Денчук Р.О. Адміністративно-правова охорона комунальної власності

Короткий зміст

 У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми, визначається ступінь її наукової розробки, цілі й завдання дослідження, визначається практичне значення основних положень дисертації, її наукова новизна, ступінь апробації результатів дослідження.

 У першому розділі “Комунальна власність як об’єкт адміністративно-правової охорони та організаційні заходи її забезпечення”, що складається з п’яти підрозділів, досліджуються вихідні теоретичні положення і концептуальні підходи щодо понятійних категорій у сфері охорони комунальної власності, порядок її формування, особливості цього об’єкту охорони, а також організаційні проблеми збереження майна цього виду власності.

 У підрозділі 1.1 “Поняття адміністративно-правової охорони комунальної власності” на основі висновків науки адміністративного права розроблено положення про адміністративно-правовий спосіб охорони комунальної власності. Адміністративне право має різні складові предмету регулювання, в тому числі за допомогою його норм здійснюються адміністративно-правова охорона прав і свобод та законних інтересів різних суб’єктів правовідносин. Територіальні громади, а також органи місцевого самоврядування є суб’єктами правових відносин власності і право власності так само, як і інші права, охороняється за допомогою адміністративного права. Формулювання поняття адміністративно-правової охорони комунальної власності, на наш погляд, необхідно здійснювати, взявши за основу визначення адміністративно-правової охорони власності взагалі. Адміністративно-правова охорона власності, в тому числі комунальної – це оптимальний стан адміністративно-правового механізму, передусім його основного елементу норм адміністративного права. Похідними від цієї первинної клітини правової матерії є правовідносини, які проявляються у правах і обов’язках суб’єктів адміністративного права, виконанні ними відповідних обов’язків, здійснюваних заходах та характері цих заходів. Підкреслюється, що адміністративно-правова охорона власності провадиться на основі норм права закріплених в актах законодавства. Здійснюється класифікація таких норм та показується їх значення в механізмі адміністративно-правової охорони комунальної власності. Даний вид охорони полягає також у застосуванні запобіжних заходів та заходів адміністративного примусу, в основному адміністративної відповідальності. Серед запобіжних заходів адміністративно-правової охорони доцільно розглядати вдосконалення механізму формування комунальної власності та управління нею, з урахуванням особливостей цього виду власності як об’єкта адміністративно-правової охорони та безпосередню фізичну охорону майна комунальної власності. До системи заходів адміністративного примусу, які застосовуються щодо охорони комунального майна, відносяться заходи адміністративного припинення та адміністративної відповідальності за порушення права комунальної власності, а також порушення спеціального правового режиму майна, що перебуває у відносинах даного виду власності. В підрозділі формулюється поняття адміністративно-правової охорони комунальної власності, під якою розуміються правові відносини, що характеризуються достатністю механізму адміністративно-правового регулювання, його основного елементу – норм цієї галузі права, та їх ефективною реалізацією в організаційній сфері формування майна комунальної власності, в запобіжних заходах і заходах примусу до порушників права комунальної власності.

 У підрозділі 1.2 “Проблеми управління формуванням комунальною власністю” доказується, що комунальна власність є власністю територіальної громади, управління якою здійснюється органами місцевого самоврядування. Зроблено висновок щодо тотожного визначення і передбачення в різних законодавчих актах комунальної власності.

