Ковтун О.М. Правові аспекти охорони територій та об\'єктів природно-заповідного фонду України

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається її зв’язок із науковими програмами, визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризується його методологія, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, сформульовано основні положення та висновки, які виносяться на захист, відомості про апробацію результатів дослідження.

Перший розділ „Формування законодавчих основ про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду України” складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. „Розвиток наукових досліджень з питань формування законодавства у сфері охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України” присвячений вивченню та аналізу теоретичних наукових праць вітчизняних та зарубіжних дослідників, присвячених проблемам охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України.

Дослідження правових проблем охорони природно-заповідних територій та об’єктів з’являються у вітчизняній науці лише у кінці 60-х – на початку 70-х років ХХ століття (праці В. Л. Мунтяна, Н. І. Титової, Ю. С. Шемшученка). Першим комплексним дослідженням організаційно-правових питань охорони природно-заповідного фонду була дисертація Н. Д. Красіліч. Правове дослідження проблеми має похідний характер від здобутків природничих та інших наук.

Дослідивши наукові досягнення у галузі правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду, автор робить висновок про необхідність здійснення комплексного аналізу вказаних проблем з позицій їх сучасного бачення.

У підрозділі 1.2. „Становлення і розвиток законодавства про заповідні території та об’єкти на теренах сучасної України з IX  до початку ХХ століття” досліджено процес формування законодавчих основ про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду України в зазначений період.

         На підставі аналізу норм природно-заповідного спрямування, що містяться у Руській Правді, Литовських статутах, законодавстві Запорозької Січі, Указах Петра І, “Правах, за якими судиться малоросійський народ” (1743 р.), “Зібранні ма­лоросійських прав” (1807 р.), встановлено, що природоохоронне право грунтується на праві власності загалом і його недоторканності. У встановленні обмежень на використання об’єктів природи простежується зародження природно-заповідного права.

Проаналізовано досвід створення особливо охоронюваних територій та об’єктів та діяльність перших громадських природоохоронних організацій на території України.

У підрозділі 1.3. „Формування законодавства про охорону заповідних територій та об’єктів у добу відродження Української держави і в радянську добу (1917 – 1991 рр.)” досліджено та проаналізовано етапи формування законодавства про природно-заповідний фонд України в зазначений період.

У результаті проведеного дослідження дисертантка прийшла до висновку, що період 1917 – 1991 років характеризується суперечливим процесом формування правових засад охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України. Значення періоду національно-визвольних змагань українського народу (1917-1920 рр.) полягає, зокрема, у тому, що Центральна Рада у своєму ІV Універсалі вперше у новітній історії проголосила народ Української Народної Республіки власником природних багатств, в тому числі заповідних об’єктів. Але, разом з тим, перша світова війна, революція і громадянська війна завдали значної шкоди заповідним територіям, деякі з яких були знищені. Період 1920-1927 рр. характеризується значним розвитком заповідної справи: створюються нові заповідні об’єкти, робляться спроби створення органів і структур державного управління ними (першою такою установою була секція (з 1924р. – комісія) охорони природи Сільськогосподарського наукового комітету Наркомзему), закладаються основи класифікації природно-заповідних територій. Період 1928-1939 рр. характеризується значним уповільненням розвитку заповідної справи, що було наслідком політики індустріалізації, суцільної колективізації, масових репресій, голоду: ліквідуються природоохоронні органи, функції охорони природи передаються господарським відомствам, заповідні території включаються в господарський оборот, уповільнюється (а у середині 30-х рр майже припиняється) процес заповідання. У 1940-1950 рр. спостерігається відродження заповідної справи, яке було перерване війною. Так, зокрема, у 1940 р. створюється Управління по заповідниках, зоопарках і зоосадах при РНК УРСР. Період 1951 – 1967 рр. характеризується занепадом заповідної справи, початок якому покладено Постановою Ради Міністрів СРСР “Про заповідники” від 29 серпня 1951 р. У 1968-1991 рр. спостерігається стабілізація і розвиток заповідної справи. Розроблено класифікацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду, яка діє і сьогодні (із деякими змінами і доповненнями). Постанова ЦК КПУ і Ради Міністрів УРСР від 18 листопада 1988 р. проголосила заповідну справу пріоритетним напрямом державної природоохоронної діяльності.

