| Короткий зміст: | У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її розробки у спеціальній та земельно-правовій літературі, визначається мета та завдання дослідження, його методологічні та теоретичні засади, відображається наукова новизна роботи, положення та пропозиції, що виносяться на захист, висвітлюється її теоретичне та практичне значення, апробація і впровадження результатів дослідження у практику.
Перший розділ “Правові засади здійснення земельної реформи в Україні” присвячений розкриттю поняття та змісту земельної реформи як правової категорії. На підставі аналізу існуючих у літературі доктринальних підходів та норм чинного законодавства у цій сфері ддається визначення земельної реформи як правовідносин процесуального характеру, доводиться наявність самостійного правового інституту земельного права - правового забезпечення земельної реформи. Досліджується чинне законодавство у сфері земельної реформи з метою підтвердження запропонованих автором теоретичних положень, а також виявлення недоліків законодавчого забезпечення процесу сучасної земельної реформи в Україні.
Застосування вчення про взаємодію суспільства і природи дає змогу зробити висновок, що реформування земельних правовідносин є перманентним процесом, який співвідноситься із земельною реформою як ціле і частина, як загальне і одиничне. Історичний досвід реформування свідчить, що земельні перетворення доцільніше здійснювати еволюційними методами.
На підстві критичного аналізу доктринальних підходів до визначення земельної реформи, передумов та її сучасних завдань робиться висновок щодо змісту земельної реформи, який складає діяльність держави та інших уповноважених та зобов`язаних суб`єктів у таких чотирьох напрямах: економічному, екологічному, інституційно-функціональному та правотворчому. Причому ці напрями є загальними і можуть бути притаманні реформуванню земельних правовідносин на кожному його етапі шляхом будь-якої комбінації цих напрямів або їх частин. Обгрунтовується співвідношення земельної та аграрної реформ як частково співпадаючих понять.
У дисертації обгрунтовується, що земельна реформа здійснюється у процесуально-правовій формі і як цілеспрямована перетворююча діяльність держави має специфічну мету. Загальною метою будь-якої земельної реформи є відновлення ефективного використання земельних ресурсів України. На відміну від мети земельної реформи метою земельних правовідносин до і після неї є забезпечення, підтримання ефективного використання земельних ресурсів. Мета земельної реформи вказує на приналежність останьої до сфери земельних правовідносин, і в той же час на особливість цього процесу, який опосередковує земельні правовідносини різної якості, є своєрідним перехідним етапом у їх функціонуванні. Висловлюється думка про те, що земельна реформа незалежно від того, коли держава прийняла рішення про її проведення, розпочинається з часу початку роботи над розробкою законодавчої бази земельної реформи або над вдосконаленням інших інститутів земельного законодавства.
Оскільки всі суспільні процеси функціонують у вигляді динамічних відносин між суб`єктами з приводу певного об`єкту, то і земельна реформа може розглядатися як різновид суспільних відносин, що регулюються правом і набувають ознак правовідносин. Отже, земельна реформа - це врегульовані нормами права суспільні відносини процесуального характеру, що опосередковують зміну (перетворення) норм земельного права та земельних правовідносин, у яких зобов'язані державою органи та організації взаємодіють із зацікавленими суб'єктами (громадянами та їх організаціями) у економічному, екологічному, інституційно-функціональному та правотворчому напрямах з метою відновлення ефективного використання земельних ресурсів України. Запропоноване формально-юридичне визначення земельної реформи в конкретно-історичних умовах набуває специфічного змісту.
Дисертант підтримує думку, висловлену у земельно-правовій літературі про те, що правовідносини у сфері земельної реформи мають абсолютний характер: загальному обов’язку держави здійснити земельну реформу відповідає загальне право суб’єктів, в інтересах яких земельна реформа здійснюється, прийняти участь у її здійсненні та задовольнити свої потреби у цій сфері. Загальні права та обов`язки у сфері земельної реформи деталізуються на рівні конкретних правовідносин, що дозволяє визначати суб'єктів земельної реформи, відповідальних за проведення тих чи інших заходів.
