Афанасьєв К.К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект)

Короткий зміст

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, її значущість, показується зв’язок роботи з науковими програмами, визначається об’єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відмічається теоретичне та практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження.

Перший розділ "Загальна характеристика договірної форми управлінської діяльності" складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Види та значення правових форм управлінської діяльнос­ті в умовах адміністративної реформи в Україні" зазначається, що найбільш вживаною є класифікація форм державного управління, яка структурно складається із чотирьох видів: видання нормативних актів управління; видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління; проведення організаційних заходів; здійснення матеріально-технічних операцій. Використання в державному управлінні методів єдиноначальності та колегіальності, принципів централізації та децентралізації, функцій реґулювання та дереґулювання свідчить про певну діалектику його розвитку. Якісні зміни в державному управлінні України передбачають часткове усунення існуючих суперечностей шляхом удосконалення його форм та відображення їх на відповідному рівні. Серед правових форм державного управління однією з перспективних вважається договірна форма реґулювання адміністративних правовідносин. Подальше вдосконалення форм і методів управлінської діяльності держави має першочергове значення, оскільки форми державного управління пов’язані насамперед із виданням правових актів. Однак безперервність управлінської діяльності веде до значної кількості законодавчих і нормативно-правових актів. Практично виключається можливість повного та вичерпного реґулювання всіх управлінських відносин нормами Конституції України, законів, указів Президента України та нормативних актів Кабінету Міністрів України. Тому інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, здійснюючи в межах своєї компетенції функції управління та вирішуючи конкретно-індивідуальні справи, уповноважені на видання власних нормативно-правових актів, які загальноприйнято називати юридичними актами управління або адміністративними актами. Для сучасного українського суспільства важливо, щоб за їх допомогою формувалася нова структура внутрішньодержавних відносин, яка забезпечувала б гармонію інтересів особи та держави. Саме цей напрямок розвитку української державності є домінуючим у Концепції адміністративної реформи в Україні, яка передбачає  проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблемних питань державного управління, місцевого самоврядування, забезпечення прав людини та громадянина, інтересів юридичних осіб. З цих позицій адміністративний договір бачиться найбільш універсальною формою реґулювання правовідносин між суб’єктами управління. Однак досі питання офіційного визнання можливості договірної правотворчості та норм договорів як джерел адміністративного права залишається дискусійним, хоча змістова сторона процесів демократизації, досвід деяких інших країн свідчать про актуальність позитивного вирішення цієї проблеми.

У підрозділі 1.2. "Передумови становлення та розвитку договірного реґулювання управлінських правовідносин" порушуються філософські й історичні проблеми виникнення та становлення договірних форм у сфері державного управління, які пов’язуються зі змінами у підходах до вирішення за допомогою права найбільш значущих соціальних проблем і подоланням суперечностей у суспільній практиці. З цього погляду адміністративний договір як форма дер­жавного управління видається одним із важливих засобів, оскільки ґрунтується на узгодженні волі його сторін (суб’єктів права), а договірні норми, як правило, збігаються по суті з  праворозумінням і правосвідомістю їх учасників. У дисертації до об’єктивних передумов розвитку договірного реґулювання управлінської діяльності віднесено: забезпечення принципів верховенства права та законності в діяльності державних органів, належного захисту прав і свобод людини та громадянина; переведення економіки України на ринкові відносини; децентралізація та деконцентрація державного управління, подальше  зростання ролі місцевого самоврядування; перехід від жорстких методів управління до гнучких способів державного реґулювання; недосконалість чинного законодавства та необхідність його вдосконалення, усунення прогалин у праві та ін.

Використання адміністративних договорів суб’єктами адміністративного права, як уявляється, значною мірою буде сприяти подальшому розвитку тенденції гармонізації галузей публічного та приватного права.

Права і свободи людини, як важливі ціннісні орієнтири суспільного розвитку, по суті, історично формулювали і продовжують нормативно формулювати такі умови й способи спільного життя людей, які є об’єктивно необхідними для стабільності громадянського суспільства, для забезпечення гармонічної взаємодії індивіда, суспільства, держави та природного середовища. Тому в роботі підкреслюється, що питання про роль адміністративних договорів в реалізації громадянами України конституційних прав і свобод залишається поки що проблематичним. У проекті Концепції реформи адміністративного права України укладення адміністративних договорів передбачається між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. Експерти проекту доктор Р. Штобер та доктор О. Люхтерхандт відзначають неповне висвітлення правових основ застосування договірних форм діяльності адміністративних органів у відносинах з громадянами.

