Педешко А.І. Адміністративна відповідальність за порушення митних правил

Короткий зміст

У вступі характеризується актуальність теми дослідження, зв’язок з науковими програмами, планами, мета і завдання дослідження, його методологічні і методичні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Перший розділ  “Адміністративна відповідальність як засіб забезпечення митної справи” складається із двох підрозділів.

У першому підрозділі “Поняття, сутність та призначення митної справи в Україні” аналізуються сутність митної справи, роль і значення правової відповідальності в галузі митної справи. Розкривається ставлення здобувача до визначення понять “митна справа” в Україні, що викладені в законодавчих актах: “Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16 квітня 1991р., “Про митну справу в Україні” від 25 червня 1991р. та в Митному кодексі України. Здобувач вважає, що найбільш вдалим є поняття С.В.Ківалова і поділяє його точку зору. Він стверджує, що митна справа складає сукупність юридичних, економічних і організаційних засобів, які забезпечують економічну охорону митних кордонів України і є одним з дійових методів втілення в життя митної політики України. Характеризуючи окремі нормативні акти щодо митної справи в Україні, автор робить висновок про те, що митна справа зумовлюється її внутрішньою і зовнішньою політикою і складає собою систему заходів, спрямованих на здійснення зовнішньоекономічного обміну щодо встановленого митного порядку переміщення товарів та інших об’єктів зовнішньоторговельного обігу через митний кордон України.

Автор підкреслює, що угоди про співробітництво та взаємодопомогу в митних справах укладені з Росією, Білоруссю, Молдовою, іншими країнами СНД, Угорщиною, Польщею, Словаччиною, а також Рішення Президента України про створення на базі колишнього Державного Митного комітету і його органів, Державної митної служби України надали реальних умов для здійснення поглибленої розбудови митної справи, зміцнення її управлінських важелів, підвищення рівня їх професійної діяльності. Тому, на думку дисертанта, є всі підстави констатувати, що прийняття цього документу та ряду інших нормативних актів є підсумком значного етапу в подальшому вдосконаленні митної справи нашої держави та її вихід на якісно новий, вищий рівень. Важливе значення для митної справи має особливість, яка надала серйозного впливу на митну справу, – це послідовний курс на розвиток зв’язків України з іншими державами.

У дисертації зазначається, що подальше становлення митної справи України пов’язане з корінними економічними перетвореннями в країні. Це перш за все: визнання плюралізму форм власності, створення умов для розвитку приватної власності, ринкової економіки, різким скороченням використання в господарській сфері адміністративних методів управління і більш широким застосуванням економічних методів державного керівництва економічними процесами.

Аналізуючи сутність та призначення митної справи, автор зазначає, що вона розкривається через виявлення її завдань.

Митна справа України забезпечує виконання двох груп завдань: по-перше, економічні, до яких відноситься поповнення доходної частини бюджету держави; по-друге, регулятивні завдання, що надають свій регулюючий вплив на економіку митного механізму за допомогою тарифних методів (методом опосередкованого керівництва), а також нетарифних методів у вигляді заборон, обмежень, ліцензування, квотування експорту і імпорту (методами прямого адміністративного керівництва). Таке регулювання покликане, перш за все, стимулювати розвиток національної економіки; захищати український ринок; притягати іноземні інвестиції; забезпечувати виконання зобов’язань перед іншими державами, міжнародними союзами, а також сприяти досягненню інших завдань, які визначає Верховна Рада, Президент і Уряд України.

В дисертації визначається, що проведення митної справи в Україні обумовило в числі першочергових завдань створення норм для регулювання адміністративної відповідальності за порушення митних правил, що виникають у зв’язку з переміщенням через кордон товарів та транспортних засобів.

Другий підрозділ присвячено “Соціально-правовій характеристиці адміністративної відповідальності за порушення митних правил”.