 Адміністративне право регулює відносини державного управління власністю, а також відносини іншого виду публічного управління з боку місцевого самоврядування – комунального управління. В підрозділі дається характеристика найважливішій функції комунального управління – прийняття рішення про безоплатну передачу майна, що перебуває в комунальній власності держави, і рішення щодо прийому майна при його безоплатній передачі з державної до комунальної власності. Нині відносини передачі об’єктів права власності з однієї відповідної форми до іншої регулюються нормами Закону України “Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності”. Він визначає основні засади передачі об’єктів права державної власності у комунальну власність громад сіл, селищ, міст, а також об’єктів права комунальної власності у державну власність безоплатно або шляхом обміну. Стаття 5 цього закону визначила порядок прийняття рішень про передачу об’єктів комунальної власності у державну власність. Такі рішення зараз приймають сільські, селищні, міські, районні в містах ради, а щодо об’єктів спільної власності територіальних громад – районні або обласні ради. Однак власником комунального майна є громада, яка бере участь у розпорядженні майном в даному випадку лише опосередковано, через створювані нею органи. Для забезпечення повноти повноважень власника пропонується механізм відчуження майна комунальної власності удосконалити шляхом передбачення в законодавстві обов’язковості проведення місцевого референдуму щодо волевиявлення членів територіальної громади з подальшим його врахуванням при прийнятті рішення про передачу майна чи його продаж. Особливо це є важливим при відчуженні земельних ділянок під будівництво приватним особам. На даний час в державі ще не подолано високий рівень корупції, і часто ці питання вирішуються на користь високих державних посадовців, зачіпаючи відносини передачі об’єктів із однієї до іншої форми власності, навіть і до державної. Крім того, комунальна власність є власністю територіальної громади, і вирішувати питання щодо її відчуження повинні мешканці певної адміністративно-територіальної одиниці, цебто члени цієї громади. Такий спосіб формування комунальної власності, як безоплатна передача об’єктів державної власності, реалізується через волевиявлення органів виконавчої влади, які проявляються зовні в їх рішеннях та актах приймання-передачі. Складений акт по суті представляє собою адміністративний договір між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування про передачу об’єкта від суб’єкта однієї форми до суб’єкта іншої форми власності, тому в законодавстві краще було б назвати цей акт адміністративним договором і передбачити його підписання з одного боку представником органу, уповноваженого на управління державним майном, а з другого – повноважним представником виконавчого органу відповідної ради.

 У підрозділі 1.3 “Органи місцевого самоврядування як суб’єкти управління комунальною власністю” розглядається становлення місцевого самоврядування в Україні, форми його організації та особливості управління з боку цих органів комунальною власністю. Територіальна громада є самостійним суб’єктом даних правовідносин, але вона не може реалізувати усі покладені на власника права і обов’язки.

 Від імені громади вирішувати питання управління комунальною власністю в межах, визначених законом, та на рівні своїх повноважень від імені територіальних громад вправі місцеві ради всіх рівнів та їх виконкоми, органи самоорганізації населення.

 Система органів місцевого самоврядування існує не ізольовано від інших соціальних систем, а в межах публічного управління, що здійснюється як органами держави, так і муніципального управління. Місцеве самоврядування має відносну автономність щодо державного управління, але воно не має повної відокремленості від нього. Функціонування цієї системи проходить в двох різних площинах: внутрішній і зовнішній. Внутрішня сторона - це діяльність, яка не має прямого виходу за просторові межі системи. Вона виконує суто забезпечувальну роль щодо зовнішньої діяльності. Разом з тим, вона представляє собою самодостатню та унікальну систему, яка здійснює управління місцевими справами, враховуючи їх особливості. Такі особливості мають і об’єкти муніципальної (комунальної) власності. Вони проявляються в тому, що призначені виконувати роль забезпечення різноманітних потреб мешканців територіальної громади, а від виду потреб, які забезпечує той чи інший об’єкт комунальної власності, залежать функції управління такою власністю. Управління об’єктами власності територіальної громади представляє собою систему, в якій об’єктами є, власне, об’єкти комунальної власності, а суб’єктами – органи місцевого самоврядування. Причому в випадку цього виду публічного управління ми маємо непросту систему суб’єктів і об’єктів. Органи місцевого самоврядування управляють власністю від імені і на користь територіальної громади. Вони уповноважуються громадою на виконання таких функцій. В даній системі немає простої супідрядності. Механізм дії суб’єктів управління створений законодавцем таким чином, що кожен із суб’єктів різного рівня має окремо визначені функції і компетенцію і таким чином діє у спосіб, визначений законодавцем, а також його дії залежать від об’єкта управління – об’єкта комунальної власності. Враховуючи різноманіття об’єктів комунальної власності, які обумовлюють конструкцію системи управління ними, визначені критерії класифікації функцій і повноважень, за якими здійснено їх диференціацію і фіксацію щодо певних органів місцевого самоврядування. Основним критерієм розподілення функцій управління комунальною власністю є можливості об’єкта цього виду власності і необхідність забезпечення інтересів та потреб відповідної місцевої спільноти людей, призначення того чи іншого об’єкта комунальної власності. Об’єкти, що забезпечують спільні потреби мешканців населених пунктів області або району, повинні перебувати в управлінні обласних (районних) органів місцевого самоврядування. Однак, оскільки такі повноваження делегуються їм територіальними громадами сіл, селищ, міст, вони повинні бути підконтрольними цим громадам. Форми здійснення ними такого контролю необхідно передбачити чинним законодавством. До повноважень сільських, селищних, міських рад потрібно передати функції управління тими об’єктами комунальної власності, які забезпечують потреби мешканців відповідного населеного пункту. Є певні об’єкти, які забезпечують інтереси і потреби переважно відповідної частини жителів населеного пункту, але перебувають на балансі органу місцевого самоврядування даного села селища чи міста. Відносно таких об’єктів контрольні функції щодо їх використання доцільно законодавчо закріпити за вуличними, квартальними, сільськими комітетами.

