Грицан О.А. Правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначаються мета та завдання роботи, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, характеризуються об’єкт, предмет та методологічні основи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, практичне значення та апробація результатів дослідження.

Розділ перший «Загальна характеристика контролю у сфері використання та охорони надр» складається з двох підрозділів та присвячений з’ясуванню сутності використання та охорони надр як об’єкта екологічного контролю, а також аналізу етапів становлення інституту надрового контролю на території України.

У підрозділі 1.1. «Використання надр та їх охорона як об’єкт контролю» з’ясовується зміст та співвідношення понять «користування надрами», «використання надр», «раціональне використання надр» та «охорона надр».

Дисертантка, зокрема, зазначає, що чинний Кодекс України про надра не дає чіткого переліку видів користування надрами. Це ускладнює розуміння сутності надрокористування та визначення об’єкта надрового контролю. На думку автора, основним шляхом вирішення цієї проблеми є встановлення в
ст. 14 Кодексу України про надра вичерпного переліку видів надрокористування.

Досліджено питання щодо можливості розглядати як вид користування надрами видобування підземних вод. Підтримано твердження, що підземні води не можуть охоплюватися поняттям “корисні копалини”, проте їх варто розглядати як ресурси надр. Виходячи з цього  п. 2 ст. 14 Кодексу України про надра запропоновано викласти в редакції «видобування корисних копалин та підземних вод». На підставі одержаних результатів дослідження, стверджується доцільність регулювання видобування підземних вод виключно у рамках законодавства про надра.

Стосовно співвідношення понять «користування» та «використання» надр, зроблено висновок, що останнє за змістом є ширшим, оскільки використовувати надра можна на підставі права користування та права власності. Виходячи із цього, виділяється первинне та вторинне користування надрами. Вторинне надрокористування – це відносини з приводу одержання безпосередніх корисних властивостей надр, що здійснюються фізичними та/або юридичним особами на основі спеціального дозволу на користування надрами або угоди про розподіл продукції. Первинне надрокористування – це користування, яке здійснюється виключно Українським народом як єдиним власником надр і яке полягає в одержанні плати, визначеної законодавством, або прибуткової продукції, визначеної договором про розподіл продукції, за вторинне користування надрами.

На основі аналізу нормативно-правових актів та доктрини екологічного права, зроблено висновок, що поняття «охорона надр» включає в себе три складові: 1) вимоги щодо охорони ділянок надр в процесі використання надр для задоволення економічних, екологічних, рекреаційних та інших інтересів (раціональне використання надр); 2) вимоги щодо охорони ділянок надр, не залучених до експлуатації, щодо яких законодавством встановлена пряма заборона на їх використання; 3) вимоги щодо охорони ділянок надр, які можуть бути залучені до господарської експлуатації в майбутньому.

У підрозділі 1.2. «Історико-правовий аналіз становлення інституту контролю за використанням та охороною надр в Україні» здійснено огляд історичного розвитку контрольної діяльності в сфері охорони та раціонального використання надр.

Дисертантка виокремлює такі етапи становлення надрового контролю на території України:

1) зародження державного контролю за видобуванням корисних копалин в умовах входження України до складу Російської імперії (кін. ХІХ ст. – 1917 р.) – відповідно до редакції Зводу установ та уставів гірничих 1893 року, що був складовою частиною Зводу Законів Російської Імперії, на території України вперше створювалася окрема гірнича область і запроваджувалося місцеве Гірниче Управління;

2) період здійснення контролю за видобуванням корисних копалин загальногосподарськими органами управління СРСР (1917 – 1950-і роки) – першим радянським органом контролю за використанням надр стає Вища Рада народного господарства РСФСР, яка після об’єднання з Українською Радою народного господарства починає діяти як союзний нарком. Починаючи з 1917 і до середини 60-х років відбувається поступовий перехід від загальногосподарського до спеціалізованого управління надрами;

3) формування та діяльність органів спеціального контролю УРСР за використанням та охороною надр (60-ті роки – 1991 р.) – з кінця 60-их років на території України діють республіканські Міністерство геології УРСР та Державний комітет Ради Міністрів УРСР по нагляду за веденням робіт в промисловості і гірничому нагляду. На виконання положень Закону «Про охорону природи Української РСР», наприкінці 60-их років в системі органів контролю за використанням та охороною надр з’являється Державний комітет Ради Міністрів УРСР по охороні природи;

4) організаційно-правове забезпечення контролю в період незалежності України (1991 – на сьогодні) – починаючи з 1991 року республіканські контролюючі органи, відокремлюючись від системи органів колишнього СРСР, стають самостійними. Впродовж років незалежності систему органів контролю за використанням і охороною надр було кілька разів реформовано.