Виокремлення самостійної групи суспільних підносин у сфері земельної реформи, що регулюються правом, спонукає до висновку про можливість об`єднання останніх в окремий правовий інститут у межах земельного права - інститут правового забезпечення земельної реформи. Цей правовий інститут відповідає також формально-юридичним критеріям виділення певної сукупності правових норм в окремий правовий інститут за такими ознаками: 1) його правові норми єднаються за своїм змістом як норми про зміну відносин власності на землю і користування землею, про зміну відносин по охороні земельних ресурсів, про вдосконалення системи та функцій державного управління у сфері використання і охорони земель, про земельно-реформаційну правотворчість; метод правового регулювання земельної реформи взагалі співпадає з методом земельного права і є субординаційно-координаційним; забезпечення, створення умов для відновлення ефективного використання земельних ресурсів є метою правового забезпечення земельної реформи, яка відрізняється від мети інших інститутів земельного права; 2) повнота регулювання земельної реформи як правовідносин полягає у наявності норм-дефініцій, уповноважуючих, зобов`язуючих та забороняючих норм, норм-принципів та інших категорій правових нори, які б регулювати земельну реформу ефективно, корисно та економічно; 3) норми правового забезпечення земельної реформи матеріалізуються в окремих правових актах, їх частинах або сукупності нормативних актів, які утворюють законодавство у сфері земельної реформи.
Правове забезпечення земельної реформи як правовий інститут має притаманні йому особливості. По-перше, він є одним із центральних інститутів сучасного земельного права України, який разом з тим є комплексним і універсальним. По-друге, зміст цього інституту, незважаючи на постійний характер реформування, є дуже рухливим, змінним в залежності від суспільних потреб. Найстабільнішою його частиною має бути сукупність правових норм, які встановлюють основи правового регулювання земельної реформи у кожному її напрямі. По-третє, цей інститут включає чотири правові форми, а саме правове забезпечення економічного напряму земельної реформи, екологічного та інституційно-функціонального напрямів земельної реформи, а також правотворчість у цій сфері.
Особливості правового забезпечення сучасної земельної реформи розглянуті шляхом характеристики законодавства України у цій сфері. Правовi норми інституту правового забезпечення земельної реформи, вiддзеркалюючи полiтичне, соцiальне, екологічне та економiчне життя держави i суспiльства, знаходять своє відображення в нормативних актах рiзного рiвня. Останнi складають інститут законодавства у сферi земельної реформи
Характеристика законодавства у сфері земельної реформи за чотирьма основними напрямами реформування показує, що воно, маючи в собі деякі раціональні ідеї, потребує серйозного вдосконалення, а саме концептуального забезпечення земельної реформи, систематизацiї нормативної бази реформування земельних вiдносин, усунення рiзного роду протирiч i колiзiй мiж нормами та нормативними актами рiзного рiвня, уникнення декларативних положень, реалiзацiя яких практично неможлива.
З метою вдосконалення механізму правового регулювання земельної реформи дисертант підтримує пропозицію прийняття єдиного кодифікованого акту земельного законодавства - Кодексу законів про землю, у якому необхідно передбачити розділ, який регулював би питання переходу країни до якісно нових земельних правовідносин, тобто питання сучасної земельної реформи.
У другому розділі “Генеза правового регулювання проведення земельних реформ в Україні” досліджуються історико-правові засади земельних реформ різних часів на території України починаючи з Київської Русі, що доводить тезу про перманентність реформування земельних правовідносин, його основні напрями, особливості правового забезпечення. З цією метою автором запропонована власна періодизація історичного процесу правового регулювання земельних реформ в Україні:
І. Земельні реформи часів становлення та вдосконалення звичаєвого і писаного права на території України (ІХ-XVII ст.ст.): 1) розвиток та утвердження звичаєвого права як основного регулятора земельних правовідносин Київської Русі (ІХ-ХІVст.ст.); 2) кодифікація земельного законодавства на території України ХV-XVII ст.ст.