 В підрозділі 1.4 “Особливості комунальної власності як об’єкту адміністративно-правової охорони” зазначається, що відносини комунальної власності повинні формуватися з урахуванням наступних особливостей. Це відповідність об’єктів комунальної власності потребам й інтересам громади, використання їх в цілях забезпечення спільного інтересу мешканців села, селища або міста, допустимість створення спільних підприємств, об’єктів і майна, що належать декільком громадам, унеможливлення використання їх всупереч закону для забезпечення інтересів фізичних і юридичних осіб, державних і муніципальних органів.

 Без урахування особливостей комунальної власності, як засвідчують 89 (73,5 %) із 121 опитаних нами працівника охорони, забезпечення адміністративно-правоохоронних функцій може бути недостатнє, а інколи (так відповів 41 опитаний, або 33,9%) – і зовсім унеможливлене. Комунальна власність виступає, насамперед, як об’єкт адміністративних правопорушень, передбачених нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення. Причому, якщо власність взагалі може виступати в якості родового об’єкту цього виду правопорушень як відокремлена група однорідних суспільних відносин, то комунальна власність має виступати безпосереднім об’єктом адміністративних проступків як конкретні відносини, що охороняються конкретною адміністративно-правовою нормою.

 Об’єктом комунальної власності має бути майно (речі), яке, як було вказано вище, в основному забезпечує інтерес громади. Для визначення особливостей комунальної власності як об’єкту адміністративно-правової охорони здійснена класифікація даних правовідносин за певними критеріями. Основним серед них є правовий режим речей, що необхідні при визначенні об’єму і змісту прав та обов’язків учасників цивільних правовідносин. В залежності від правового режиму майно поділяється на майно, що знаходиться у вільному цивільному обігові, обмежене в цивільному обігові і виключене із цивільного обігу. Від того, який правовий режим має та чи інша річ, вона повинна мати і відповідний режим адміністративно-правової охорони. Майно, що знаходиться у вільному цивільному обігові, на наш погляд, може охоронятися за допомогою засобів, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншим адміністративно-правовим законодавством. На об’єкти власності, що знаходяться у вільному цивільному обігові не розповсюджуються які б то не було обмеження. Майно, обмежене у цивільному обігові – це таке майно, яке може належати учасникові цивільно-правових відносин на умовах, що відповідають встановленим законодавством вимогам, або його відчуження та придбання дозволяється лише за спеціальними рішеннями (зброя, вибухівка тощо можуть продаватися за спеціальним дозволом органів внутрішніх справ). Режим адміністративно-правової охорони такого майна є особливим. Він пов’язаний із обов’язками отримання дозволів на придбання, зберігання й інші діяння, що стосуються обігу даного майна від спеціальних органів, перелік яких встановлено в законодавстві, а також правом цих органів перевіряти дотримання порядку зберігання, перевезення предметів і речовин іншими адміністративно-правовими відносинами охорони комунальної власності. Майном, вилученим із цивільного обігу, вважається таке майно, яке не може бути предметом угод. Види об’єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обігові не допускається, повинні бути зазначеними в законі. В залежності від правового режиму майна суб’єкти комунальної власності мають відповідні права і обов’язки, що витікають із адміністративно-правових відносин його охорони. Це стосується також обов’язків організації фізичної охорони даного майна. Відносно комунального майна, яке має загальний правовий режим, органи місцевого самоврядування мають право самостійно вибирати вид фізичної охорони. Що стосується майна, обмеженого у цивільному обігові, то щодо нього існує спеціальний адміністративно-правовий режим охорони.