Розділ другий «Державний контроль за використанням та охороною надр (організаційно-правовий аспект)» присвячений з’ясуванню сутності і особливостей організаційно-правовового забезпечення державного контролю за використанням надр та їх охороною. Розділ складається з 3 підрозділів.

У підрозділі  2.1. «Поняття державного контролю за використанням і охороною надр та його види» дисертантка звертає увагу на те, що жоден законодавчий акт досі не містить нормативно визначеного поняття державного контролю за охороною та надр та їх використанням. На думку автора, поняття державного контролю за охороною та використанням надр виступає синтезом понять “державний контроль” та “екологічний контроль” в галузі надровикористання. Виходячи з цього, державний контроль за використанням та охороною надр розглядається як діяльність відповідних органів державної влади, спрямована на попередження, виявлення та припинення діянь, що порушують вимоги чинного законодавства України про раціональне використання та охорону надр, технічних стандартів та норм, а також вимоги спеціальних документів, що засвідчують право користування надрами, та на застосування заходів впливу щодо порушників таких вимог.

Автор пропонує виділяти наступні види державного контролю за використанням та охороною надр: 1) залежно від об’єкта: контроль за геологічним вивченням надр; контроль за видобуванням корисних копалин і підземних вод; контроль за будівництвом підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; контроль за створенням геологічних територій та об’єктів; контроль стосовно охорони ділянок надр, не залучених до господарської експлуатації; контроль за дотриманням режиму ділянок надр, щодо яких встановлена заборона на використання; контроль стосовно управління державним фондом надр, яке здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування; 2) залежно від характеру повноважень контролюючого суб’єкта: відомчий та надвідомчий. 3) за часом здійснення: попередній та поточний.

У підрозділі 2.2. «Повноваження органів державного контролю за використанням та охороною надр загальної компетенції» з’ясовується коло суб’єктів, які, вирішуючи загальні питання в галузі охорони навколишнього природного середовища, одночасно виконують функцію державного контролю за використанням і охороною надр, та аналізуються їх повноваження.

На підставі аналізу чинного законодавства, стверджується, що система державних органів контролю за використанням та охороною надр загальної компетенції представлена законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. До таких органів віднесено: Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Президента України, місцеві державні адміністрації. Зазначені органи наділені контрольними повноваженнями з метою забезпечення виконання прийнятих ними управлінських рішень та вжиття заходів щодо виявлених відхилень. Загальний контроль за надровикористанням здійснюють також суди, прокуратура та міліція в порядку забезпечення законності.

Окремою ланкою в системі органів державного екологічного контролю за використанням та охороною надр виступають органи виконавчої влади, які здійснюють контроль за використанням та охороною надр підвідомчими їм надрокористувачами. До таких органів віднесено Міністерство охорони здоров’я, Міністерство вугільної промисловості та Міністерство палива та енергетики.

У підрозділі 2.3. «Проблеми організаційно-правового забезпечення спеціального контролю за використанням та охороною надр» здійснено аналіз повноважень органів контролю за використанням та охороною надр спеціальної компетенції, виділено окремі проблеми, пов’язані із організацією цієї діяльності, та запропоновані шляхи щодо їх розв’язання.

На сьогодні спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр є Міністерство охорони навколишнього природного середовища,  в  складі якого діють Державна геологічна служба та Державна екологічна інспекція. Державний контроль за використанням та охороною земель при вивченні і використанні надр здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель, що діє у складі Державного комітету України із земельних ресурсів. Органом контролю за використанням та охороною надр спеціальної компетенції є також Державний комітет з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду.

Існуюча система державних органів контролю, на думку автора, неминуче створює проблеми, пов’язані з паралелізмом у роботі та дублюванням контрольних повноважень. Не менш вагомою проблемою виступає необхідність дотримання основоположних принципів екологічного управління довкіллям, а саме – розмежування регулятивно-розпорядчих та контрольних функцій і незалежності державних контролюючих органів.