В ньому відзначається, що у вирішенні завдань, які поставлені перед митними органами України, важливу роль відіграє адміністративна відповідальність за порушення митних правил. Адміністративна відповідальність, по-перше, сприяє попередженню і викоріненню цілої низки порушень митних правил. Особливо важливе її значення в боротьбі з переміщеннями предметів через митний кордон України з приховуванням від митного контролю, незупинення транспортного засобу, недоставлення в митний орган України товарів, предметів і документів, недекларування товарів та інше. По-друге, існування і застосування норм про адміністративну відповідальність за порушення митних правил позитивно впливає на профілактику злочинів і, перш за все, контрабанди.

Характеризуючи адміністративну відповідальність за порушення митних правил, автор зазначає, що вона становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Адміністративній відповідальності властивий також ряд специфічних рис, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності. Так, вона настає, як правило, за особливий вид правопорушень – порушення митних правил. Адміністративна відповідальність за порушення митних правил виявляється в накладанні на правопорушників певних видів адміністративних стягнень специфічних за змістом і відмінних від заходів кримінального покарання та дисциплінарного впливу. Нарешті адміністративну відповідальність за порушення митних правил та контрабанду врегульовано нормами адміністративного права та митним законодавством України, які містять вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративних стягнень та органів, уповноважених їх застосовувати. Далі в роботі підкреслюється, що адміністративна відповідальність, яка є одним із видів юридичної відповідальності, завжди була і є однією із форм прояву державної влади. В своєму конкретному виявленні міри адміністративної відповідальності виступають як одна із форм державного примусу. І це також необхідно враховувати в соціально-правовій характеристиці адміністративної відповідальності за порушення митних правил.

Другий розділ “Сутність підстави та зміст адміністративної відповідальності за порушення митних правил” містить три підрозділи.

У першому підрозділі “Система порушень митних правил” автор зазначає, що ускладнення завдань митного регулювання, поява нових норм митного законодавства призвели до прийняття двох важливих кодифікованих актів – Митного кодексу України і Закону України “Про єдиний митний тариф”. Одночасно законодавець здійснив угрупування норм, з’єднав їх у нові сполучення відповідно до цілей організації митної справи і здійснення митної політики України. Даючи характеристику проступків, які займають значне місце в адміністративно-юрисдикційній діяльності митниць, дисертант звертає увагу на загальну оцінку адміністративного проступку, тим більш, що проблемі поняття вчені адміністративісти (Додін Є.В., Клюшніченко А.П., Бахрах Д.М., Коваль Л.В., Ківалов С.В. та ін.) звертали увагу. Аналізуючи склади правопорушень, зокрема об’єкт контрабанди, на думку автора, кримінально-карна контрабанда (ст.70 КК України) має бути декриміналізована при підготовці нового КК України або розділена на дві частини.

Досліджуючи адміністративно-карні порушення митних правил, дисертант оцінює специфіку порушень митних правил з позицій досягнення адміністративно-правової науки про поняття та ознаки адміністративного проступку.

Серед суб’єктів порушень митних правил визначаються підприємства і організації, тому автор висловлює своє ставлення до ідеї, яка існує в адміністративно-правовій науці, що суб’єктом адміністративного проступку може бути тільки фізична особа, тим більш, що в статті 103 Митного кодексу України прямо вказано, що порушником митних правил може виступати і юридична особа.

В дисертації зазначається, що всі проступки про порушення митних правил, вказані в статті 208 КпАП, об’єднані видовим об’єктом – митною справою. В якості безпосередніх об’єктів проступків виступають такі компоненти митної діяльності, як митне оформлення; митні режими; митний контроль; порядок оплати митних платежів.

Слід підкреслити, що деякі склади проступків сформульовані таким чином, що безпосереднім об’єктом може бути кожен з названих (ст.208), а в деяких випадках порушення може одночасно посягати на два безпосередніх об’єкти, такими можуть бути митне оформлення і митний контроль.

Ці проступки отримали свою конкретизацію в Митному кодексі України. Розділ восьмий містить 18 статей, 17 з яких мають диспозицію і санкцію, якими відповідно передбачаються склади порушень митного законодавства і відповідальність, яка наступає за такі порушення. Виходячи з пункту 3 Постанови Верховної Ради України від 12 грудня 1991р. “Про введення в дію Митного кодексу України”, чинне законодавство (в тому числі і про адміністративну відповідальність) повинно бути приведене у відповідність з МКУ.

