Головін А.П. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертаційного дослідження, акцентується увага на його актуальності, указується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт, предмет, методологічні основи дослідження, розкривається наукова новизна, висвітлюються теоретична й емпірична основи, практичне значення одержаних результатів, подаються відомості про їх апробацію та впровадження.

Перший розділ "Міліція громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ" складається з трьох підрозділів, у яких на підставі аналізу положень теорії права, адміністративного права, нормативної бази й історичного та зарубіжного досвіду досліджуються питання визначення місця міліції громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ України, компетенції її підрозділів та особливостей функціонування їх на місцевому рівні.

У першому підрозділі "Міліція громадської безпеки: адміністративно-правовий статус і місце в системі органів внутрішніх справ" досліджено правове становище, завдання, функції та структуру міліції громадської безпеки, визначено її місце в системі органів внутрішніх справ.

Зроблено висновок, що організація діяльності міліції громадської безпеки як управлінської системи являє собою процес утворення такого її стану, який у сучасних умовах і конкретній ситуації є найбільш доцільним та ефективним щодо належної охорони правопорядку та забезпечення громадської безпеки.

На підставі аналізу загальних ознак органів виконавчої влади та з урахуванням консолідації їх діяльності з органами місцевого самоврядування визначено поняття, обсяг і зміст компетенції міліції громадської безпеки. Підкреслено, що встановлення компетенції доцільно здійснювати, оптимально поєднуючи такі засоби, як: централізація (здійснення окремих функцій виключно центральним відомством); децентралізація (передача частини функцій нижчим за рівнем і місцевим органам); деконцентрація (розподіл між галузевими підрозділами  не тільки функцій загального управління, але й безпосередньо спеціальних); делеґування (узгоджений взаємний перерозподіл повноважень між органами різних рівнів) і субсидіарність (взаємодія органів, служб і підрозділів).

Для належного здійснення міліцією громадської безпеки наданої компетенції визначено ґарантії її реалізації. Головними серед них у дисертації названо: забезпечення законодавчих засад діяльності; комплексне застосування організаційних, кадрових, економічних і матеріально-технічних засобів; запровадження досконалих процедур діяльності органів, які формують режим реалізації повноважень міліції громадської безпеки; постійне врахування факторів, які впливають на стан правопорядку; прогнозування стану громадської безпеки, ефективності залучення необхідної кількості населення до охорони громадського порядку; запровадження й ефективне використання процедур державного та громадського контролю, розгляду спорів щодо компетенції міліції громадської безпеки.

Доведено, що міліції громадської безпеки як цілісному структурному підрозділу (а не блоку служб) у системі органів внутрішніх справ властиві завдання щодо забезпечення особистої та громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян, охорони правопорядку та надання консультативних юридичних послуг населенню. Такий підхід дасть змогу: по-перше, оптимізувати чисельність управлінського апарату; по-друге, ліквідувати суперечності в діяльності окремих міліцейських підрозділів, що існують унаслідок штучно створених зайвих управлінських структур; по-третє, забезпечити баланс повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в питаннях охорони правопорядку; по-четверте, підвищити ефективність взаємодії між службами та використати потенціал громадських формувань для охорони громадського порядку; по-п’яте, зміцнити підрозділи місцевої міліції кваліфікованими кадрами, котрі утримуватимуться за рахунок місцевих бюджетів.

У другому підрозділі "Міліція громадської безпеки як суб’єкт забезпечення охорони прав, свобод та обов’язків громадян" розкривається методологічне значення конституційного принципу верховенства права для вдосконалення правоохоронної діяльності за умов адміністративної реформи  в Україні, указується на необхідність переоцінки змісту так званої "поліцейської частини" адміністративного права.

 Реалізації принципу верховенства права в діяльності міліції громадської безпеки сприятиме запровадження в Україні адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, розвиток громадського контролю за діяльністю міліції, а також розподіл повноважень державних органів і місцевого самоврядування у сфері забезпечення дотримання прав і свобод громадян.

