Орлов А.М. Правові проблеми природокористування й охорони навколишнього середовища оздоровчих та рекреаційних місцевостей (на матеріалах Автономної Республіки Крим)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження та ступінь її наукової розробки, визначаються мета і завдання роботи, характеризується її об’єкт, предмет, методологічна і науково-теоретична база, розкриваються основні результати, отримані в результаті дослідження, їх теоретичне та практичне значення, апробація і публікації її результатів, сформульовано концептуальні положення, які відзначаються науковою новизною.

У першому роздiлі “Загальна правова характеристика ліку­вальних та оздоровчих місцевостей” досліджено еволюцію правового режиму даних місцевостей, і зокрема середовищеутворюючих геосистем, і основні теоретичні підходи до визначення правового статусу ліку­вальних і оздоровчих місцевостей.

У першому підрозділі “Історія розвитку законодавства про ліку­вальні й оздоровчі місцевості та їхній правовий режим” дисертантом уточнено зміст об'єкта наукового дослідження - суспільні відносини в галузі використання та охорони місцевості, що має лікувальні й оздоровчі властивості. Поняття “місцевість” має два значення. В першому вона виступає як частина території, що характеризується спільністю певних ознак - природних, історичних тощо. У другому – місцевість розглядається як велика морфологічна частина географічного ландшафту.

Використання першого значення даного поняття дає можливiсть відрізняти одну місцевість від іншої за зовнішніми ознаками, наприклад, наявність природних джерел, що мають лікувальнi чи оздоровчi властивостi. Друге значення місцевості виявляє не лише зовнішні від­мінності однієї місцевості від іншої, а й якісні характеристики за струк­турою ландшафтів. Ландшафти піддаються ритмічним і незворотним змінам. Зруйнований ландшафт все ж таки можна відновити, якщо в ньому не порушена геолого-геоморфологічна основа.

У Криму поширені рівнинні, передгірські, гірські класи ландшафтів. Автор зазначає, що ландшафтна різноманітність, по-перше, є необхідною передумовою збереження біологічної рiзноманітності, тому що наявність місцеперебувань – одна з головних умов збереження видового, популя­цiйного та бiоценотичного рiзноманiття; по-друге, дає можливiсть ландшафтам виконувати прямі функції збереження загального еколо­гічного балансу, тому що однієї бiотичної частини біосфери недостатньо для його збереження, потрібно також успішне функціонування всіх компонентів географічної оболонки; по-третє, забезпечує економіку ресурсами; по-четверте, виконує соціальні функції (рекреація, відпочи­нок, культурний, естетичний фактори тощо). Усі названі функції в сукупності забезпечують еколого-соціально-економічний баланс території.

З опису на це законодавство про лікувальні й оздоровчі місцевості та їх правовий режим в історичному аспекті дисертант розглядає на трьох рівнях: союзне законодавство, законодавство України, законодавство Автономної Республіки Крим.

Аналіз розвитку законодавства засвідчує кілька етапів у визначенні правового статусу лікувальних й оздоровчих місцевостей.

У 50-60-і роки ХХ ст. ці місцевості визначали тільки як курорт. З прийняттям наприкінці 60-х – у першій половині 70-х років XX ст. Основ земельного, водного, лісового й гірського законодавства Союзу РСР і союзних республік і законодавства про охорону здоров'я поряд iз курортами стали визнаватися місцевістю з оздоровчими властивостями приміські та зелені зони навколо великих міст із проектною кiлькiстю населення не менше 250 тис. осіб. У цей період було уточнено юридичне поняття курорту. Він розглядається як комплекс природних багатств (мінеральних джерел, лікувальних грязей та інших природних ліку­вальних властивостей), розташованих у межах визначеної місцевості безвідносно до того, якою категорією земель ця місцевість охоплюється. Основні позиції цього поняття курорту фактично використовуються в природоресурсному законодавстві України (лісовому, водному, земель­ному, про надра) і в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” 1991 р.

