Бакай О.О. Правове забезпечення екологічного прогнозування Автореферат

У вступі визначається актуальність та стан розробки обраної теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, об’єкт та предмет дослідження, його мета та задачі, наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення, а такожапробація результатів дисертації.

Розділ перший “Юридична природа екологічного прогнозування” складається з п’яти підрозділів, присвячених дослідженню поняття та видів екологічного прогнозування, стану наукової розробки і законодавчого регулювання екологічного прогнозування, правовим основам екологічного прогнозування аналізуються принципи та міжнародно-правові стандарти екологічного прогнозування.

У підрозділі 1.1 “Стан наукової розробки та законодавчого регулювання екологічного прогнозування” мова йде про те, що термін “прогноз” визначається як всяке конкретне або пророковане вірогідне судження якісного стану чогось (когось) або прояву якоїсь події в майбутньому. Прогноз засновується на виборі із великої кількості варіантів найбільш імовірних подій, явищ, напрямків розвитку, дяльності тощо.

В свою чергу, прогнозування, це - розробка прогнозу. Як правило, прогнозування – спеціальне наукове дослідження конкретних перспектив розвитку будь-якого явища. Серед різноманітних видів прогнозування необхідно виділити екологічне прогнозування.

Уперше законодавче забезпечення прогнозування, в т.ч. і екологічного, було визначено в постановах уряду колишнього СРСР наприкінці 60-х, початку 70-х років минулого століття.

З метою поліпшення організації і координації науково-дослідних і проектно-конструкторських робіт щодо рішення найважливіших науково-технічних проблем в області раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишньої природного середовища в зазначених постановаї передбачалося зобов’язати відповідні державні органи управління у сфері екології розробити науково-технічний прогноз можливих змін у біосфері в результаті розвитку галузей народного господарства на перспективу, передбачити в ньому заходи щодо максимального запобігання негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, а також розвиток наукових досліджень, що забезпечують рішення найважливіших проблем охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів.

В сучасному національному законодавстві України правове регулювання екологічного прогнозування вперше було передбачено Законом України “Про охорону навколишнього природного середовища”. В ст.22 зазначеного закону визначено, що спеціально уповноважені державні органи, разом із науковими установами забезпечують організацію короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробці і виконанні програм і вживанні заходів по екологічному і соціальному розвитку республіки, в тому числі по охороні навколишнього природного середовища, використанню і відтворенню природних ресурсів і забезпеченню екологічної безпеки.

По суті в ньому було закладено фундамент для регулювання суспільних відносин у сфері екологічного прогнозування. Не випадково одним із принципів охорони навколишнього природного середовища є науково обгрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства на основі сполучення міждісціплінарних знань екологічних, соціальних, природних і технічних наук і прогнозування стану навколишнього природного середовища

У підрозділі 1.2 “Правове поняття екологічного прогнозування та його види” характеризується поняття, особливості та види екологічного прогнозування. В дисертації зазначається, що при досить широкому використанні терміну “екологічне прогнозування”, його загальне поняття та правовий зміст в юридичній літературі залишається мало визначеним.

Зокрема, досліджуючи юридичну природу екологічної експертизи, В.І. Андрейцев розглядає екологічне прогнозування в контексті необхідності розробки наукової методології здійснення екологічної експертизи, що базується на єдиній екологічній основі, тобто міждисціплінарному, інтегрованому підході науково-практичного дослідження об’єктів експертизи, їх системному аналізі, комплексній оцінці і прогнозу.

Крім того, екологічне прогнозування розглядається як особливий вид діяльності спрямованої на розробку прогнозних показників стану навколишнього природного середовища та його окремих елементів, життя і здоров’я людей ( І.І. Каракаш ); як один із елементів загальної структури управління якістю навколишнього природного середовища (В.В. Петров); як метод дослідження в галузі суспільних відносин, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища (С.А. Боголюбов).

Досліджуючи та аналізуючи наведені точки зору, в дисертації пропонується авторське визначення відповідного поняття, а саме: екологічне прогнозування це - урегульована екологічним законодавством діяльність спеціально уповноважених суб'єктів права, що спрямована на підготовку та проведення екологічних прогнозів у галузі використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення сприятливого стану навколишнього природного середовища й екологічної безпеки.

Типологія екологічного прогнозування може будуватися за різними критеріями в залежності від завдань, об'єктів, масштабів прогнозуємих явищ, предметів, проблем, характеру, періоду попередження, методів, організації прогнозування і т.ін.

В роботі наводиться характеристика та правовий зміст відповідних видів екологічного прогнозування.

У підрозділі 1.3 “Правові основи екологічного прогнозування” розглядається питання про систему правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері екологічного прогнозування.

На думку автора, правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері прогнозування діяльності по використанню природних ресурсів і охороні довкілля, формують один із самостійних інститутів екологічного законодавства – інститут екологічного прогнозування. Він є новим для екологічного законодавства і повинен розглядатися в якості складової частини його комплексного інституту - інституту управління в сфері природокористування та охорони давкілля.