Виходячи з загальних положень Основного Закону України про підпорядкування діяльності держави ствердженню та забезпеченню прав і свобод людини та положень ст. 5 Закону України "Про міліцію", у дисертації здійснено аналіз співвідношення та збалансованості прав (обов’язків) громадян у взаємовідносинах із міліцією громадської безпеки. Доведено, що соціальна роль міліції в державі зумовлюється її цільовим призначенням, покладеними на неї завданнями й функціями, формами й методами діяльності, які закріплені та вреґульовані законодавством. Тому в цьому напрямі діяльності міліція найбільш показово виступає як суб’єкт забезпечення безпеки, вона покликана виконувати функцію правоохоронного обслуговування населення. Підкреслено, що забезпечення закріплених і ґарантованих у розділі другому Конституції України прав, свобод та обов’язків людини й громадянина – реальний шлях до побудови правової держави, усвідомлення її абсолютної цінності.

Обґрунтовано, що забезпечення прав, свобод та обов’язків людини й громадянина багато в чому залежить від чіткої організації та ефективної діяльності міліції громадської безпеки. Ураховуючи, що в центрі уваги соціальних інститутів повинна бути людина з усією сукупністю її прав і свобод, треба прагнути до  того, щоб ця теза не залишилася простою декларацією, особливо, коли мова йде про правоохоронну практику на місцевому рівні.

Зокрема, зроблено висновок, що реалізації принципу верховенства права, удосконаленню правового реґулювання підстав, класифікації та порядку застосування спеціальних засобів сприятиме не тільки Закон України "Про зброю", проект якого знаходиться на розгляді Верховної Ради України, а й Закон України "Про спеціальні засоби".

Третій підрозділ "Місцева (муніципальна) міліція (поліція): порівняльний аналіз організації діяльності" містить матеріал щодо порядку організації діяльності місцевої міліції в країнах близького та далекого зарубіжжя.

Доводиться, що в сучасних умовах постає нагальна потреба в теоретичному обґрунтуванні та практичній організації діяльності підрозділів місцевої міліції. Чинним законодавством установлено, що відповідальність за стан громадського порядку покладено на органи місцевого самоврядування, але необхідними для вирішення цього завдання фінансовими ресурсами розпоряджаються інші інстанції. Тому на підставі історико-правового та порівняльного методів у дисертації розглянуто моделі організації діяльності підрозділів міліції громадської безпеки на місцевому рівні, повноваження органів місцевого самоврядування стосовно забезпечення охорони громадського порядку, прав і свобод громадян. Зроблено висновок, що практично всі такі підрозділи розрізняються за порядком утворення, джерелами та способами фінансування, здійсненням кадрової політики, формами й методами службової діяльності, правовим статусом, показниками несення служби, за характером взаємовідносин з іншими організаціями тощо.

Місцева міліція не без підстав розглядається як засіб максимального наближення працівників міліції до населення, що дозволить вирішити проблему інформаційного вакууму навколо органів внутрішніх справ. Підрозділи місцевої міліції набагато більшою мірою піддані соціальному контролю через те, що вони підзвітні органам місцевого самоврядування, тобто представникам територіальної громади.

Аналіз організаційно-правових засад, стратегії й тактики поліцейської діяльності за кордоном свідчить, що окремі їх положення доцільно застосовувати в процесі реформування національних органів правопорядку. Але  в Україні процеси децентралізації в організації діяльності міліції громадської безпеки (муніципалізації) не можна здійснювати, механічно запозичуючи хвалену зарубіжну теорію та практику, а слід ураховувати еволюційний розвиток національної цивілізації.

Вивчення досвіду зарубіжних країн щодо децентралізації управління у сфері охорони правопорядку дало змогу внести пропозиції про порядок формування місцевої міліції в Україні, що сприятиме прискоренню реалізації положень Указу Президента України "Про утворення місцевої міліції" та Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції".