У 80 – 90-і роки було суттєво вдосконалено правову основу викори­стання земель курортів і рекреаційних зон. У нормативно-правових актах більш чітко визначені правовий статус кожної курортної місцевості в межах конкретного адміністративно-територіального утворення, комп­лекс необхідних екологічних, соціальних та охоронних заходів, обов’яз­ки юридичних і фізичних осіб щодо здійснення природоохоронних заходів на землях курортів.

На думку дисертанта, істотним недоліком законодавчої діяльності органів державної влади колишнього СРСР було те, що не був прийнятий закон про лікувальні й оздоровчі місцевості. Землі курортів розглядалися лише як територіальна (просторова) база розташування засобів курорт­ної, туристичної та іншої несільськогосподарської діяльності, а не як частина екологічного й геологічного середовища. Правовий режим тих мінеральних, грязьових та інших лікувальних джерел, що з різних причин поки що не використовувалися курортними й іншими ліку­вальними установами, законодавством не регулювався. Вони, по суті, не мали господаря. Відповідальність за їх використання і виснаження не встановлювалася. Правовий режим приміських і зелених зон на курортні міста не поширювався, а розглядався з позиції більш ефективного їх використання для відпочинку міського населення, поліпшення мікро­клімату й інших потреб великого міста. Про збереження ж на цих землях ландшафтної біологічної розмаїтості як основи сталості екологічних систем приміських і зелених зон не йшлося.

Iз прийняттям у 1991 р. основного екологічного Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” поняття лікувальних і оздоровчих місцевостей перестало використовуватися в більшості законодавчих актів. Натомість запроваджувалося поняття курортних, лікувально-оздоровчих і рекреаційних зон. У той же час у Конституції України (ст. 138) і Земельному кодексі України 2001 р. (ч. 2 ст. 48) йдеться про курортні й лікувально-оздоровчі місцевості.

Перебудова економiки України на ринкових засадах поставила законодавця перед необхідністю землі лікувальних й оздоровчих місце­востей розглядати як об'єкт права власності й разом із землями природо­охоронного, історико-культурного призначення виділити як самостійну категорію земель (ст.2 ЗК України в редакції 1992 р.). Формування ринку земель Україні вплинуло на вибір понятійного апарату щодо земель лікувальних і оздоровчих місцевостей: предметом купівлі-продажу незалежно від цільового призначення стала земельна ділянка.

Показником подальшого залучення лікувальних і оздоровчих місце­востей у ринкові відносини стали також:

– введення податку на земельну ділянку рекреаційного й курортного призначення згідно із Законом України “Про плату за землю” (ч. 2, 5 ст. 6);

– передача курортних і лікувально-оздоровчих установ суб'єктам господарювання різних форм власності (ст.16 Основ законодавства України про охорону здоров'я);

– встановлення для фізичних і юридичних осіб спеціального режиму користування природними ресурсами, що мають лікувально-оздоровчі властивості, на підставі ліцензії, яка видається спеціально уповноваженими державними органами;

– оголошення деяких курортних місцевостей спеціальними економічними зонами чи територіями пріоритетного розвитку;

– виділення в самостійну категорію земель оздоровчого призначення за Земельним кодексом України 2001 р. (ст.19) і дозвіл передавати окремі ділянки цих земель у власність, з урахуванням обмежень, зазначених у ст.48 ЗК України.

Дисертант доводить, що законодавче закріплення процесу залучення лікувальних та оздоровчих місцевостей у ринкові відносини переслідує насамперед економічні цілі. Екологічний чинник у цьому процесі відображено слабо. Залучення земельних ділянок лікувально-оздоровчих місцевостей як об'єкта купівлі-продажу за новим Земельним кодексом України ще більше загострив екологічну ситуацію курортів Криму.