Мова йде про створення якісно відмінного від колишнього та нині існуючого режиму адміністративно-правового реґулювання відносин між державою (її органами) та громадянами. Його суть полягає в тому, що громадянин  стає рівноправним учасником у відносинах з державою. Більше того, держава, як стверджується у ст. 3 Конституції України, відповідає перед людиною за свою діяльність. Фактично ж досягти правосуб’єктної рівності держави та громадян непросто, тому що на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення рівних прав відносно вимог належної поведінки обох сторін, а також рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення.

У підрозділі 1.3. "Поняття, сутність та особливості адміністративного договору" дається загальна характеристика адміністративного договору як форми державного управління. Відзначається, що в нинішніх умовах розвитку українського суспільства спостерігаються спроби повернутись до аналізу положень доктрини природного права. Це знову ставить проблему визнання самого права як системи прав, а не системи норм. Це передбачає наявність множинності джерел права, у тому числі звичаїв, прецедентів, договорів, а відмова від положень, що договір є результатом реалізації об’єктивного права, ставить питання про визнання його як елемента правотворчості. Тобто пропонується переоцінка змістового аспекту, а саме: по своїй суті право має соціальне, а не державне походження, і тому правотворчість не є виключною прерогативою держави. Робиться аналіз спеціальної літератури останніх років, у якій здійснюються спроби обґрунтування можливості використання в управлінській діяльності адміністративних договорів. У дисертації обґрунтовується думка, що є достатні підстави для включення адміністративного договору  до числа правових форм управління. Він є різновидом публічно-правового договору, а в системі правових зв’язків займає відповідне місце серед адміністративних актів (односторонні волевиявлення органу державної влади) та договорів приватноправового характеру.

Органи виконавчої влади в процесі своєї діяльності використовують трудові та цивільно-правові договори. Адміністративний договір - це один з видів договорів, за допомогою якого адміністрація може забезпечувати здійснення  управлінських функцій. У результаті договірного процесу формується  загальний інтерес, узгоджене волевиявлення сторін, яке виражається в договорі. Після укладення адміністративного договору ця згода набуває для сторін нормативно-обов’язкового характеру. На відміну від договорів приватного права, тут завжди діє хоча б один державно-владний учасник, який реалізує в рамках своєї компетенції функції державного управління. Тому в адміністративному договорі так чи інакше виражається державна воля.

На підставі порівняльного аналізу юридичного змісту  визначень, запропонованих різними вченими, дисертант вважає, що адміністративний договір - це добровільна угода двох чи більше суб’єктів адміністративного права, один з яких наділений власними або делегованими повноваженнями у сфері державного управління з приводу вирішення питань виконавчого та розпорядчого характеру, укладена у формі правового акта, який установлює (припиняє, змінює) їх взаємні права, обов’язки та відповідальність.

Важливою особливістю адміністративного  договору є те, що, на відміну від юридичних норм, правила, установлювані ним, є обов’язковими тільки для сторін договору (а в деяких випадках і для підпорядкованих їм організацій), а не для невизначеного числа суб’єктів права. Для адміністративних договорів свобода сторін має особливе значення, оскільки суб’єкти права, які беруть участь у ньому, мають нерівний правовий статус. Крім того, рівень диспозитивності при укладенні адміністративних договорів, тобто свобода розсуду учасників щодо вибору того чи іншого варіанту поведінки, набагато нижчий, ніж при укладенні цивільних чи навіть трудових договорів. А в процесі адміністративно-правового реґулювання зберігається більший ступінь імперативності та формалізованості.