В даному підрозділі аналізуються ознаки проступків, що посягають на нормальне функціонування митної служби, які водночас не включені в КпАП України і не були предметом глибокого вивчення. Пропонується статті 158,159,160 Митного кодексу України привести у відповідність з КпАП України.

У другому підрозділі “Правове регулювання адміністративної відповідальності за порушення митних правил” розглядається адміністративно-правове регулювання охорони митного правопорядку, що реалізується через інститут адміністративної відповідальності, проявляє себе самостійно, індивідуально поряд з іншими засобами її правового захисту. При цьому необхідно зазначити, що адміністративна відповідальність за порушення митних правил – це перш за все визначений митним законом правовий обов’язок громадянина або конкретної посадової особи усвідомлювати свої винні неправомірні дії в сфері охорони митного правопорядку і, при наявності достатніх для цього підстав, понести кару у вигляді адміністративного стягнення, накладеного митним органом або судом. В дисертації підкреслюється, що відсутність нормативної підстави виключає будь-яку протиправність, наявність самого складу адміністративного проступку. Те чи інше діяння чи бездіяльність стає протиправним елементом складу правопорушення тільки тоді, коли воно заборонено нормою права.

Слід зазначити, що в юридичній літературі вже існує уявлення про нормативні (чи юридичні) підстави відповідальності (Є.В.Додін). Щоб застосувати санкцію, необхідна норма права, яка повинна визначити юридичну значимість цього життєвого випадку (адміністративного проступку). Ця правова норма, а з нею і акт, який містить її, виступають як юридична підстава. Автор підкреслює, що відповідальність не може мати місця без фактичних підстав, як склад правопорушення, яке є результатом діяльності самого суб’єкта – винного в правопорушенні.

Характеристика правового регулювання адміністративної відповідальності взагалі і адміністративної відповідальності за порушення митних правил зокрема, потребує точного визначення кола суб’єктів, які застосовують її засоби. Підстави адміністративної відповідальності за порушення митних правил мають велике теоретичне і практичне значення. По-перше, це дозволяє глибше зрозуміти порядок правового регулювання адміністративної відповідальності за порушення митних правил, правильно оцінити роль цих підстав. По-друге, уявлення про структуру підстав адміністративної відповідальності за порушення митних правил буде сприяти підвищенню юридичної культури в роботі митних органів, укріпленню законності в їх діяльності.

Автор зазначає, що особливо важливого значення для співробітників Державної митної служби України набуває практична сторона цієї проблеми. В зв’язку з тим, що адміністративне законодавство систематизовано ще не досконало, деякі норми дублюють одна одну або входять в протиріччя між собою. Не менші труднощі складають завдання визначення того, які органи і посадові особи мають право застосування засобів адміністративної відповідальності, відсутність чіткого розмежування їх компетенції, крім того, ще багато органів і посадових осіб, яким надано право щодо застосування засобів адміністративної відповідальності. На думку здобувача, більшість з цих труднощів може бути знято шляхом удосконалення адміністративного законодавства, яке регулює адміністративну відповідальність за порушення митних правил, а також прийняття нового Митного кодексу України.

Третій підрозділ “Форми і методи взаємодії митних органів з іншими правоохоронними органами, їх статус і повноваження” присвячено аналізу співробітництва митних органів України з іншими правоохоронними органами.

В дисертації підкреслюється, що митні органи у своїй діяльності тісно взаємодіють з іншими правоохоронними органами відповідно до статті 17 Митного кодексу України. Начальник митного органу, або особа, яка його тимчасово заступає, повідомляє наявні дані органам попереднього слідства. У свою чергу, інші правоохоронні органи повідомляють митним органам України наявні факти, пов’язані з порушеннями митних правил або контрабандою.

            Автор зазначає, що в практичній діяльності взаємодія митних органів з правоохоронними вийшла за межі, які визначені МКУ.