Інститут екологічного прогнозування, який формується у рамках екологічного законодавства, покликаний забезпечити регулювання певного виду екологічних суспільних відносин, що виникають у зв’язку з екологічною діяльністю по використанню надр, джерел мінеральних вод, поводженню з небезпечними відходами, а у деяких випадках по здійсненню окремих видів користування об’єктами тваринного світу (полювання). І хоча норми екологічного права, що регламентують окремі види екологічних правовідносин, не у всіх випадках повно і однаково встановлюють правовий режим прогнозування екологічної діяльності, разом з тим, це коло суспільних відносин має єдину правову природу у вигляді певної юридичної регламентації.

Первоосновою для виникнення та становлення зазначеного інституту стала норма Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” яка передбачає необхідність забезпечення короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища.

Все це свідчить про глибинну природу цього інституту права, для якого характерна єдина направленість юридичних прийомів впливу на предмет правового регулювання.

Його подальше становлення та розвиток, дисертант пов’язує з розробкою і прийняттям єдиного кодифікованого нормативно-правового акту – Екологічного кодексу України, навколо чого довгий час точилися дискусія в юридичній літературі (В.І. Андрейцев, В.К. Попов, О.С. Колбасов, Ю.С. Шемшученко та ін.).

Саме в зазначеному кодексі повинні знайти своє відображення правові чинники, що дозволять розширити та удосконалити рамки правового регулювання суспільних відносин у сфері екологічного прогнозування.

Підрозділ 1.4 “Принципи екологічного прогнозування” присвячений дослідженню основних ідей та засад, що характерізують екологічне прогнозування.

На думку автора, принципи правового регулювання екологічного прогнозування належать до різновиду галузевих принципів екологічного прва. З огляду на аналіз наукових досліджень загальних принципів екологічного права (С.С. Алєксєєв, Л.С. Явич, Р.Л. Іванов), та галузевих принципів екологічного права ( В.І. Андрейцев, Ю.С. Шемшученко, Л. Л. Чаусова), дисертант пропонує класифікувати принципи екологічного прогнозування на “основні” та “допоміжні”. Подібний розподіл має за мету, відмежувати вузькоспеціальні “прогнозно-процедурні принципи” необхідні для організації, забезпечення та реалізації прогнозу, від принципів які складають зміст інституту екологічного прогнозування, та носить методологічний характер.

До основних принципів екологічного прогнозування відносяться: презумпція потенційної екологічної небезпеки будь-якої намічуваної господарської та іншої діяльності; комплексна оцінка впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище та її наслідки; достовірность та повнота інформації, яка надається для екологічного прогнозування; наукова обґрунтованість та об'єктивність екологічного прогнозування; гласність, участь громадських організацій (об'єднань), врахування суспільної думки; відповідальність учасників екологічного прогнозування за організацію проведення та якість екологічного прогнозування.

Автором надана всебічна характеристика кожного із наведених у роботі принципів екологічного прогнозування.

Підрозділ 1.5 “Міжнародно-правові стандарти екологічного прогнозування в Україні” присвячений міжнародним аспектам формування правових засад екологічного прогнозування в Україні.

За думкою автора, проблема забезпечення реалізації найбільш ефективного екологічного прогнозування виходить за національні рамки, носить глобальний характер, і її вирішення вимагає правового регулювання на міждержавному рівні. У зв'язку з цим, національне регулювання зазначених питань повинно максимально повно імплементувати стандарти і вимоги міжнародного права відносно екологічного прогнозування, використовувати накопичений досвід міжнародного співробітництва в цій сфері, запозичати міжнародні форми законодавчого регулювання, для їх впровадження в правове поле України.

Міжнародні Конвенції та Угоди, ратифіковані Україною, дають змогу визначити основні напрямки розвитку національного законодавства та розробки загальнодержавних і регіональних програм у сфері реалізації екологічного прогнозування, його подальшого розвитку з метою забезпечення належної охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Відзначаючи лінгвістичні аспекти використання терміну “прогнозування” в зазначених Конвенціях та Угодах, автор звертає увагу на особливості розробки та впровадження механізму екологічного прогнозування в національне законодавства України, а також його нормативне забезпечення в міжнародно-правових документах.

Розділ другий “Правові форми реалізації екологічного прогнозування” складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню питань екологічного прогнозування як функції управління в сфері екології, визначенню суб’єктів екологічного прогнозування, їх прав та обов’язків, а також правових гарантій екологічного прогнозування і процедури його здійснення.

Підрозділ 2.1 “Екологічне прогнозування як функція управління у сфері природокористування та охорони довкілля” присвячений дослідженню питання про екологічне прогнозування в системі управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища.