Другий розділ "Механізм адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" складається з трьох підрозділів. На підставі аналізу положень теорії права, чинного адміністративного законодавства та практики його реалізації, вивчення спеціальної літератури сформульовано поняття та розроблено модель механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки, наведено характеристику складових, визначено ґарантії його забезпечення, досліджено співвідношення правопорядку, громадського порядку та громадської безпеки, обґрунтовано вплив правопорядку на дієвість такого механізму.

У першому підрозділі "Поняття механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" дисертантом доведено, що першочергового значення набувають механізми, спрямовані на вдосконалення правоохоронної діяльності та забезпечення громадського порядку й громадської безпеки. При цьому адміністративно-правове реґулювання діяльності міліції громадської безпеки виявляється в різних формах, що свідчить про його рухливість і динамічне реаґування на зміни, що відбуваються у сфері правопорядку. Тому певної актуальності набуває дослідження механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки, під яким слід розуміти цілісну систему правових засобів, за допомогою котрих здійснюється імперативно-нормативне впорядкування організації та функціонування її підрозділів і об’єктів управління,  вплив на суспільні відносини у сфері охорони правопорядку з метою виконання суб’єктами встановлених обов’язків, забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян в умовах спеціальних адміністративно-правових  режимів.

Далі автор стверджує, що функціонування механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки значною мірою залежить від спеціальних адміністративно-правових режимів, які утворюють його підсистему та яскраво свідчать про особливості цього механізму. Під останнім слід визначити встановлену законодавством сукупність заходів, засобів, процедур, правил діяльності, дій чи поведінки осіб щодо порядку реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях, нагляд за дотриманням яких покладено на спеціальні органи з метою зміцнення правопорядку, забезпечення громадської й особистої безпеки.

На погляд дисертанта, спеціальної уваги потребує питання про систему правових принципів, що зумовлено специфікою правового реґулювання й охорони суспільних відносин, забезпечення якої здійснює міліція громадської безпеки. Тому важливим є визначення сучасних принципів адміністративного права в умовах його реформування, співвідношення їх із принципами державного управління й організації діяльності міліції.

У другому підрозділі "Характеристика складових механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" на підставі аналізу поняття й особливостей механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки визначено складові такого механізму, наведено їх загальну характеристику.

До складових механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки автор пропонує віднести: норми адміністративного законодавства, у тому числі відомчих нормативних  актів; адміністративно-правові відносини управлінського та правоохоронного характеру; практичну діяльність апаратів, служб та окремих працівників і правозастосовчі акти. Зроблено висновок, що на дієвість цього механізму  істотно впливають загальні та галузеві принципи права, правосвідомість і правова культура працівників, адміністративно-правові режими. З урахуванням того, що функціонування більшості таких режимів забезпечують підрозділи міліції громадської безпеки, запропоновано віднести до складових механізму правову активність її працівників, яка істотно впливає на стан правопорядку та є орієнтиром у процесі побудови та закріплення позицій інститутів правової держави.

Правову активність працівників пропонується визначити як ініціативну діяльність у сфері правопорядку, їх прагнення керуватися виключно правовими приписами та, безумовно, моральними нормами. При цьому вона повинна поєднуватися з психологічною готовністю до застосування правових норм, стійкою впевненістю кожного працівника міліції у високому призначенні права. Ця категорія в процесі свого функціонування повинна також орієнтуватися на поєднання з загальнолюдськими цінностями. За наявності високого рівня правової активності працівників міліції громадської безпеки відбудеться встановлення належної реґламентації механізму правового реґулювання з боку органів влади, підвищення якості охорони правопорядку, авторитету цих компетентних підрозділів, формування дійсно партнерських відносин між міліцією та населенням.