ІІ. Земельні реформи ХVІІІ-ХХ ст.ст. як комплексні земельно-реформаційні заходи: 3) Секуляризаційна реформа в Україні (друга пол. ХVIII ст.); 4) криза кріпацького землеволодіння та селянські реформи ХІХ ст. - початку ХХ ст. (Реформа Кисельова 1837 р., Селянська реформа 1861 р., Столипінська земельна реформа 1905 р.); 5) земельні реформи періоду революційних соціальних перетворень в УНР та УСРР(1917-1930 р.р.).
Проведений історико-правовий аналіз дав змогу зробити деякі узагальнення щодо позитивного та негативного досвіду проведення земельних реформ в Україні, який доцільно враховувати в сучасних умовах. Так, кодифікація законодавства з давніх часів була одним із способів перетворення земельних правовідносин, шляхом якої законодавець вносив новації у правове регулювання останніх. Серед них особливе значення мають норми: а) про позовну давність по земельних спорах, б) про правосуб`єктність іноземців при отриманні українських земель, в) норми про рівність у земельних правовідносинах громадян незалежно від віросповідання, г) про можливість здійснення будь-яких угод із землею та їх обов`язкову реєстрацію (хоча єдина універсальна система реєстрації земель так і не була остаточно створена), д) про обмеження розмірів земельних ділянок, що могли знаходитись у власності або у користуванні однієї особи, е) що детально регулювали відповідальність за самовільне захоплення земель.
Дослідженням виявлена строкова обмеженість деяких реформ або реформаційних заходів, але, ці строки часто не виконувалися. Для земельних реформ минулого було характерне попереднє планування, що включало: а) ревізію (облік) земель, які включалися у процес реформування; б) вивчення всього законодавчого матеріалу, який регулював до реформи земельні правовідносини; в) розробку моделі земельної реформи та проектів нормативних актів, які б детально регулювали цей процес у всіх напрямах.
Першим кроком деяких реформ було створення державного органу або їх системи, які забезпечували проведення земельної реформи, причому не тільки на рівні організаційно-методичного, але й безпосереднього здійснення ряду земельно-реформаційних заходів. В той же час у деяких випадках поряд із державними органами реформаційні заходи покладалися і на органи місцевого самоврядування.
В основу минулих земельних реформ був покладений розподіл та перерозподіл земель державою. Дореволюційним реформам притаманна детальна врегульованість кожного етапу процесу передачі земель виключно селянам. Розмір земельних ділянок, які надавалися, завжди був розрахунковим: встановлювався їх мінімальний розмір (а деколи і максимальний), а безпосередній розмір вираховувався залежно від регіонів. А при придбанні земельних ділянок будь-якими іншими правовими способами передбачалися їх більш великі розміри. Передбачалася черговість отримання земель за певними ознаками осіб, які мали право на їх отримання. Першочергово земельні ділянки надавалися за заслуги перед державою. Законодавство передбачало детальний розподіл витрат на проведення землевпорядних робіт під час здійснення деяких земельних реформ. Після отримання селянами земельних ділянок їм заборонялося відчужувати останні протягом певного періоду часу (10 років тощо), крім відчуження їх на користь членів громади. Переселення застосовувалося як один із заходів земельних реформ всіх часів, як один із способів вирішення проблеми малоземелля. Для забезпечення ряду земельно-реформаційних заходів, особливо фінансового характеру, створювався земельний банк.
Мета земельних реформ втілювалася через індивідуальні та колективні форми землекористування. Разом з тим у кожній реформі перевага надавалась одній із форм, тому заходи щодо їх запровадження нерідко набували примусового характеру.
Загальною негативною ознакою більшості попередніх реформ було невиконання або неточне виконання законодавства у сфері земельної реформи на місцях, розходження законодавства із практикою його застосування.
Отже, аналіз правового регулювання земельних реформ минулого спонукає до висновку про наявність деяких спільних рис цих реформ та сучасної земельної реформи. Це дає підстави для врахування позитивних моментів та уникнення негативних наслідків минулих земельних реформ при проведенні сучасної земельної реформи в Україні.