У період радянської влади природоохоронні норми поступово перестають бути складовою цивільного законодавства. Формується система природоохоронного і, зокрема, природно-заповідного законодавства.

Підрозділі 1.4. „Розвиток законодавства про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду в незалежній Україні (1991-2008 рр.)” присвячений дослідженню розвитку законодавства про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду України у зазначений період, здійсненню спроби його систематизації, аналізу його змісту, прогалин законодавчого регулювання та шляхів їх усунення.

Система природно-заповідного законодавства включає наступні основні блоки законодавчого і підзаконного регулювання: 1) конституційне регулювання природно-заповідних правовідносин, 2) спеціальне природно-заповідне регулювання, 3) загальне еколого-правове регулювання, 4) регулювання природно-заповідних відносин нормами інших галузей законодавства та 5) міжнародно-правове регулювання.

Розвиток природно-заповідного законодавства в Україні доби незалежності свідчить про те, що метою заповідання перестає бути лише збереження унікальних та типових природних комплексів та об’єктів, збереженню та охороні підлягає біорізноманіття; території та об’єкти природно-заповідного фонду розглядаються як складова світової системи особливо охоронюваних природних об’єктів, як основні природні елементи екологічної мережі.

Другий розділ „Поняття та особливості правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Поняття природно-заповідного фонду України та правової охорони його територій та об’єктів” визначається сутність та зміст поняття природно-заповідного фонду України та окремих видів його територій та об’єкті, поняття, зміст та особливості правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Законодавством України не визначено, які категорії природно-заповідного фонду України належать до територій, а які – до об’єктів. Запропоновано до об’єктів природно-заповідного фонду доцільно віднести пам’ятки природи, що являють собою здебільшого невеликі за площею (справді унікальні) природні утворення або такі, що взагалі практично не мають своєї території – дерева, скелі, джерела, печери тощо. Решта категорій природно-заповідного фонду має визначатися терміном “територія”.

Доведено необхідність розкриття на законодавчому рівні змісту та призначення кожного з видів заказників і пам’яток природи в межах існуючої класифікації та створення нової категорії природно-заповідного фонду – грунтових заказників.

Запропоновано уніфіковане поняття природно-заповідного фонду та науково-правове поняття охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

У підрозділі 2.2. „Правові умови і вимоги заповідного режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду України”  досліджується зміст та сутність заповідного режиму як визначальної складової правового режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду, оскільки він визначає умови їх збереження у стані, необхідному для виконання останніми покладених на них цілей і задач, та вимоги цільового, раціонального використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Правові умови заповідного режиму – це умови, від яких залежить збереження територій чи об’єктів природно-заповідного фонду у стані, необхідному для виконання останніми покладених на них цілей і задач, відтворення їх природних комплексів та об’єктів, а саме:  заборона будь-якого втручання у природний стан територій та об’єктів природно-заповідного фонду, якщо воно суперечить тій цілі, для досягнення якої вони створюються; зонування території (для окремих територій та об’єктів природно-заповідного фонду); сталість (стабільність) та природне обгородження територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Правові вимоги заповідного режиму – це вимоги використання території або об’єкта природно-заповідного фонду. Автором запропоновано класифікацію вимог заповідного режиму.

Заповідний режим поділяється на абсолютно-заповідний, відносно-заповідний і змішаний.

Заповідний режим є засобом правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду, що вказує на їхню специфіку порівняно з іншими особливо охоронюваними природними територіями, оскільки в основу заповідного режиму покладено загальну ідею заповідності, яка означає встановлення недоторканності, повне або часткове вилучення ділянок землі і водного простору з усіма природними ресурсами з господарського використання.