Підкреслено, що результативність правоохоронної діяльності, формування позитивного іміджу міліції громадської безпеки пов’язані не лише з професійною підготовкою працівників міліції, але й з властивою їм правовою культурою, правосвідомістю, правовим вихованням, відповідальним ставленням до виконання своїх службових обов’язків.

У третьому підрозділі "Правопорядок як об’єкт правоохорони та його вплив на дієвість механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" з’ясовуються сутність і зміст правопорядку, його співвідношення з громадським порядком, громадською й особистою безпекою. Обґрунтовується вплив правопорядку на дієвість механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки.

Дисертант уважає, що в сучасних умовах загальновизнане заідеологізоване поняття громадського порядку стає явно розмитим, знецінюється, і тому втрачається його сутнісне значення. Таке становище у сфері громадського порядку може бути виправлене шляхом розроблення та реалізації на державному рівні комплексної програми духовно-морального оздоровлення суспільства на основі економічного зростання, досягнення політичної стабільності, підвищення рівня правової культури та правосвідомості громадян. Ураховуючи, що право реґулює не всі, а тільки суспільно значущі відносини, охороняє певні цінності держави, слід визнати істотно застарілим поняття громадського порядку як об’єкта правоохоронної діяльності міліції. Очевидно, щоб стати об’єктом правоохоронної діяльності, суспільні відносини повинні бути впорядковані, а для цього вони мають одержати відповідну правову реґламентацію, стати правовідносинами. Моральні, внутрішньоапаратні та деякі інші суспільні відносини поняттям правопорядку не охоплюються, а тому в сучасних умовах як об’єкт правоохоронної діяльності міліції громадської безпеки потребує уточнення саме поняття правопорядку.

Дещо уточнене автором поняття правопорядку, природно, не заперечує організації порядку громадського, який не можна сьогодні розглядати як об’єкт правоохоронної діяльності підрозділів міліції громадської безпеки. Останні, як державні правоохоронні структури, повинні охороняти те, що чітко реґламентовано правовими нормами. Тим більше, що соціальні норми, на відміну від правових, мають свої реґулятори й санкції, мораль у суспільстві з часом змінюється, не збігається у різних верств населення, а звичаї та традиції постійно напрацьовуються. Тому в процесі державного управління треба враховувати й використовувати систему виховання, освіти та культури.

Зазначено, що категорії, які досліджуються, становлять інтерес з приводу утворення місцевої міліції в Україні, функціонування якої має бути реґламентовано не тільки законодавчими актами, але й правом місцевого самоврядування. Це вимагає подальшого розвитку місцевого самоврядування, у тому числі в частині визначення компетенції та змісту діяльності місцевої міліції з охорони правопорядку, порядку місцевого самоврядування та громадського порядку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Третій розділ "Удосконалення правового забезпечення діяльності міліції громадської безпеки" складається з двох підрозділів і містить обґрунтування напрямів удосконалення діяльності служб міліції громадської безпеки, аналіз змісту адміністративно-правового статусу їх працівників з метою визначення його як головного чинника у формуванні позитивного іміджу та підвищенні авторитету органів внутрішніх справ.

 У першому підрозділі "Напрями  реформування правового забезпечення діяльності підрозділів міліції громадської безпеки" визначаються шляхи вдосконалення правового реґулювання та діяльності підрозділів міліції громадської безпеки.

За допомогою порівняльно-правового й історико-правового методів дослідження закономірностей розвитку окремих інститутів українського адміністративного права визначено місце в ньому поліцеїстики, адже прототипом сучасної адміністративно-правової науки було вчення про поліцейське право. У сучасних умовах до останнього, на думку дисертанта, слід віднести правові інститути правопорядку й громадської безпеки, провадження в справах про адміністративні правопорушення, ліцензійно-дозвільної системи, спеціальних адміністративно-правових режимів та інші.

У процесі здійснення правового реґулювання та визначення основних напрямків практичної діяльності міліції громадської безпеки запропоновано враховувати стан правопорядку в країні, умови економічного, соціального та політичного характеру, які на нього істотно впливають. Аналіз зміни організаційних структур і діяльності правоохоронної системи ще раз підтверджує, що проблеми забезпечення охорони правопорядку й надалі будуть предметом наукових досліджень.