У підрозділі 1.4. "Критерії класифікації адміністративних договорів" зазначається, що в умовах демократичної, соціальної, правової держави застосування договорів у сфері управління набуває важливого значення, тому вирішення проблем їх типології (питання класифікації), які поки залишаються дискусійними, уявляються актуальними. Виходячи з характеристики ознак адміністративного договору, певна увага приділяється аналізу змісту предмета сучасного адміністративного права. На думку дисертанта, до предмета галузі слід відносити трансформовані в нових умовах суспільні відносини, які виникають (змінюються, припиняються) у процесі реалізації державними органами своєї компетенції зі здійснення функцій державного управління. Тому за предметом реґулювання пропонується розрізняти адміністративні договори про компетенцію; у сфері управління державною власністю; про забезпечення державних потреб (державні контракти на основі державних замовлень); контракти з державними службовцями та студентами; фінансові та податкові, тарифні (наприклад, договір між органом державної влади та профспілками); про взаємодію і співробітництво (наприклад, між міністерствами); інвестиційні; нарешті, про надання деяких послуг приватним особам. За функціональним змістом управлінської діяльності можна розрізняти прогностичні, планові, організаційно-методичні, кадрові, контрольні, облікові та інші адміністративні договори. Можливою є типологія договорів за зовнішнім оформленням і процедурою прийняття. Усе зростаючого значення набуватимуть адміністративні договори, спрямовані на вирішення питань розмежування компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. В особливу групу пропонується виділити адміністративні договори, спрямовані на державне реґулювання правовідносин у народногосподарському комплексі. Одним із напрямків договірного регулювання управлінських відносин може бути укладення адміністративних договорів між органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування і органами громадських організацій.

У другому розділі "Перспективи використання адміністративних договорів у державному управлінні" аналізується місце адмі­ністративних договорів у правовій системі України, особливості порядку укладення адміністративних договорів і проблеми відповідальності учасників адміністративних договорів.

У підрозділі 2.1. "Місце адміністративних договорів у правовій системі України" зазначається, що з суто зовнішнього боку сьогодні значна кількість зв’язків між суб’єктами державної влади та суб’єктами права, які не мають владних повноважень, певною мірою справляють враження договірних. Однак, виходячи з умови, що горизонтальні відносини не здатні бути безпосередньою формою реалізації виконавчої влади, у дисертації розглядається проблема визначення  місця адміністративних договорів у правовій системі.

Згідно з Конституцією України підзаконні нормативно-правові акти може приймати Президент (ст. 106), Кабінет Міністрів України, міністерства й інші центральні органи виконавчої влади (ст. 117), Верховна Рада, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135), глави місцевих державних адміністрацій (ст. 118), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи (ст. 143, 144). Численність суб’єктів нормо­творчості, а також нормативно-правових актів, що видаються ними, робить досить складною проблему вреґулювання нормотворчої діяльності, у тому числі договірного реґулювання. Про це свідчить факт, що ще в 1995 році Верховна Рада України схвалила в першому читанні концепцію закону про нормативно-правові акти, який поки що залишається неприйнятим.

Вирішення досліджуваної проблеми ускладнюється відсутністю в юристів єдиного розуміння правового акта, який визначається через такі поняття, як "дія-волевиявлення", "вольова дія", "документ", "письмовий документ", "зовнішнє вираження волі", "засіб вираження рішення" тощо. У дисертації поділяється дум­ка Р.Ф. Васильєва, який правовим актом вважає волевиявлення уповноваженого суб’єкта права, яке реґулює суспільні відносини шляхом установлення (зміни, скасування, припинення сфери дії) правових норм, а також установлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин, результати якого у вигляді велінь, звернень, угод тощо в установлених законом випадках фіксуються в документальній формі (в акті-документі).

На погляд дисертанта, адміністративний договір за своєю  характеристикою відповідає основним  ознакам підзаконного правового акта, а за  юридичним змістом може бути як нормативним, так і індивідуальним правовим актом. Тому в умовах  становлення нової правової системи України використання договірного реґулювання управлінських правовідносин слід вважати об’єктивно необхідним, а адміністративний договір, як видається, може бути включений до числа джерел адміністративного права. До особливостей адміністративного договору як джерела права треба віднести те, що він:  є актом правотворчості за участю органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування України; реґулює управлінську діяльність публічного характеру; як правило, адресується формально визначеному колу учасників; укладається у формі та порядку, передбачених законодавством України; має визначений масштаб дії; передбачає юридичну відповідальність його учасників у разі порушення прийнятих зобов’язань.

На нашу думку, зміст сучасної правової системи потрібно розглядати з урахуванням її як міри свободи, рівності й справедливості в суспільстві. Цьому мають бути підпорядковані  нормативні акти, що приймаються в межах своєї компетенції всіма без винятку державними органами.

