Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано вибір теми, актуальність, об'єкт, предмет, мету та завдання дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну та визначено положення, які виносяться на захист, розкрито теоретичну й практичну значущість одержаних результатів.

Перший розділ "Стан і проблеми вдосконалення законодавства про надзвичайні екологічні ситуації" присвячено ключовим питанням, що характеризують зміст поняття "надзвичайні екологічні ситуації", тенденції розвитку правового реґулювання  відносин у цій сфері на національному та міжнародному рівнях.

Особливу увагу приділено аналізу формування в законодавстві поняття "надзвичайні екологічні ситуації" і похідного від нього поняття  "зони надзвичайної екологічної ситуації". Трансформація визначення цих понять в екологічному законодавстві, на думку автора,  має своїм кінцевим результатом  визначення, яке не містить істотних специфічних ознак, оскільки в його основу покладено визначення надзвичайної ситуації, що міститься в Законі України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру".  Це не дає можливості закласти  в режим ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій якісь особливі механізми, не передбачені раніше законодавством про надзвичайні ситуації та цивільну оборону. Критично оцінюючи цю ситуацію, спираючись на аналіз досвіду застосування законодавства про зони надзвичайних екологічних ситуацій, автор обґрунтовує доцільність повернення до використання у визначенні надзвичайних екологічних ситуацій таких ознак, як сталість, необоротність змін природного середовища, стійкість  неґативного впливу антропогенних факторів на це середовище, що призвело до неможливості проживання на цих територіях населення і ведення господарської діяльності або поставило під загрозу здоров'я людини, збереження  природних об'єктів та обмежило ведення господарської діяльності. Це дозволить в екологічній політиці робити акцент на територіях з кризовою екологічною ситуацією, наслідки якої не можуть бути усунені за короткий час, а їх ліквідація потребує здійснення довгострокових заходів.  Буде усунено й дублювання, що має місце між законодавством про надзвичайні екологічні ситуації та законодавством про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Останнє стосується тих надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження (аварій, катастроф, стихійного лиха), що характеризуються раптовістю виникнення, швидким розвитком подій, заподіянням руйнівних та інших наслідків, потребою в комплексі надзвичайних заходів оперативного характеру для здійснення їх ліквідації.

У роботі зазначається, що ознаки сталості, необоротності змін природного середовища, стійкості неґативного впливу антропогенних факторів на це середовище мають бути складовою частиною екологічного зонування території України, що слід запровадити як  метод визначення територій з особливим режимом природокористування та охорони довкілля. Також у роботі доводиться, що для розмежування сфери застосування екологічного законодавства та законодавства про надзвичайний стан, надзвичайні ситуації та цивільну оборону доцільно було б термін "надзвичайні екологічні ситуації"  замінити на "кризові екологічні ситуації".

Аналіз розвитку правового реґулювання даної сфери суспільних відносин свідчить, що цей процес має інтенсивний характер, здійс-нюється під впливом усвідомлення суспільством недопустимості іґнорування ризиків виникнення аварій, катастроф, стихійного лиха з небезпечними для життя та здоров'я населення екологічними наслід-ками, необхідності бути готовими до реаґування на надзвичайні екологічні ситуації будь-якого характеру, масштабу прояву та обсягу завданої шкоди. Правові норми, що реґулюють суспільні відносини, пов'язані з надзвичайними екологічними ситуаціями, формуються на різному рівні, мають різногалузеве забарвлення та сфери застосування, утворюють у своїй сукупності складний комплексний правовий інститут, характерними рисами якого є: а) поширення дії його норм на всі сфери економіки, види виробничої та іншої господар-       ської діяльності, де можуть виникнути техногенні інциденти з небезпечними для навколишнього природного середовища, здоров'я людей наслідками, а також на всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, громадян, які повинні забезпечувати організацію та реалізацію заходів щодо реаґування на надзвичайні ситуації з небезпечними для довкіл-ля та здоров'я населення наслідками; б) визначення спеціальних заходів щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій: інформаційного, фінансового, матеріально-технічного, ава-рійно-рятувального та іншого характеру; в) установлення спеціаль-ного порядку введення та забезпечення режиму надзвичайної ситуації техногенного та природного походження, зони надзвичайної екологічної ситуації; г) розпорошеність його норм по різних галузях законодавства: конституційному, адміністративному, екологічному, про охорону здоров'я, цивільному тощо.