 У підрозділі 1.5 “Адміністративно-правове регулювання організації безпосередньої фізичної охорони майна комунальної власності” підкреслюється, що нині суб’єкти власності мають можливості вибирати вид охорони майна і охоронні організації, які, на їх погляд, надійно її забезпечують. Майно може охоронятися підрозділами Державної служби охорони, крім того, ця діяльність може здійснюватися відомчою охороною, а також охоронними організаціями, що функціонують на праві здійснення даного виду господарської діяльності, на основі відповідним чином отриманої ліцензії. Серед об’єктів, які Кабінет Міністрів України визначив такими, що підлягають охороні з боку підрозділів ДСО, є такі об’єкти комунальної власності, як музеї та картинні галереї, підприємства, спеціалізовані цехи і дільниці, що виробляють вогнепальну спортивну та мисливську зброю, спеціальні засоби, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівної дії, засоби активної оборони, вибухові речовини та об'єкти їх зберігання. Під охороною даної служби можуть знаходитися, відповідно до укладених договорів, й інші об’єкти комунальної власності. Охорона майна – це діяльність суб'єктів охоронної діяльності з організації та практичного здійснення на підставі цивільно-правових договорів заходів, спрямованих на забезпечення схоронності, цілісності визначених володільцем майна належних йому будівель, споруд, іншого рухомого та нерухомого майна з метою відвернення та/або недопущення безпосередніх посягань на майно, припинення не санкціонованого володільцем доступу до нього для збереження його фізичного стану і забезпечення здійснення володільцем цього майна всіх належних йому повноважень щодо нього. Названі і досліджені методи і форми контрольної діяльності, методи переконання та примусу. Класифіковані види обстежень охоронюваних об’єктів. Обстеження є одним із методів контрольної діяльності й в залежності від призначення вони діляться на наступні групи: обстеження при прийомі під охорону об’єктів, періодичні обстеження для підтримання технічної укріпленості, обстеження для перевірки охорони в сільській місцевості, обстеження з метою інспектування відомчої охорони, обстеження для установки засобів охоронної сигналізації, обстеження при ліцензуванні цього виду господарської діяльності. Розглянута можливість охорони майна комунальної власності місцевою міліцією або міліцією місцевого самоврядування в разі її створення. Вносяться пропозиції щодо організації і правового регулювання органів міліції місцевого самоврядування.

 Другий розділ “Адміністративна відповідальність за посягання на комунальну власність та особливий правовий режим майна, що знаходиться в цих відносинах” складається із трьох підрозділів. У цьому розділі розглянуті проблеми адміністративної відповідальності за розкрадання комунального майна, за порушення права комунальної власності на землю, а також правового режиму комунальної власності на предмети, виключені з вільного цивільного обігу.

 Підрозділ 2.1 “Питання адміністративної відповідальності за розкрадання комунального майна” присвячений вивченню проблеми неадекватного підходу до охорони комунальної власності з урахуванням встановлення адміністративної відповідальності за дрібне розкрадання лише державного і колективного майна. Запропоновано закріпити в КУпАП склад адміністративного правопорушення та встановити адміністративну відповідальність і за дрібне розкрадання майна комунальної власності. Досліджено форми дрібного розкрадання комунального майна, а також дана юридична характеристика запропонованого до внесення в законодавство оновленого складу адміністративного правопорушення. Запропоновано, враховуючи стабільність вітчизняної валюти, законодавчо встановити у певній грошовій сумі вартість викраденого, коли розкрадання є дрібним, а також у новому Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачити в санкціях відповідних статей стягнення у вигляді встановлених у гривнях сум, не посилаючись ні на неоподатковуваний мінімум доходів громадян, ні на мінімальну заробітну плату. У випадках відкритого заволодіння майном комунальної власності в незначних розмірах такі діяння, за чинним законодавством, повинні кваліфікуватися як злочини. Але на практиці нерідко суди притягують винних за таке до адміністративної відповідальності за ст. 51 КУпАП. І дійсно, матеріали практики показують, що, незважаючи на формальні ознаки злочину, діяння не є суспільно небезпечними. Це дає підстави зробити висновок про необхідність законодавчого віднесення таких діянь до розряду адміністративних проступків.

 На основі аналізу статистичних даних і вивчення матеріалів справ про цей вид правопорушень, а також опитування представників адміністрації підприємств м. Одеси з’ясовано, що кількість справ щодо притягнення до адміністративної відповідальності за дрібне розкрадання майна останнім часом різко скоротилась, що свідчить про послаблення боротьби з цим видом адміністративних правопорушень.