У третьому розділі “Правовідносини у сфері земельної реформи” на підставі тлумачення чинного законодавства проводиться наукова класифікація правовідносин у сфері земельної реформи та їх структурних елементів, обгрунтовуються висновки про перспективи вдосконалення їх правового регулювання; досліджуються можливі правопорушення у сфері земельної реформи, засоби та способи відновлення порушених прав суб`єктів земельної реформи.
Підстави виникнення, зміни та припинення земельно-реформаційних правовідносин поділяються на соціальні та юридичні, або передумови та власне підстави правовідносин. Останні є об`єктом дослідження і включають приписи законодавства у сфері земельної реформи та післяреформаційного земельного законодавства та юридичні факти. Юридичні факти з огляду на процесуальний характер земельно-реформаційних правовідносин функціонують переважно у вигляді юридичних складів. Розглядаються особливості подій як підстав цих правовідносин, зокрема, перебіг часу або настання певної дати. Автором виділяються загальні риси юридичних фактів та приписів законодавства як підстав припинення земельно-реформаційних правовідносин на загально-державному рівні та на рівні конкретних правовідносин. Обгрунтовується система підстав правовідносин, особливо юридичних фактів, у сфері земельної реформи, яка потребує постійного вдосконалення шляхом їх уніфікації з метою підвищення зацікавленості особи брати участь у процесі земельної реформи.
Суб’єкти правовідносин у сфері земельної реформи визначаються як окремі індивіди та їх організації різних рівнів та напрямів діяльності, які на підставі закріпленої у правових нормах у сфері земельної реформи правосуб’єктності реалізують свої суб’єктивні права та обов’язки шляхом активної діяльності по реформуванню земельних відносин. Застосовуючи загальноприйнятий розподіл учасників правовідносин на громадян та організації (державні та недержавні), автором наводиться класифікація суб`єктів земельної реформи в залежності від особливостей їх правового статусу у цій сфері на: а) суб'єктів проведення земельної реформи, якими є переважно державні та уповноважені державою органи, а також деякі державні та недержавні організації, не наділені державно-владними повноваженнями, б) суб'єктів, в інтересах яких проводиться земельна реформа: громадян та їх організації, які виявили бажання скористатися своїми правами у ході земельної реформи.
Аналіз ознак правосуб`єктності учасників земельної реформи, особливо громадян, як-то приналежність до громадянства певної країни, віковий критерій, психічний та фізичний стан, сімейне становище тощо, свідчить про значні прогалини у їх правовому статусі, тому пропонуються шляхи його вдосконалення.
Об`єкти правовідносин у сфері земельної реформи, на які спрямована діяльність учасників, розглядаються шляхом їх поділу на види в залежності від напрямів реформування та значення у процесуальних правовідносинах. Загальним об`єктом за задумом законодавця виступає земля. Опосередкованим об`єктом економічного та екологічного напрямів земельної реформи виступають конкретні категорії земель, які визначаються як багатофункціональні об`єкти, кожна з функцій яких має в сучасних умовах непересічне значення. Саме у ході земельної реформи земля починає виконувати всю сукупність передбачених для неї функцій, чим і має досягтися мета реформування.
Отже, у земельно-реформаційних правовідносинах чітко прослідковується основний об`єкт цих правовідносин - земля, що у конкретних правовідносинах виступає у вигляді окремих земельних ділянок або земельних масивів визначеного цільового призначення (оскільки саме вона відображена у меті земельної реформи), та допоміжні об`єкти (або засоби здійснення земельної реформи) - різного роду документи, в тому числі нормативно-правові акти у сфері земельної реформи та післяреформаційного земельного законодавства, матеріально-технічні засоби тощо, які сприяють перетворенню мети земельної реформи у реальність.