У підрозділі 2.2. "Механізм укладення адміністративних договорів" зазначається, що при укладенні адміністративних договорів має бути дотримано ряд умов: договори повинні відповідати чинному законодавству України, статутним цілям і завданням суб’єктів договору; бути укладеними уповноваженими особами та належним чином оформленими; передбачати й деталізувати відповідальність сторін у разі порушення договірних зобов’язань; містити вказівки на порядок вирішення суперечок; передбачати можливість дострокового виконання договірних зобов’язань та наслідки невиконання угоди в разі відмови від виконання договору; додатки до договорів не повинні суперечити самим договорам  та деякі інші обставини.

Обґрунтовується думка, що договірна робота включає певні стадії (етапи): підготування до укладення договору; оцінку підстав укладення договорів; оформлення договірних відносин; доведення змісту договорів до виконавців; контроль за виконанням договорів; оцінку результатів виконання договорів.

З урахуванням особливостей предмета реґулювання видається доцільним установити три різні порядки укладення адміністративних договорів: 1) для договорів про розмежування компетенції; у сфері управління державною власністю; про забезпечення державних потреб; 2) для договорів про взаємодію і співробітництво; про надання послуг приватним особам; контрактів з державними службовцями, студентами; 3) для договорів, які реґламентують укладення фінансових, тарифних, інвестиційних угод.

З урахуванням досить складного характеру сучасної державно-управлінської діяльності важливе значення мають строки дії адміністративних договорів та наявність правового механізму зміни його умов. Згідно з концептуальними положеннями здійснення адміністративної реформи в Україні, на погляд автора, вирішення питання зміни істот­них умов або розірвання адміністративних договорів (крім випадків, коли це робиться за домовленістю сторін) слід віднести до компетенції адміністративних судів.

У сучасних умовах розвитку України питання укладення адміністративних договорів, на думку автора, доцільно закріпити в Законі України "Про адміністративні договори" (або в одній із складових частин Кодексу України про загальні управлінські процедури), який може містити шість розділів, мати таку структуру та зміст:

¨ до першого розділу "Загальні положення" включити статті щодо визначення правових термінів, які використовуються в цьому Законі, у тому числі поняття адміністративного договору; принципів договірної діяльності; сфери укладення адміністративних договорів; учасників адміністративних договорів; обмежень та правових засад договірної діяльності;

¨ до другого розділу "Адміністративний договір" входитимуть статті щодо видів та сутності адміністративних договорів; порядку укладення адміністративних договорів; строків їх дії; істотних умов адміністративного договору; прав та обов’язків сторін договору; порядку реєстрації; припинення дії договорів; внесення змін та доповнень до адміністративних договорів;

¨ до третього розділу "Вирішення спорів, що виникають з адміністративних договорів" можуть бути включені статті щодо послідовності розгляду та вирішення спорів; підсудності спорів за зверненням сторін договорів; суб’єктів права на звернення з заявою; строків судового розгляду звернень; осіб, що викликаються в судове засідання; рішень суду;

¨ до четвертого розділу "Відповідальність за порушення законодавства про адміністративні договори" включити статті щодо видів (складів) правопорушень; видів стягнень; порядку притягнення до відповідальності; порядку провадження щодо виконання рішень суду;

¨ до п’ятого розділу "Облік та звітність договірної діяльності" входитимуть статті щодо обсягу та змісту статистичних даних; порядку діловодства; ведення бухгалтерського обліку; фінансової звітності;

¨ до шостого розділу "Прикінцеві положення" включити статті щодо порядку набрання Законом чинності; особливостей здійснення та змісту контролю за виконанням умов адміністративного договору учасниками; внесення змін та доповнень в окремі нормативно-правові акти України.

У підрозділі 2.3. "Проблеми відповідальності учасників адміністративних договорів" зазначається, що для вирішення питань  відповідальності учасників адміністративних договорів важливого значення набуває розроблення правового механізму притягнення до адміністративної  відповідальності юридичних осіб. Перехід до ринкової економіки й інші обставини зумовили прийняття Верховною Радою України ряду законів, які встановлюють адміністративну відповідальність юридичних осіб. Такі норми містяться в законах України "Про зайнятість населення", "Про об’єднання громадян" тощо.