На основі аналізу правових норм, що реґулюють дану сферу суспільних відносин, було визначено їх склад, призначення, сферу застосування.  Автор робить арґументований висновок, що масив правових норм, які реґулюють суспільні відносини у сфері попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, сьогодні паралельно формується у двох основних напрямках: з одного боку, на рівні комплексного правового інституту екологічного права, а з іншого - на рівні комплексного правового інституту щодо надзвичайних ситуацій і цивільної оборони. Аналіз цих інститутів свідчить про наявність значних резервів для вдосконалення даної сфери правового реґулювання, розмежування сфер застосування з відповідних питань екологічного законодавства та законодавства з надзвичайних ситуацій і цивільної оборони. В актах законодавства з надзвичайних ситуацій і цивільної оборони немає жодної згадки про надзвичайні екологічні ситуації та зони надзвичайної екологічної ситуації. Водночас  Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" повторив із деякими варіаціями те, що вже містилося в Законах України "Про цивільну оборону", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру", "Про правовий режим надзвичайного стану". Прикладами цього можуть бути положення, які стосуються визначення джерел фінансування заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних (екологічних) ситуацій (кошти державного, місцевого бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів, інші не заборонені джерела) і повноважень органів державної влади та органів самоврядування з відповідних питань, а також залучення в разі виникнення потреби у виконанні великих обсягів аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт військових частин Збройних сил України та інших військових формувань України тощо. Слід згадати й  законодавчі положення щодо запровадження в межах зони надзвичайної екологічної ситуації правового режиму надзвичайного стану та здійснення заходів, передбачених Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану" для аналогічних ситуацій. Єдина істотна відмінність законодавчого реґулювання запровадження режиму надзвичайної екологічної ситуації на окремих місцевостях від передбаченого для запровадження режиму інших надзвичайних ситуацій полягає у встановленні особливого, ускладненого порядку прийняття  щодо цього рішень. Але саме ця відмінність, як свідчить аналіз законодавчих актів про надзвичайні ситуації, не виправдовує свого існування. Те, що Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" не має "власного обличчя", можна пояснити відсутністю в ньому чітко визначеного предмета реґулювання. Адже поняття "надзвичайна екологічна ситуація" та пов'язане з ним поняття "зона надзвичайної екологічної ситуації", які застосовуються в цьому Законі, базуються на близьких за формою виразу поняттях "надзвичайна ситуація", "зона надзвичайної ситуації", що містяться  в  Законах "Про цивільну оборону", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", "Про аварійно-рятувальну службу".

Подальше вдосконалення законодавства про надзвичайні екологічні ситуації доцільно здійснити на базі нового Закону України "Про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації", який слід прийняти замість чинного Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації". Назва запропонованого Закону має забезпечити його відповідність вимогам Конституції України (пункт 19 стаття 92) із цього питання, які передбачають, що виключно законами України встановлюється "правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації". Майбутній закон повинен усунути дублювання інших законів у частині реґулю-вання відносин у сфері ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, мати чітку спрямованість на вирішення проблем, пов'язаних зі стійкими, необоротними, тривалими змінами в довкіл-лі, які є небезпечними для здоров'я людини, ставлять під загрозу збереження природних ресурсів, обмежують чи роблять неможливою господарську діяльність.

Окремий підрозділ у роботі присвячено міжнародно-правовому реґулюванню даної сфери суспільних відносин. Сьогодні існує величезний масив міжнародних договорів (конвенцій, угод тощо), укладених із відповідних питань у різні часи на багатосторонній, реґіональній чи двосторонній основі. Україна є учасницею значної кількості цих договорів, а до деяких з них готується приєднатися зараз.

