в рамках матеріальних і процесуальних норм, направлену на виникнення у зацікавлених осіб суб'єктивного права на отримання екологічної інформації про стан навколишнього природного середовища або його окремих об'єктів.

Провадження по здійсненню екологічного моніторингу можливо поділити на певні види. Критеріями такого розподілу є: різновиди суспільних відносин (експлуатаційні або охоронні); природні об'єкти, відносно яких здійснюється екологічний моніторинг.

Так, наприклад, в залежності від різновиду суспільних відносин розрізняють провадження: моніторингу використання (експлуатації) окремих природних ресурсів; моніторинг охорони об’єктів природи. В залежності від об’єктів природи, відносно яких здійснюється моніторинг, розрізняють наступні види його провадження: земель, вод, лісів, тваринного світу, рослинного світу, атмосферного повітря та деяких інших.

Автор виділяє та докладно аналізує наступні стадії провадження екологічного моніторингу: спостереження, збирання, обробка, передавання, збереження та аналіз інформації про стан довкілля; прогнозування змін якості навколишнього середовища або його окремих об’єктів; прийняття рішень про запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки.

При аналізі зазначених стадій враховуються певні особливості, обумовлені специфікою його провадження, а саме: сфера суспільних відносин, що виникає в процесі здійснення екологічного моніторингу регулюється великою кількістю нормативно-правових актів не тільки комплексного, але й галузевого характеру; процесуальні норми, що регулюють процедуру ведення екологічного моніторингу, містяться в різних джерелах права.