            Однією з особливостей інституту адміністративної відповідальності за порушення митних правил є те, що боротьба з ними здійснюється в умовах взаємодії підрозділів митної служби України з іншими правоохоронними органами. Взаємодія між ними завжди носить конкретний характер. Це є відношення сторін цілісної правоохоронної системи. Вивчення досвіду роботи митних органів України показує, що найбільш інтенсивно вони взаємодіють з підрозділами прикордонних військ, МВС, Служби безпеки України. Цей порядок діяльності регулюється також Указом Президента України від 30 грудня 1994р. “Про міри удосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю”. З метою посилення боротьби з контрабандою і максимального використання можливостей в цій галузі зацікавлених міністерств і установ України, Наказом ДМКУ №167 від 9 липня 1993 року затверджена і введена в дію Інструкція про взаємодію з питань боротьби з контрабандою, яка узгоджена з керівниками МВС, Служби безпеки, Держкомкордону України. Ця Інструкція дала змогу підвищити ефективність взаємодії правоохоронних органів у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів у сфері зовнішньоекономічної діяльності, припиненні незаконного вивезення та ввезення на територію України наркотичних засобів, сильнодіючих отруйних, радіоактивних, вибухових речовин, зброї та набоїв до неї, предметів культурної та історичної спадщини, виявленні та усуненні причин і умов, що сприяють здійсненню таких правопорушень.

Вивчаючи та узагальнюючи практичну діяльність щодо взаємодії митних органів з іншими правоохоронними органами, автор дійшов висновку, що боротьба з контрабандою і порушеннями митних правил є одним з пріоритетних напрямків діяльності Митної служби України, яка ведеться в загальному руслі рішучої протидії криміналізації суспільства.

Третій розділ “Особливості провадження в справах про порушення митних правил” містить два підрозділи. Він цілком присвячений характеристиці особливостей провадження в справах про порушення митних правил та удосконалення законодавства, яке регулює провадження в справах про адміністративні правопорушення митних правил.

Підрозділ перший “Загальна характеристика особливостей провадження в справах про порушення митних правил” присвячено аналізу особливостей, які передбачені в “Положенні про провадження в справах про порушення митних правил”. В ньому регламентована багатостороння діяльність співробітників митних органів щодо розслідування порушень митних правил і контрабанди, розгляду запроваджених справ і виконанню винесених постанов про застосування мір стягнення. Цей відомчий документ передбачив цілу низку специфічних процесуальних дій, направлених на встановлення фактичних обставин справи (митне розслідування, митне обстеження), під час розгляду справи (пред’явлення предметів і документів для впізнання), а також при виконанні винесених постанов (вилучення предметів для забезпечення стягнення штрафів). Викладене дозволяє констатувати, що провадження в справах про порушення митних правил, що здійснюють митні органи є адміністративно-юрисдикційним провадженням, яке передбачене КпАП України.

В своїй роботі автор звертає увагу ще на одну особливість провадження в справах про порушення митних правил, якою є докладне нормативне регулювання повноважень митних органів і їх посадових осіб. Початок адміністративно-юрисдикційним повноваженням дає Митний кодекс України, і далі вони одержують розвиток в актах, які визначають правовий статус окремих митних органів і їх служб, а також в “Положенні про провадження в справах про порушення митних правил”. В дисертації відзначається, що в п.3 статті 9 Митного кодексу визначені основні завдання митних органів, одним з яких є боротьба з контрабандою і порушеннями митних правил, а в Положенні про Митну службу вказано, що на неї покладається контроль за додержанням посадовими особами митних органів України законності щодо провадження справ про контрабанду і порушення митних правил, розгляд скарг і протестів на постанови митниць в справах про такі правопорушення, забезпечення своєчасного прийняття рішень щодо звернень підприємств, відомств, організацій і громадян з питань діяльності митних органів, а також прийняття заходів щодо усунення причин порушень прав підприємств, відомств, організацій і громадян.