Міжнародні угоди у сфері попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій можна класифікувати за різними ознаками: за рівнем Сторін, які пдписали угоди (міждержавні, міжуря-дові, міжвідомчі); за предметом реґулювання (спрямовані на попередження надзвичайних екологічних ситуацій; такі, що створюють механізми взаємного оповіщення про надзвичайні екологічні ситуації та взаємної допомоги в разі їх виникнення; щодо транскордонних перенесень забруднень та інших наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, а також щодо транскордонних водостоків і природних ресурсів, які поділяються кількома державами; щодо безпеки поводження з токсичними, радіоактивними, іншими відходами, матеріалами, речовинами, а також технологіями, котрі можуть спричинити надзвичайні екологічні ситуації з транскордонними ефектами;  щодо створення спеціальних служб, підрозділів тощо для організації спільних дій із ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, які виходять за межі однієї держави; про заходи взаємної відповідальності сторін у разі заподіяння шкоди внаслідок аварій чи інших надзвичайних ситуацій); за колом суб'єктів і територіальним масштабом дії (багатосторонні, реґіональні та двосторонні).

У міжнародно-правовому реґулюванні питань попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій Україна за останні роки виявила прихильність до двостороннього та реґіонального спів-робітництва, надаючи цим формам більшої переваги в порівнянні з багатосторонніми конвенціями.

Для вирiшення питання про приєднання України до тих чи iнших мiжнародно-правових угод за основу повинна братися проблема оптимального рiвня реґулювання. Спрощена схема в цьому випадку має такий вигляд: якщо проблему можна розв'язати на рiвнi нацiонального законодавства, то немає потреби вдаватися до мiжна-родно-правового реґулювання; якщо територіальні рамки проблеми обмежуються конкретним реґiоном i немає потреби для її вирiшення звертатися до об'єднаних зусиль у бiльш широкому масштабi, то оптимальним рiвнем реґулювання проблеми буде реґiональний, i т.п.

Таким чином, гармонiзацiя на мiжнародно-правовому рiвнi не повинна розглядатися як самоцiль. Потреба в нiй виникає тодi, коли зусилля окремих держав чи їх об'єднань, реґiонiв є недостатнiми для досягнення очікуваних результатів, прийняття оптимального рiшення.

Другий розділ "Організаційно-правовий механізм попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій" присвячено дослідженню системи органів державного реґулювання відносин, що виникають у зв'язку з надзвичайними екологічними ситуаціями, а також правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та економіко-правового забезпечення режиму цих зон.

Розглядається склад і повноваження  органів державної влади й органів місцевого самоврядування щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій. Детально аналізується єдина державна система запобігання та реаґування на надзвичайні ситуації техногенного й природного характеру, яка складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем і має чотири рівні: загальнодержавний, реґіональний, місцевий та об'єктовий. На кожному з цих рівнів утворюються координуючі та постійні органи управління для розв'язання завдань у сфері запобігання надзвичайним ситуаціям, захисту населення і територій від їх наслідків, системи повсякденного управління, сили й засоби, резерви матеріальних і фінансових ресурсів, системи зв'язку й інформаційного забезпечення.

Зроблений у роботі аналіз організаційної системи реґулювання й управління в даній сфері суспільних відносин свідчить про те, що окремі її елементи лише названі в спеціалізованих базових нормативно-правових актах, інші ж взагалі в них не згадуються, тобто не включаються до єдиної державної системи запобігання та реаґування на надзвичайні ситуації, що не забезпечує її всебічного, комплексного правового реґулювання. Так, норми, які визначають повноваження Верховної Ради України та Президента України в цій сфері, розпорошені по численних законодавчих актах. Наявна й неузгодженість між Законом України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру" і  Постановою Кабінету Міністрів України № 1198  від 3 серпня 1998 року "Про єдину державну систему запобігання і реаґування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру" з питання визначення координуючих органів у даній сфері (зокрема, у зазначеній постанові не згадуються Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи). Цю неузгодженість можна пояснити недоліками в організації нормотворчості, але значною мірою це пов'язане з невдалим вибором форми правового акта (Положення про єдину державну систему запобігання і реаґування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, що затверджується Кабінетом Міністрів України), який повинен, відповідно до статті 19 Закону України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", реґламентувати питання стосовно діяльності державних органів у даній сфері суспільних відносин. На рівні підзаконного акта неможливо вреґулювати питання, віднесені до сфери дії законів. З огляду на зазначене пропонується прийняти Закон України "Про єдину державну систему захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", який визначить діяльність усіх державних органів, включаючи Верховну Раду України, Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, та органів місцевого самоврядування в зазначеній сфері.