У підрозділі 2.3. „Державне управління як елемент правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України” аналізується система та діяльність органів державного управління у сфері організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об’єктів, досліджуються основні функції державного управління у даній сфері (ведення державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, здійснення їх моніторингу та контроль за додержанням режиму охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду).

Дістало подальшого розвитку положення про те, що важливим напрямом вдосконалення системи державного управління в сфері заповідної справи залишається уніфікація цієї системи.

Третій розділ „Відповідальність в системі правових гарантій ефективності охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Порушення режиму охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України як підстава юридичної відповідальності” визначено поняття, склади та види порушень правового режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, проаналізовано прогалини законодавчого регулювання у даній сфері і запропоновано шляхи їх усунення.

Оскільки об’єктами охорони, відповідно до законодавства про природно-заповідний фонд, є не лише власне території та об’єкти природно-заповідного фонду, а також і їх охоронні зони та території і об’єкти, зарезервовані з метою наступного заповідання, вважаємо за необхідне дію п.п. “г”, “е”, “з” ч. 2 ст. 64 Закону України “Про природно-заповідний фонд України” поширити на всі вищевказані території, а п.п. “б”, “в”, “д” цієї статті – на території та об’єкти, зарезервовані з метою наступного заповідання.

У підрозділі 3.2. „Майнова відповідальність за шкоду, заподіяну територіям  та   об’єктам  природно-заповідного фонду  України”  досліджуються поняття, види та особливості майнової відповідальності за шкоду, заподіяну територіям  та   об’єктам  природно-заповідного фонду  України.

Формами майнової відповідальності за шкоду, заподіяну територіям та об’єктам природно-заповідного фонду, є цивільно-правова відповідальність і матеріальна відповідальність. Різновидами цивільно-правової відповідальності за  порушення законодавства про природно-заповідний фонд (за способом обчислення розміру шкоди) можуть бути таксова відповідальність та відповідальність на основі кадастрової еколого-економічної оцінки включених до його складу територій та об’єктів.

З метою вдосконалення інституту майнової відповідальності за шкоду, завдану територіям та об’єктам природно-заповідного фонду, вважаємо за необхідне: поширити дію таксової відповідальності за порушення природоохоронного законодавства у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України на території, зарезервовані з метою наступного заповідання; встановити розміри такс за ці порушення не менш ніж вдвічі більші за розміри такс за заподіяння шкоди іншим природним територіям та об’єктам, що не належать до особливо охоронюваних; розробити і прийняти (на рівні Уряду) Методику кадастрової еколого-економічної оцінки територій та об’єктів природно-заповідного фонду, структуру якої запропоновано в дисертації.

У підрозділі 3.3. „Порушення законодавства про природно-заповідний фонд України як підстава адміністративної відповідальності” визначено поняття та види адміністративних порушень законодавства про природно-заповідний фонд України та особливості відповідальності за їх скоєння, запропоновано шляхи реформування інституту адміністративної відповідальності за порушення законодавства про природно-заповідний фонд України.

Так, зокрема, слід передбачити відповідальність за порушення строків і порядку розгляду клопотань про створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду, відведення цих територій та об’єктів для інших потреб, відсутність або неналежне оформлення відповідної документації, яка обов’язково повинна вестися або зберігатися у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду відповідно до природоохоронного законодавства України. Отже, диспозицію ст. 91 КУпАП слід викласти у такій редакції: “Здійснення в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон, а також територій та об’єктів, зарезервованих для наступного заповідання, забороненої господарської та іншої діяльності, порушення інших вимог режиму цих територій та об’єктів, самовільна зміна їх меж, відсутність необхідної документації або неналежне її оформлення, відведення територій та об’єктів природно-заповідного фонду для інших потреб, невжиття заходів для попередження і ліквідації негативних наслідків аварій або іншого шкідливого впливу на території та об’єкти природно-заповідного фонду, порушенні строків і порядку розгляду клопотань про їх створення”.