Розвиток законодавства України, яке реґулює діяльність міліції громадської безпеки, повинен іти шляхом створення нових нормативних актів, які б поліпшували виконання нею функцій, а також внесення змін до вже існуючих нормативно-правових актів. У дисертації визнано за доцільне законодавчо закріпити основи організаційної побудови, фінансування та матеріально-технічного забезпечення підрозділів і служб міліції різного рівня, конкретизувати підстави та порядок використання ними заходів примусового впливу на правопорушників. На реалізацію вказаних пропозицій підготовлено варіант проекту Положення про управління (відділ) місцевої міліції, яке передбачає порядок утворення, підпорядкованість і підконтрольність, напрями діяльності й обсяг компетенції, особливості проходження служби працівниками місцевої міліції, їх соціального захисту та відповідальності. Зазначене враховано в проекті Положення про місцеву міліцію, яке розробляється Міністерством внутрішніх справ України.

Поряд із цим, відзначено важливість більш чіткого вреґулювання діяльності міліції з забезпечення охорони правопорядку та громадської безпеки під час проведення масових заходів, за умов введення надзвичайного стану, із попередження терористичних актів, а також визначення особливостей правового статусу підрозділів міліції, які утримуються за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

Підкреслюється, що в процесі практичної діяльності з охорони правопорядку та забезпечення громадського порядку слід використовувати традиційні та шукати нові форми й методи несення служби на постах і маршрутах. Так, під час проведення громадських, культурно-видовищних, спортивних та інших масових заходів запропоновано активніше реалізовувати принципи господарського розрахунку на основі договірних відносин міліції громадської безпеки з комерційними організаціями. У дисертації внесено пропозиції щодо розроблення відповідних методик з урахуванням виду заходів, необхідної кількості учасників, арсеналу спеціальних засобів, місцевих умов і можливостей тощо.

Автор доводить доцільність розроблення та затвердження на державному рівні Концепції охорони правопорядку (правоохоронної діяльності), яка могла б розвинути й конкретизувати правові засади (у тому числі на відомчому рівні) і практичну діяльність міліції громадської безпеки. Крім того, при реформуванні системи правоохоронних органів належало б виокремити міліцейське (поліцейське) відомство, у структурі якого необхідно створити самостійний Департамент міліції громадської безпеки.

До вдосконалення правоохоронної діяльності міліції громадської безпеки пропонується віднести розширення самостійності територіальних підрозділів, комплексний підхід до забезпечення правопорядку за оптимальної оперативної готовності підрозділів міліції громадської безпеки.

У другому підрозділі "Адміністративно-правовий статус працівника міліції громадської безпеки та його місце у формуванні іміджу й авторитету органів внутрішніх справ" здійснено аналіз розвитку складових адміністративно-правового статусу працівника міліції громадської безпеки, співвідношення його з соціально-правовим захистом, доведено необхідність створення компетентного високопрофесійного та високоморального апарату, що сприятиме підвищенню престижу правоохоронної служби, відродженню ідей службового патріотизму, вірності Вітчизні з дотриманням професійної етики.

Головним чинником необхідності посилення соціального захисту визначено професійний ризик, із яким постійно стикаються працівники міліції громадської безпеки, виконуючи службові обов’язки. Унесено пропозиції щодо надання їм додаткових ґарантій прав і соціального захисту, у тому числі на місцевому рівні. Обґрунтування цих заходів зроблено на підставі аналізу конституційно закріплених політичних та економічних прав громадян, якими працівники міліції вимушено не користуються.