З метою вирішення існуючих проблем в організаційно-правовому забезпеченні контролю за використанням надр, автором пропонується нова концепція побудови системи органів такого контролю: 1) створення Державного комітету України з питань надрокористування  з наданням йому статусу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Комітет, у складі якого діятиме Державна геологічна служба, повинен володіти тільки організаційно-розпорядчими функціями в галузі надрокористування;
2) передача повноважень щодо здійснення державного геологічного контролю Державній екологічній інспекції шляхом включення до її складу Управління державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр. Комплекс контрольних функцій Управління повинен бути поділений на дві групи: функції, здійснювані самостійно, та функції, здійснювані спільно з іншими підрозділами Державної екологічної інспекції.

  Розділ третій «Стан та перспективи розвитку недержавних видів контролю за використанням та охороною надр у сучасному періоді» присвячений дослідженню питання правового регулювання недержавних видів контролю за використанням та охороною надр, а саме – самоврядного та громадського.

У підрозділі 3.1. «Правове забезпечення самоврядного контролю в сфері охорони надр та їх використання» обґрунтовується твердження, що місцеві ради, будучи представницькими органами місцевого самоврядування, не можуть здійснювати державного контролю. У зв’язку з цим, контроль, здійснюваний місцевими радами, дисертантка пропонує розглядати як самостійний, стосовно державного, вид контролю – самоврядний контроль за використанням та охороною надр. Виходячи зі ст. 140 Конституції України, автор виокремлює два підвиди самоврядного контролю за використанням та охороною надр – прямий, що здійснюється самою територіальною громадою, та опосередкований – через виборні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. 

Контроль за використанням надр, на думку дисертантки, територіальна громада може здійснювати за допомогою проведення загальних зборів громадян, місцевих ініціатив та громадських слухань.

Місцеві ради контроль за використанням та охороною надр здійснюють шляхом проведення пленарних засідань ради, у ході засідань відповідних постійних комісій, а також за допомогою подання депутатських запитів депутатами місцевих рад. Висловлюється думка щодо необхідності надання місцевим радам права тимчасового припинення робіт, пов’язаних з користуванням надрами, які ведуться на їхніх територіях з порушенням вимог чинного законодавства.

Підрозділ 3.2. «Правові аспекти здійснення громадського контролю за використанням надр та їх охороною» присвячений питанням організаційно-правового забезпечення громадського контролю за використанням та охороною надр.

Аналіз чинного законодавства свідчить, що надра – це єдиний природний об’єкт, щодо використання якого законодавством не передбачається громадський контроль. На думку дисертантки, законодавче виключення надрокористування поза межі об’єкта громадського контролю є необґрунтованим.

Автор пропонує два підходи щодо розуміння громадського екологічного контролю в цілому та за використанням і охороною надр зокрема. У вузькому розумінні громадський контроль – це діяльність громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, спрямована на попередження, виявлення та припинення порушень екологічного законодавства з боку підприємств, установ, організацій та окремих громадян. На думку дисертантки, за такого підходу значно обмежується суб’єктний склад контрольних правовідносин, а також об’єкт контролю.

Цих недоліків позбавлений другий підхід, згідно з яким громадський екологічний контроль – це широкий спектр діяльності окремих громадян та природоохоронних громадських організацій, спрямований на забезпечення дотримання екологічного законодавства, у тому числі – законодавства про надра, органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичним та юридичними особами. До заходів із громадського екологічного контролю в широкому розумінні включено такі як: громадські слухання по результатам оцінки впливу запланованої діяльності на навколишнє середовище, участь громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень в рамках громадської екологічної експертизи, витребування від підприємств і державних органів інформації про природоохоронну діяльність і стан навколишнього природного середовища. 

Дисертанткою пропонується прийняти загальне Положення про громадський контроль в галузі охорони довкілля та використання природних ресурсів, що дасть змогу розширити суб’єктний склад контрольних правовідносин в цій сфері. Окремим розділом запропонованого Положення слід врегулювати відносини щодо здійснення громадського контролю за використанням та охороною надр.