 У підрозділі 2.2. “Адміністративна відповідальність за порушення права комунальної власності на землю” визначається, що відносини власності на землю мають таких суб’єктів, як територіальна громада та органи місцевого самоврядування. За порушення права комунальної власності на землю Земельний кодекс України передбачає юридичну відповідальність. За більшість із показаних в даному кодексі діянь законодавець встановив адміністративну відповідальність. Передбачена вона статтями 52-55 КУпАП. Однак треба відзначити, що не всі діяння, які посягають на комунальну власність на землю, захищені нормами адміністративно-деліктного законодавства. Крім того, як змістовно, так і редакційно диспозиція статті 211 Земельного кодексу України і гіпотези відповідних статей КУпАП не завжди співпадають. Зазначається, що адміністративну відповідальність потрібно було б встановити не тільки за діяння, що нині передбачені в КУпАП, але і за інші дії, які визнаються Земельним кодексом як правопорушення. До них відносяться наступні: укладення угод з порушенням земельного законодавства; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них; порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

 Юридична характеристика адміністративних проступків, що посягають на земельні відносини, суб’єктами яких є територіальні громади та органи місцевого самоврядування, була дана в науково-практичних коментарях, вченими-адміністративістами ще у 1991 та 2000 роках. У роботі робиться висновок, що вона потребує оновлення у зв’язку з прийняттям нового Земельного кодексу України та пов’язаних з ним підзаконних адміністративно-правових актів.

 Як видно із глави 7 КУпАП, правопорушення, що аналізуються у даному підрозділі, мають родовим об’єктом відносини використання природних ресурсів, у даному випадку земельних. Однак, як випливає із безпосередніх відносин, на які посягають відповідні передбачені в КУпАП проступки, цебто: недопущення забруднення, користування землею, невтручання у володіння нею тощо, дозволяє зробити висновок, що родовим об’єктом даних правопорушень є відносини власності на землю, у тому числі комунальної. Отже, родовий об’єкт правопорушень, передбачених статтями 52-55 КУпАП – це земельні відносини, складовою частиною яких є відносини комунальної власності на землю. У дисертації проаналізовані склади адміністративних правопорушень, що визначені в даних статтях.

 У підрозділі 2.3 “Адміністративна відповідальність за порушення правового режиму комунальної власності на предмети, виключені з вільного цивільного обігу” зазначається, що законодавством України встановлено спеціальний правовий режим на окремі види майна. Посягання на відповідний правовий режим комунального майна є юридичним фактом, з яким законодавець пов’язує застосування заходів адміністративного-правової охорони, в тому числі заходів адміністративної відповідальності. Посадові особи муніципальних підприємств та організацій, які за своїми обов’язками повинні здійснювати певні дії по відношенню до даних предметів комунальної власності, мають дотримуватися правового режиму на ці види майна. В підрозділі дається юридична характеристика адміністративних правопорушень, які посягають на спеціальний правовий режим комунального майна. ЇЇ результатом є також висновки, що законодавство України не достатньо регулює відносини щодо окремих видів майна, на які розповсюджується дозвільна система. Не на рівні закону регулюються правила дозвільної системи, правовий режим обігу окремих предметів встановлено у відомчих нормативних актах. Це знижує юридичну силу норм, що регулюють відносини, які є об’єктом адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок обігу спеціального майна, яке перебуває у комунальній власності. Необхідно прийняти закони України “Про дозвільну систему”, “Про зброю”, Про обіг в Україні побутових піротехнічних засобів”. Запропоновано внести доповнення до переліку об’єктів, що підлягають обов’язковій охороні підрозділами Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ за договорами, передбачивши, що сільськогосподарські підприємства, які культивують рослини, які містять наркотичні засоби, зобов’язані заключати договори з органами Державної служби охорони на охорону посівів цих культур. Притягнення до адміністративної відповідальності за незаконні посів та вирощування снотворного маку чи конопель сьогодні майже неможливе, адже в Кримінальному кодексі нині встановлена відповідальність за аналогічні діяння. Пропонується повернутися до інституту адміністративної преюдиції в кримінальному праві, оскільки вона має профілактичний характер. Це надасть також змогу однозначного тлумачення злочину та адміністративного правопорушення, що посягають на порядок вирощування маку та конопель.