На думку дослідника, якщо в адміністративному договорі можуть брати участь як юридичні, так і фізичні особи,  то види адміністративних стягнень, передбачених за порушення договірних зобов’язань, або повинні мати універсальний характер, або їх перелік, установлений законами, повинен містити заходи державного реаґування відносно правопорушень не тільки фізичних, а й юридичних осіб. До останніх, разом зі штрафними санкціями, доцільно застосовувати заходи організаційного характеру. Справи про адміністративну відповідальність учасників адміністративних договорів пропонується віднести до компетенції адміністративних судів, створення яких передбачено Законом України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р.

Формуванню законодавчої основи застосування державного примусу до учасників адміністративних договорів у зв’язку з невиконанням ними зобов’язань сприятиме включення до Кодексу України про адміністративні правопорушення розділу "Відповідальність юридичних осіб", що містив би главу "Відповідальність учасників адміністративних договорів". Це питання може бути вирішено і шляхом прийняття окремого Закону України “Про адміністративну відповідальність юридичних осіб”.

Невід’ємним елементом структури адміністративної відповідальності, який потребує подальшого правового вреґулювання, є процедура й порядок її застосування. Зростання юридичного значення процедурних норм відмічено в концептуальних положеннях адміністративної реформи в Україні, а мобільність адміністративного законодавства супроводжується появою нових суб’єктів як адміністративної юрисдикції, так і адміністративної відповідальності. Тому реалізація конституційних принципів верховенства права та законності потребує розроблення ефективного механізму притягнення правопорушників, у тому числі учасників адміністративного договору, до відповідальності.

Істотне значення для вирішення питань притягнення до адміністративної відповідальності учасників адміністративних договорів матиме створення в Україні адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою. Тому дисертант пропонує внести до розділу VI "Особливості адміністративного судочинства в адміністративних судах першої інстанції" Проекту Адміністративного процесуального кодексу України главу "Спори, що виникають з адміністративних договорів", яка б містила норми про підсудність спорів; порядок подання звернень; строки їх судового розгляду;  перелік  осіб, які викликаються на судові засідання; можливі рішення адміністративного суду і т.ін.

У висновках узагальнюються результати проведеного дослідження та формулюються найбільш значні його положення.

Важливим завданням, що постає перед юридичною наукою, є вдосконалення форм і методів управлінської діяльності – необхідних умов підвищення ефективності державного управління. Одним із перспективних напрямків розвитку сфери державного управління визнається останнім часом використання органами виконавчої влади України в правотворчій і правозастосовчій діяльності адміністративних договорів як форми управління, котра в Концепції адміністративної реформи України розглядається як можлива та перспективна. Слід зауважити, що, на перший погляд, договірні правовідносини у сфері державного управління суперечать змісту призначення управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність та ін. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин, положень Конституції України, проведення правової та адміністративної реформ до змісту державного управління вносяться істотні зміни. Одна з таких змін стосується форм державного управління, можливого використання договірного реґулювання адміністративних правовідносин.

Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки, а проведене дослідження акцентує увагу на таких напрямках удосконалення державної управлінської діяльності:

- в  умовах демократизації  життя   українського суспільства видається перспективним використання адміністративних договорів як форми державного управління для створення нової структури внутрішньодержавних правовідносин, що дозволить забезпечити гармонію інтересів особи та держави;

- для підвищення ефективності державного управління доцільно використовувати договірне адміністративно-правове реґулювання. Адміністративний договір є правовим актом  багатостороннього характеру, який за своєю організаційно-правовою природою виступає як вираз координаційної форми управління, акт локальної нормотворчості. В умовах дальшого розвитку правової системи України доцільно продовжити наукові обґрунтування можливості визнання цих договорів джерелами адміністративного права;

- з урахуванням багатостороннього характеру адміністративних договорів пропонується встановити три різні варіанти порядку їх укладення залежно від предмета реґулювання та правового статусу учасників, а також обов’язковість їх реєстрації у відповідних органах влади;

- пропонується закріпити в законодавстві України норми, які б забезпечували правовий механізм притягнення до адміністративної відповідальності учасників адміністративних договорів і визначали систему стягнень щодо них. Спори про порушення умов адміністративних договорів мають розглядатися у судовому порядку;

- для створення правових основ використання в управлінській діяльності адміністративних договорів видається доцільним прийняти Закони України:  "Про адміністративні договори", "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України", "Про нормативно-правові акти України", “Про адміністративну відповідальність юридичних осіб”, "Про делегування повноважень органами влади України", Кодекс України про загальні управлінські процедури, доопрацювати Кодекс України про адміністративні правопорушення.