Доведено необхідність підвищення розмірів адміністративних штрафів за порушення правового режиму охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Ефективним адміністративним стягненням за ці порушення, на наш погляд, є виправні роботи, що має знайти своє відображення в адміністративному законодавстві.

У підрозділі 3.4. „Порушення законодавства про режим охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України як підстави кримінальної та дисциплінарної відповідальності” досліджено види та склади злочинів, що порушують  режим охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, а також види дисциплінарних правопорушень у даній сфері, запропоновано шляхи реформування інститутів кримінальної та дисциплінарної відповідальності за порушення режиму охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України.

Статтею 252 КК України передбачена відповідальність за умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об’єктів природно-заповідного фонду. Формулювання предмета злочину, передбаченого ст. 252 КК України (території, взяті під охорону держави, та об’єкти природно-заповідного фонду), є невірним термінологічно. Запропоновано у якості предмета злочину, передбаченого вказаною статтею, визначити території та об’єкти природно-заповідного фонду та інші природні території та об’єкти, що перебувають під особливою охороною держави та внести до тексту кодексу примітку до цієї статті, де чітко визначити елементи системи територій та об’єктів, що перебувають під особливою охороною держави і є предметом злочинного посягання. Доведено необхідність встановлення кримінальної відповідальності за необережне знищення або пошкодження цих територій та об’єктів .

На підставі дослідження статистичних даних щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників установ природно-заповідного фонду зроблено висновок, що цей вид юридичної відповідальності у системі охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду є найбільш слабким і застосовується дуже рідко, в результаті чого знижується ефективність правової охорони цих територій та об’єктів.

У висновках дисертації викладено найважливіші результати дослідження і нове вирішення наукової задачі, що виявилося у комплексному дослідженні правових аспектів охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду, практичне значення якого полягає, насамперед, в обгрунтуванні необхідності реформування законодавства України про природно-заповідний фонд шляхом внесення змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів і прийняття нових, структуру яких наведено у дисертації.

Аргументовано положення про те, що процес формування законодавчих основ про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду триває з епохи звичаєвого права і відбувається безперервно, але на різних історичних етапах по-різному: то пожвавлюється, то уповільнюється, то, навіть зовсім занепадає. У дорадянську добу природоохоронні норми були складовою частиною відносин власності. Формування законодавства про охорону заповідних територій та об’єктів у добу відродження Української держави і в радянську добу (1917 – 1991 рр.) відбувалося нерівномірно, що дає підстави поділити цей процес на шість періодів, зміст яких розкрито у тексті дисертації. У незалежній Україні починається новий етап творення законодавства про охорону територій та об’єктів природно-заповідного фонду, який триває і сьогодні.

Головною складовою правового режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду, що надає йому особливих рис і специфіки у системі природних територій та об’єктів взагалі і особливо охоронюваних природних територій та об’єктів зокрема, є заповідний режим, визначення та класифікацію якого запропоновано у тексті дисертаційного дослідження.

Обгрунтовано необхідність внесення до чинного природоохоронного законодавства слідуючих змін та доповнень: уніфікувати правове поняття природно-заповідного фонду; доповнити існуючу класифікацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду грунтовими заказниками; на законодавчому рівні розкрити зміст та призначення кожного з видів заказників і пам’яток природи в межах існуючої класифікації; питання створення та резервування цінних для заповідання територій та об’єктів природно-заповідного фонду віднести до повноважень Кабінету Міністрів; законодавчо закріпити поняття охорони природно-заповідного фонду.

Дисертанткою запропоновано напрями реформування: системи державного управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду в Україні, інституту юридичної відповідальності як важливого засобу правової охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України.

Розроблено проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про природно-заповідний фонд України”, текст якого наведено у дисертації.