Автор аналізує точки зору, що містяться в юридичній літературі відносно проняття, змісту та складу функцій управління у сфері екології і приходить до висновку, що екологічне прогнозування слід розглядати в якості його самостійної функції. Зазначену функцію слід відносити до групи організаційних функцій управління. До цієї групи належать також функції обліку природних ресурсів, екологічного планування, просторово-територіального устрою об’єктів природи. Усі вони пов’язані між собою, мають спільну мету забезпечення раціонального використання природних ресурсів та їх відтворення, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки.

В дисертації досліджується питання співвідношення функцій екологічного прогнозування, екологічного планування та екологічної експертизи, докладно проаналізовані зазначені функції, а також визначені критерії їх розмежування.

У підрозділі 2.2 “Суб’єкти еколого-правового прогнозування, їх права і обов’язки” відмічається, що проблема суб’єктного складу правовідносин у сфері екологічного прогнозування ще не була предметом дослідження у юридичній літературі.

Суб'єкти правовідносин у сфері екологічного прогнозування в екологічному законодавстві не визначені. У цьому зв'язку уявляється доцільним розглянути дане питання з урахуванням суб'єктів, які здійснюють функції управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища.

Найважливішу роль у механізмі управління у сфері екології, відіграє суб'єкт управління, саме цей суб'єкт виявляє соціальні потреби в сфері природокористування, констатує і юридично забезпечує мету управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища і співвідносить її з наявними можливостями, конкретизує цю мету, здійснює діяльність з її досягнення.

В дисертації пропонується поділити суб'єктів екологічного прогнозування на дві категорії. До першої категорії пропонується віднести суб'єктів, які безпросередньо здійснюють процес екологічне прогнозування, а до другої – тих, які використовують результати екологічних прогнозів.

Автор аналізує компетенцію Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства аграрної політики України, Державного комітету України по земельним ресурсам, Державного комітету України по водному господарству та Державного комітету лісового господарства України щодо здійснення екологічного прогнозування.

Аналізуються також права та обов’язки суб'єктів, які використовують результати екологічних прогнозів, вносяться пропозиції щодо удосконалення правового регулювання діяльності суб'єктів екологічного прогнозування.

У підрозділі 2.3 “Правові гарантії екологічного прогнозування” мова йде про необхідність введення в дію організаційно-правових гарантій забезпечення екологічного прогнозування.

Питання правового регулювання реалізації екологічного прогнозування відноситься до числа ключових у вирішенні забезпечення раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та охорони довкілля. На думку автора, важливого значення тут набуває створення необхідних організаційно-правових гарантій. До таких гарантій пропонується віднести:

а) розробку і прийняття нормативно-правового акту, який повинен регулювати суспільні відносини у сфері екологічного прогнозування; б) розробку економічного механізму стимулювання здійснення екологічного прогнозування.

В дисертації робиться висновок про необхідність розробки та прийняття Положення Кабінету Міністрів України “Про екологічне прогнозування”. Зазначений нормативний акт повинен містити в собі наступні розділи: загальні положення, де має бути розкрито основну мету, завдання і принципи екологічного прогнозування; форми екологічного прогнозування; державне регулювання екологічного прогнозування; порядок проведення екологічного прогнозування; міжнародне співробітництво у сфері екологічного прогнозування.

Економічний механізм, який сформувався в Україні об'єктивно виконує насамперед фіскальну, частково — компенсаційну, і в найменшому ступені — регулюючу і стимулюючу функції. Його основною метою став пошук коштів на здійснення природоохоронної діяльності в усіх її формах, що насамперед пояснюється відсутністю належного бюджетного фінансування.

Звідси - перенесення центра ваги на платежі за забруднення навколишнього природного середовища, тоді як заходи його стимулювання заришаються на останьому місці.

В роботі аналізується економічний механізм забезпечення здійснення екологічного прогнозування.

У підрозділі 2.4 “Процесуальне забезпечення екологічного прогнозування” дисертант зазначає, що наявності тільки матеріально – правових норм з питань екологічного прогнозування недостатньо для того, щоб цей інститут права успішно функціонував. Необхідні також норми, які забезпечують його життєздатність. Цю функцію виконують еколого-процесуальні норми. Дослідження питання процесуального забезпечення екологічного прогнозування, має надзвичайно важливе наукове і практичне значення, оскільки дає можливість визначити специфіку суспільних відносин, що виникають у цій сфері

Під провадженням з екологічного прогнозування, варто розуміти процесуальну діяльність спеціально уповноважених на те державних органів управління у сфері екології та інших суб'єктів права, спрямовану на раціональне і комплексне використання природних ресурсів, їх відтворення, а також охорону навколишнього природного середовища.

За думкою автора стадіями проведення екологічного прогнозування є: а) організація підготовки проекту екологічного прогнозування; б) виконання екологічного прогнозування згідно затвердженого проекту; в) оцінка вірогідності і точності проведення екологічного прогнозування, а також вироблення рекомендацій для прийняття подальших рішень.

В роботі характеризується кожна із наведених стадій провадження та пропонується доповнення до чинних процесуальних норм екологічного законодавства, які регулюють відповідне коло суспільних відносин.