Акцентовано увагу на необхідності пріоритету загальних юридичних прав, свобод та обов’язків громадян перед спеціальними правами працівників міліції. Зроблено висновок, що зміна таких пріоритетів можлива лише з урахуванням специфіки професійної діяльності за умов поліпшення статусу правоохоронця на підставі законів і рішень органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано значення адміністративно-правового статусу та рівня захисту працівників місцевої міліції для підвищення ефективності їх правоохоронної діяльності, що сприятиме формуванню позитивного іміджу міліції, авторитету органів внутрішніх справ.

У висновках викладено основні результати дисертаційного дослідження, до яких відносяться такі.

1. Міліція громадської безпеки повинна виступати цілісною структурою (а не блоком служб) у системі органів внутрішніх справ України. Її підрозділи на місцевому рівні з урахуванням зарубіжного досвіду та національних особливостей доцільно підпорядкувати територіальним органам внутрішніх справ і надати контрольні повноваження органам місцевого самоврядування. Тому в процесі реформування системи правоохоронних органів важливим є виокремлення міліцейського (поліцейського) відомства, у структурі якого функціонуватиме самостійний Департамент міліції (поліції) громадської безпеки, статус якого має визначатися на рівні Президента чи Кабінету Міністрів України. До цього Департаменту буде входити й місцева міліція, яку складатимуть органи, установи та підрозділи міліції громадської безпеки, що утворюються та діють у межах районів, міст або селищ.

2. Компетенція міліції громадської безпеки визначається державою, передбачає повноваження щодо охорони правопорядку, забезпечення громадської безпеки, виконання актів органів місцевого самоврядування, у тому числі з надання допомоги та консультативних юридичних послуг населенню. Автору вдалося розробити механізм реалізації компетенції міліції громадської безпеки, який передбачає заходи забезпечення законодавчих засад її діяльності, комплексне застосування організаційних, кадрових, економічних, юридичних, психологічних та інших засобів, запровадження досконалих процедур діяльності, використання потенціалу державного та громадського контролю тощо.

3. Модель механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки слід визначити як цілісну систему правових засобів, за допомогою яких здійснюється імперативно-нормативне впорядкування організації та функціонування її підрозділів і об’єктів управління,  вплив на суспільні відносини у сфері охорони правопорядку з метою захисту прав і свобод громадян, виконання  суб’єктами встановлених обов’язків, забезпечення громадської безпеки в умовах різних  адміністративно-правових  режимів.

4. Велике значення для ефективного функціонування механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки в сучасних умовах має правопорядок, під яким слід розуміти систему чітко унормованих правом правил поведінки, забезпечення дотримання котрих покладено на певні органи під загрозою відповідальності за їх порушення.

5. Необхідно передбачити подальший розвиток комплексу прав органів  місцевого самоврядування в частині визначення компетенції та змісту діяльності місцевої міліції як з охорони правопорядку, установленого порядку місцевого самоврядування, так і з підтримання громадського порядку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Тому функціонування місцевої міліції має бути реґламентовано не тільки законодавчими актами, але й правом на рівні місцевого самоврядування.

6. Доцільно законодавчо закріпити основи організаційної побудови, фінансування та матеріально-технічного забезпечення підрозділів і служб міліції громадської безпеки різного підпорядкування, конкретизувати підстави та порядок використання ними заходів примусового впливу на правопорушників. З цією метою автором розроблено пропозиції щодо внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу України, Законів України "Про міліцію", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", Кодексу України про адміністративні правопо-рушення тощо, окремі з яких уже реалізовано в чинному законодавстві. Кінцевим продуктом систематизації існуючої нормативно-правової бази діяльності міліції громадської безпеки, на погляд дисертанта, має стати єдиний Міліцейський (Поліцейський) кодекс України.

7. Серед головних чинників підвищення авторитету органів внутрішніх справ, формування позитивного іміджу міліції, про що піклується Президент, Верховна Рада, МВС України, великого значення набуває вдосконалення адміністративної діяльності міліції, що, у свою чергу, потребує оновлення адміністративно-правового статусу та посилення соціального захисту працівників міліції громадської безпеки.