У другому підрозділі “Проблеми визначення правового статусу ліку­вальних та оздоровчих місцевостей” на основі порівняльного аналізу законодавства України і Росії, а також наукових праць з екології та рекреаційної географії дисертант зробив висновок про те, що сформований у законодавстві й юридичній науці підхід до визначення правового статусу лікувальних і оздоровчих місцевостей як курортiв і лікувально-оздоровчих місцевостей фактично означав відрив від природного середовища – природних ландшафтів, частиною яких вони є. Автор виділив чотири ознаки курортних місцевостей:

1) вони мають один чи декілька природних лікувальних ресурсiв (родовища мінеральних і термальних вод, лікувальнi грязi, ропи лиманів і озер) та являють собою один з видів географічних ландшафтів;

2) розташовані на прибережних частинах відкритих водойм (морів, заток, озер тощо), якi мають пляжі й прилеглi до них території, зелені насадження, мальовничі ландшафти, природні об'єкти й комплекси з особливо сприятливими кліматичними умовами, придатними для використання з лікувальними, профілактичними й рекреаційними цілями;

3) мають необхідні запаси лікувальних ресурсів для потенційного використання на тривалий період часу, а території курортів дають можливiсть розмістити на них необхідну інфраструктуру;

4) інфраструктура курортів повинна відповідати екологічним і санітарно-епідеміологічним нормам і правилам, встановленим для особливо охоронюваних природних територій курортного й лікувально-оздоровчого призначення.

Використання природних ландшафтів у курортній і рекреаційній діяльності веде до формування рекреаційних ландшафтів. Автор дає правове обґрунтування того, що самі рекреаційні ландшафти варто розглядати як складову частину якісно іншого утворення, що одержало в рекреаційній географії назву територіальної рекреаційної системи (ТРС).

З правової точки зору, ТРС становлять інтерес у двох аспектах: По-перше, аналіз їх функціонування дав можливiсть автору пояснити об'єктивні процеси, пов'язані зі змінами природних властивостей курортів і лікувально-оздоровчих місцевостей, рекреаційних територій Криму, викликаних дедалі зростаючими антропогенними впливами. По-друге, залучення лікувальних й оздоровчих місцевостей Криму до рекреаційної діяльності з використанням ринкових економічних меха­нізмів дає можливiсть розглядати їх уже не просто як курорти і лікувально-оздоровчі місцевості, а курортно-рекреаційнi та лікувально-оздоровчi місцевостi. Курорти стають частиною рекреаційного ландшафту.

У третьому підрозділі “Середовищеутворюючі геосистеми у правовій охороні курортних і лікувально-оздоровчих місцевостей” дисертант на основі аналізу стану кліматичних, бальнеологічних і грязьових курортів Криму показав, що традиційні способи правової охорони курортних і лікувально-оздоровчих місцевостей (встановлення спеціального право­вого режиму і створення охоронних зон у межах відповідних адміні­стративно-територіальних утворень) не досить ефективні, оскільки про­довжується їх поступова деградація.

Збереження якості природних лікувальних й оздоровчих ресурсів даних місцевостей забезпечується, як відзначається в сучасній науковій літературі, насамперед завдяки наявності рiзноманiтноcті природних ландшафтів та екосистем, що виступають як середовищеутворюючі геосистеми. Через територіальне сполучення промислового виробництва й містобудівної діяльності з рекреаційними комплексами в приморській зоні й передгір'ї, нерівномірний розподіл курортно-рекреаційних навантажень, дедалі більшу урбанізацію курортної смуги західної частини пiвденнобережжя Криму скорочуються ділянки природних ландшафтів поблизу узбережжя. В результатi знижуються середовище­утворюючі функції геосистем, що веде до погіршення екологічної ситуації в цілому, незважаючи на правові заходи охорони курортних і лікувально-оздоровчих місцевостей.

Правове забезпечення відновлення функцій курортних та рекреацій­них ландшафтів Криму як середовищеутворюючих геосистем має не тільки регіональне, але й загальнодержавне значення.