Зміст правовідносин у сфері земельної реформи проаналізовано шляхом поділу його на юридичні (права та обов`язки) та матеріальні (активна діяльність суб`єктів по їх реалізації) складові. Юридичний зміст узагальнено розділений на обов`язок здійснити земельну реформу, який покладений на державу та уповноважені нею органи, та право прийняти участь у проведенні земельної реформи, яке належить громадянам та їх організаціям. Загальний юридичний зміст конкретизуються на рівні правовідносин у певну сукупність прав та обов`язків, які виведенні дисертантом із змісту чинного законодавством шляхом його тлумачення. Тому в законі пропонується передбачити основні процесуальні права та обов’язки громадян та інших суб’єктів цього процесу.
Дисертант виділяє порушення прав суб`єктів земельної реформи на загальнодержавному рівні, якими є порушення: а) рівного права на отримання земельних ділянок у ході земельної реформи, б) права на безоплатну приватизацію землі тощо, поновити які пропонується перш за все через належне правове регулювання створення і використання фонду приватизації земель, виплати компенсацій громадянам за неможливіть отримати земельні ділянки, встановлення розрахункових розмірів земельних ділянок, які передаються у власність або у користування в залежності від регіону та конкретної місцевості, отримання земельних ділянок громадянами за місцем проживання та врегулювання ряду інших питань.
Правопорушення на рівні конкретних земельно-реформаційних правовідносин класифіковані за напрямами реформування та наведені можливі гарантії їх поновлення. Серед них особливе місце посідає юридична відповідальність за порушення законодавства у сфері земельної реформи. Як складова міжгалузевої юридичної відповідальності вона поділяється на адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, майнову та земельно-правову в залежності від ступеня небезпеки скоєного правопорушення та передбачених заходів державно-правового примусу. Вдосконалення законодавства у сфері земельної реформи тут має полягати у закріплення примірного переліку протиправних діянь, за скоєння яких можна застосовувати відповідні санкції юридичної відповідальності.
У розділі аналізуються зазначені види юридичної відповідальності у цій сфері на підставі чинного законодавства та практики його застосування, зазначається, що їх правове регулювання потребує вдосконалення. Тому пропонуються окремі склади, які доцільно внести до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України. Обгрунтовується застосування майнової та дисциплінарної відповідальності у сфері земельної реформи, в тому числі шляхом відшкодування моральної та матеріальної шкоди за рішенням суду. Підтримується пропозиція вчених з урахуванням історичного досвіду та апробованої практики деяких країн про створення і функціонування у судовій системі України спеціальних судів щодо розгляду земельних спорів та відповідних процедур, здатних якомога оперативніше забезпечити захист порушених земельних прав громадян, інших власників та землекористувачів.
Розглянуті структурні елементи правовідносин у сфері земельної реформи спонукають до висновків про те, що процесуально-правові процедури, які складають зміст земельної реформи потребують уніфікації кола суб`єктів отримання земельних ділянок; органів, які здійснюють припинення права на землю (в тому числі її вилучення) та надання земельних ділянок державної власності (особливо органів, які приймають рішення про відчуження земель); об`єктів відчуження, зокрема, запровадження єдиної класифікації їх цільового призначення; кількості та послідовності стадій кожної процедури, а також їх документального юридичного оформлення.
З огляду на триваючу кодифікацію земельного законодавства у цій сфері доречним було б розробити загальні процедури передачі земельних ділянок безоплатно, за плату, припинення права на них, врахувавши позитивний та негативний досвід сучасного правового регулювання цих питань. В той же час такі процедури мають бути достатньо конкретними, щоб уникнути їх деталізації на рівні підзаконних актів. У разі ж потреби особливого правового регулювання відчуження земель окремих категорій або особливого суб`єктного складу правовідносин відчуження земельних ділянок доцільно розробити на основі загальної процедури спеціальні процедури відчуження земельних ділянок.
Андрейцев В.I. Земельная реформа: Приватизация. Экология. Право. - К.: УЭАН, 1997. - С. 32-33. Андрейцев В. І. Концептуальні засади реформування земельних правовідносин в Україні. //Державно-правова реформа в Україні. Матеріали наук.- практ. конференції. - К.,1997.-С.37-40 Андрейцев В.І. Концептуальні засади реформування земельних правовідносин в Україні. // Державно-правова реформа в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. - К., 1997. - С. 40. |