Характеризуючи особливості провадження в справах про порушення митних правил, здобувач приділяє велику увагу аналізу доказів в провадженні в справах про порушення митних правил. Одну із особливостей отримання інформації про обставини скоєння правопорушення і виявлення доказів, автор виділяє догляд і передогляд  транспортних засобів, товарів та інших предметів і речей (статті 29, 30 МКУ) і особистий догляд (стаття 32 МКУ) особи, як виняткову форму митного контролю.

Однією з особливостей отримання доказів, на думку автора, є митні обстеження територій, приміщень підприємств і транспортних засобів, що їм належать. Вказаної процесуальної дії КпАП України не передбачає. Аналізуючи практичну діяльність митниць, автор приходить до висновку, що цей засіб є одним з ефективних і його слід поширювати в подальшому.

В заключному підрозділі “Проблеми удосконалення законодавства, яке регулює провадження в справах про адміністративні правопорушення митних правил”, звертаючись до аналізу зазначених проблем, дисертант надає характеристику тенденціям, які склалися в правотворчій діяльності і відзначає, що за останні роки слід визнати чітко виражене бажання законодавця до розробки і прийняття демократичних законів. Це бажання по суті і є стратегічним курсом діяльності парламенту України, щодо формування і розвитку інститутів правової держави. Тому воно не піддається сумніву і повністю розділяється автором.

Разом з тим підкреслюється і інша тенденція, яка характеризується прийняттям законодавчих актів без достатнього наукового обгрунтування, яке  передбачає прогнозування ефективності впливу правових норм не тільки на майбутніх суб’єктів правовідносин, але й на поводження інших осіб, які не вступили в подібні правовідносини. В результаті одні закони не враховують соціально-економічне становище відповідних груп громадян, другі – рівень правосвідомості в суспільстві, треті – національні традиції і звичаї, четверті – негативність діючого механізму реалізації правових норм і т.ін. Звідси слідує, що незавершеність законів не тільки не сприяє реалізації поставлених в них цілей, але й створює проблеми в процесі їх виконання. Це у відповідній мірі відноситься і до законодавства, яке регулює провадження в справах про адміністративні правопорушення митних правил.

В дисертації зазначається, що на сьогодні вже переважно сформовано нормативно-правову базу митної системи, яка приводиться у відповідність з Конституцією України, якою встановлено, що виключно законами України визначаються засади зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної митної справи (п.9. ст.92). В охороні відносин, які виникають у зв’язку з переміщенням товарів через митний кордон, адміністративна відповідальність за порушення митних правил і провадження по них, відіграють найважливішу роль.

Провадження в справах порушення митних правил знаходить своє правове закріплення в двох основних правових актах, якими є Митний кодекс України і “Положення про провадження в справах про порушення митних правил”. Положенням передбачено цілу низку специфічних процесуальних дій, спрямованих на встановлення фактичних обставин справи, в той же час в ряді випадків вбачається їх незакінченість і загалом недосконалість.

Такі недоліки містяться і в діючому Митному кодексі на які автор звертає увагу. Перш за все, відсутня стаття, яка б передбачала приводи та підстави  заведення справи про порушення митних правил; в МКУ не передбачені обставини, що виключають провадження по справі; відсутня також стаття, яка б регламентувала дії посадових осіб митних органів з перевірки інформації про порушення митних правил до заведення справи про таке порушення. Дисертант вважає, що доцільно було б надати їм право здійснювати контроль предметів, а також отримувати від осіб, які переміщують ці предмети через митний кордон України, а також необхідні для перевірки документи, відомості та пояснення.

Аналізуючи проблеми, які мають місце в регулюванні провадження в справах про адміністративні порушення митних правил, автор  зазначає, що потребує свого процесуального вирішення питання про повернення посадовою особою справи  про порушення митних правил для додаткового провадження у випадку незавершення провадження у справі з обставин, які не можна усунути під час розгляду, або при наявності інших причин, що перешкоджають розглядові справи. Автор підкреслює, що проблеми, які мають місце в законодавстві щодо провадження в справах про порушення митних  правил, знаходять шляхи вирішення в Проекті нового Митного кодексу, який направлено для розгляду Верховною Радою України.