Другий розділ “Проблеми формування правового механізму природокористування й охорони навколишнього середовища оздоров­чих та рекреаційних місцевостей Криму” присвячено аналізу правових механізмів удосконалення діяльності щодо використання рекреаційних можливостей місцевостей Криму.

У першому підрозділі “Удосконалення правового режиму оздоровчих і рекреаційних місцевостей” автор основну увагу приділив аналізу правового режиму природних ресурсів зазначених місцевостей Криму. Адже вказані місцевості мають особливі природні характеристики, що зумовлюють специфічні риси їх правового регулювання. Це дало змогу дисертанту зробити висновок про те, що формування правового режиму рекреаційних і оздоровчих місцевостей пов’язане з розв’язанням проблем правотворчого, правозастосовчого й організаційно-управлін­ського характеру. Проблеми правотворчого характеру полягають у тому, що нині в Україні законодавчо визначений правовий режим лише земель і природних ресурсів даних місцевостей, а не самих місцевостей.

Аналіз практики й законодавства свідчить: природокористування й охорона курортно-рекреаційних місцевостей здійснюються таким чином, що вони не узгоджені зі збереженням природних геосистем курортів. Останні існують самі по собі, а водо-, надро-, земле-, лісокористування (як загальне, так і спеціальне) здійснюється без урахування стану цих геосистем.

Організаційно-управлінські проблеми вдосконалення правового режиму полягають у тому, що законодавством чітко не встановлений розподіл повноважень щодо розпорядження природними ресурсами, насамперед землями курортів, між місцевими, регіональними та центральними органами влади і органами місцевого самоврядування.

У другому підрозділі “Еколого-правовий механізм природокори­стування й охорони навколишнього середовища на землях оздоровчих та рекреаційних місцевостей” дисертант показує, що окремі аспекти еколого-правового механізму природокористування й охорони навко­лишнього середовища лікувально-оздоровчих і курортно-рекреаційних місцевостей розглядаються в статиці (законодавчий порядок функціо­нування цього механізму) і в динаміцi (у процесі застосування норма­тивно-правових актів, що забезпечують реалізацію еколого-правового механізму) щодо сфери управлiння даними місцевостями.

Правові аспекти управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища курортних, лікувально-оздоровчих та рекреаційних місцевостей законодавством України відображені частково. В юридичній літературі фактично відсутній аналіз еколого-правового механізму управління цими місцевостями, хоча деякі питання досліджуються в галузі економічної географії. Чинним законодавством України еколого-правові аспекти управління курортними та рекреаційними місцевостями відображені в найбільш загальному вигляді й не враховують їх особливостей, а тому можуть бути застосовані до будь-якої адміністративної території України.

У роботі показано, що на всіх рівнях управлiння (державному, регіональному й місцевому) формування й реалізація еколого-правового механізму має свої особливості.

У третьому підрозділі “Правове забезпечення впровадження економіко-правового механізму природокористування й охорони навколишнього середовища на оздоровчих і рекреаційних місцевостей” автор розкриває правові засади впровадження економічного механізму користування оздоровчими та рекреаційними місцевостями АРК. Однак проаналізовану правову базу становлять переважно загальні положення в багатьох правових актах без урахування специфіки використання вказаних територій. На практиці це спричиняє певні труднощі в правозастосовчій діяльності відповідних органів управління. Дисертант сформулював власні рекомендації щодо вдосконалення чинних правових приписів у дані сфері.

З метою вдосконалення правової основи більш ефективного та раціонального використання рекреаційних місцевостей та охорони навколишнього середовища доцільно, на думку дисертанта, підготувати спеціальний нормативний акт, в якому дістали б відображення всі правові положення, що не містяться в загальних нормативних актах. Цей нормативний акт повинен затверджуватися Радою міністрів Автономної Республіки Крим. Його треба було б назвати, наприклад, “Правила користування рекреаційними та оздоровчими місцевостями й охорона навколишнього середовища АРК”.