У другому підрозділі увагу приділено аналізу правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій. Зазначається, що цей режим диференціюється відповідно до підстав, визначених Законами України "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації". Режим надзвичайного стану може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю та здоров'ю значних верств населення, не нижче загальнодержавного рівня. Якщо немає підстав для введення правового режиму надзвичайного стану, то встановлюється правовий режим надзвичайної ситуації техногенного та природного походження. Він має на меті забезпечення ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, тобто проведення комплексу заходів, які включають аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи, що здійснюються в разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації є різновидом правового режиму надзвичайної ситуації техногенного та природного походження, але застосовується для вирішення проблем надзвичайного характеру, що викликані неґативними змінами в навколишньому природному середовищі.

Аналіз підстав і порядку оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації свідчить про необхідність їх удосконалення. Зокрема, серед зазначених підстав використовуються неконкретні критерії, наприклад, "суттєво обмежують", "значне збільшення" тощо. Серед такого роду підстав слід передбачити заподіяння екологічної шкоди, яка безпосереднім об'єктом посягання має природне середовище, природні процеси.

Доцільно було б  внести зміни до Реґламенту Верховної Ради України, які б забезпечили дотримання вимог Конституції України до порядку затвердження указів Президента України про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Викликає заперечення і практика затвердження законами зазначених указів Президента України. Адже закон є нормативним актом вищої юридичної сили, який реґулює найважливіші суспільні відносини, має загальний характер, відповідну структуру, установлює загальнообов'язкові правила поведінки, приймається в спеціальному процесуальному порядку тощо.  Усі перелічені ознаки відсутні в законах, якими затверджуються зазначені укази Президента України. Ці закони  лише санкціонують застосування президентських указів. Тож слід було б повернутися до практики санкціонування Верховною Радою України указів Президента України про оголошення  окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації шляхом прийняття постанов про їх затвердження та закріпити її на законодавчому рівні з метою надання стабільності.

Особлива увага в законодавстві приділяється економічному забезпеченню режиму зони надзвичайної екологічної ситуації. Зокрема,  частиною 2 статті 8 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" установлено, що "запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт". Кошти на забезпечення діяльності, пов'язаної з ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, згідно зі статтею  10  зазначеного  Закону,  повинні в обов'язковому порядку   виділятися з державного та місцевих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом.

Проведений аналіз економічного механізму забезпечення режиму зони надзвичайної екологічної ситуації свідчить про необхідність запровадження  в  практику спеціальних програм екологічної реабілітації територій, на яких систематично виникають надзвичайні екологічні ситуації або деґрадація навколишнього природного середовища досягла критичного рівня. Розроблення таких програм слід передбачити в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища". Крім того, доцільно було б розробити та прийняти закон про екологічну реабілітацію території. Крім того, до потреб вирішення проблем ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій необхідно залучати фонди охорони навколишнього природного середовища, а також використовувати екологічне страхування, яке повинне бути запроваджене в Україні.

У висновках викладено головні положення, які є результатом проведеного дослідження,  мають наукове та практичне значення.  Важливість дисертаційної роботи полягає в тому, що вперше в еколого-правовій літературі здійснено комплексний аналіз правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації,  визначено шляхи вдосконалення правового реґулювання відносин, що виникають у даній сфері суспільних відносин, підготовлено пропозиції щодо вдосконалення організаційного й економічного забезпечення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації.