Кравчук О.О. Адміністративно-правове регулювання комунального управління

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначається ступінь її наукової розробленості, цілі й завдання дослідження, визначається практичне значення основних положень дисертації, її наукова новизна, ступінь апробації результатів дослідження.

У першому розділі „Історико-теоретичні аспекти адміністративно-правового регулювання комунального управління”,  що складається із двох  підрозділів, досліджено поняття комунального управління, його правовий зміст, механізм та джерела адміністративно-правового регулювання, визначено основні етапи історичного становлення та розвитку комунального управління, проведено їх періодизацію.

У підрозділі 1.1 “Поняття та зміст комунального управління, механізм його адміністративно-правового регулювання” проаналізовано правовий зміст комунального управління та механізм його адміністративно-правового регулювання, досліджено основні наукові категорії, пов’язані з правовим регулюванням цього виду управлінської діяльності, які використовуються адміністративно-правовою наукою.

Розглянуто різні варіанти визначення владно-управлінської діяльності, яка здійснюється органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Обґрунтовано застосування терміна „комунальне управління” для позначення виконавчо-розпорядчої діяльності, яка здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами; проведено аналіз цього терміна та запропоновано удосконалене його визначення. Проаналізовано правову сутність (зміст) комунального управління та зроблено відповідні висновки.

Аналізується механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління та його основні елементи. Запропоновано визначення адміністративно-правових норм, які регулюють організацію та здійснення комунального управління. Відзначається, що метою цих норм, яка вирізняє їх серед інших норм адміністративного права, є забезпечення організації та впорядкованості дій суб’єктів комунального управління – органів та посадових осіб, які здійснюють практичну реалізацію компетенції місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення. Звертається увага на те, що адміністративно-правовим нормам, які регулюють організацію та здійснення комунального управління, притаманна така особливість, як можливість їх встановлення самими суб’єктами такого управління. Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання тощо) та їх посадових осіб реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання та застосування правових норм.

У результаті проведеного дослідження визначено, що об’єктом комунального управління є врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які підлягають упорядкуванню відповідно до цих норм. Зазначені суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію суспільних інтересів з питань місцевого значення. Суб’єктами комунального управління є: виконавчі органи місцевого самоврядування (їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи); сільські, селищні, міські голови; виборні колегіальні органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) – в частині вирішення установчих, внутрішньоорганізаційних та деяких інших питань. Окрім того, районні та обласні державні адміністрації під час реалізації функцій і повноважень виконавчих органів відповідно районних та обласних рад також по суті виступають суб’єктами комунального управління. В дисертації також обґрунтовується впровадження в науку терміна „орган комунального управління”, звертається увага на особливий характер статуту територіальної громади в системі правових актів місцевого самоврядування та робляться відповідні пропозиції.

У підрозділі 1.2 “Історія розвитку комунального управління та джерела його правового регулювання” проведено дослідження історичного розвитку комунального управління (проаналізовані історія виникнення та функціональні прояви місцевого самоврядування на різних етапах історичного розвитку України – від появи перших ознак місцевого самоврядування і комунального управління до здобуття незалежності), що дозволяє об’єктивно визначити місце і роль комунального управління в системі реалізації публічної влади в Україні, та, виступає теоретико-методологічним підґрунтям для аналізу правового змісту досліджуваної форми управління і його адміністративно-правового регулювання. Проведена періодизація історичного розвитку комунального управління. На основі аналізу основних теоретико-історичних концепцій місцевого самоврядування зроблено висновок про те, що стверджувати про незалежність місцевого самоврядування від держави припустимо лише у відносній мірі. Місцеве самоврядування і його органи, в тому числі органи комунального управління, є відносно самостійними.

Відзначається, що серед джерел правового регулювання комунального управління, як і серед джерел інших адміністративно-правових інститутів, переважають комплексні нормативно-правові акти. Серед джерел правового регулювання комунального управління – Конституція України, закони України, укази й розпорядження Президента України, постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, накази й інші акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішення місцевих рад та розпорядження їх виконавчих органів, розпорядження сільських, селищних, міських голів.

Другий розділ “Місце і роль комунального управління у механізмі реалізації публічної влади в Україні” складається з двох підрозділів. У ньому здійснено всебічний аналіз місця і ролі органів комунального управління в механізмі реалізації публічної влади в Україні, визначено особливості компетенції зазначених органів.

Підрозділ 2.1 „Органи комунального управління в механізмі публічної влади в Україні” присвячено розгляду правових засад організації органів комунального управління та здійснення ними управлінської діяльності в механізмі публічної влади.

Зокрема, проаналізовано структуру місцевих рад та їх виконавчих органів, правові форми їх управлінської діяльності, особливості правового статусу  місцевих рад, їх виконавчих органів, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради, заступника сільського, селищного, міського голови, заступника голови районної, обласної ради, секретаря виконавчого комітету.

Звернута увага на окремі прогалини в законодавстві, зокрема: відсутності у ньому визначення поняття „населений пункт”, порядку призначення заступника сільського, селищного, міського голови та інші. Звертається увага на те, що чинне законодавство не передбачає обов’язкового переліку органів комунального управління. Зазначено, що характерною ознакою органів місцевого самоврядування є відсутність підлеглості по вертикалі. Органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають упорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, але підстав для визнання цих органів єдиною системою і застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування”, „система органів комунального управління” немає, оскільки відсутні системоутворюючі ознаки їх сукупності. Під системою органів місцевого самоврядування, можливо запропонувати розуміти сукупність відповідних самоврядних інститутів окремого населеного пункту.

Визначено встановлену законом особливість здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в м.Києві, яка полягає в об’єднанні на підставі закону в компетенції одного органу (системи органів) предметів відання та повноважень органів державного управління і органів комунального управління (виконавчих органів місцевого самоврядування). Такими органами є Київська міська та районні у місті державні адміністрації.

Доведено постійний характер діяльності виконавчого органу місцевої ради; зазначено, що виконавчий комітет є відносно самостійним по відношенню до відповідної місцевої ради, оскільки він має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює на підставі закону делеговані державою повноваження органів виконавчої влади на відповідній території.

На основі проведеного аналізу аргументовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства. Зокрема, відповідні норми, що передбачають визнання мешканців районів у містах територіальними громадами, самостійними суб’єктами права комунальної власності тощо, запропоновано вилучити з Конституції і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а натомість передбачити, що міські ради, вирішуючи питання управління районами в містах, можуть приймати рішення про наділення районних рад певними повноваженнями, в тому числі й щодо управління окремою частиною майна, яке перебуває у міській комунальній власності. Аргументовано також доцільність створення президій (колегій) міських рад, особливо у великих містах із районним поділом. Запропоновано на законодавчому рівні розширити сферу повноважень постійних комісій місцевих рад, передбачивши, що, в межах повноважень, визначених відповідною радою, вони мають право приймати обов’язкові до виконання рішення, зокрема вимагати усунення порушень законодавства, надавати передбачені законодавством дозволи тощо. Стосовно деяких питань (наприклад щодо використання землі), слід передбачити необхідність обов’язкового затвердження таких рішень комісій на сесії ради.

 У підрозділі 2.2 “Особливості компетенції органів комунального управління” аналізуються склад та зміст компетенції органів комунального управління. Зокрема, звертається увага на те, що правова сутність повноважень органів місцевого самоврядування випливає з недержавної природи цих органів. До питань місцевого значення належать зокрема сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах органи місцевого самоврядування можуть самостійно приймати рішення (здійснювати власні ініціативи).

На підставі проведеного аналізу визначено, що, розробляючи новий закон про місцеве самоврядування або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, виробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже, в деяких випадках, чинним Законом врегульовано питання, які по суті є питаннями місцевого значення і підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування, а в інших випадках – важливі питання законом не врегульовані, хоча об’єктивно знаходяться в сфері правового регулювання.

Проаналізовано також правовий зміст та конкретизовано механізм підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення делегованих повноважень.

На основі аналізу компетенції виконавчих органів місцевих рад з питань реалізації власних і делегованих повноважень, зроблено висновок про те, що Конституція України, встановлюючи в статті 143 можливість надання законом окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування – характеризує форму такого надання (надання лише законом). Визначення ж у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” цих повноважень як делегованих характеризує правову сутність процесу їх надання (делегування).

Зазначається, що визначення в згаданому Законі чіткого кола питань, які делегуються районними та обласними радами місцевим державним адміністраціями, виглядає як втручання держави у сферу місцевого самоврядування (що не повністю узгоджується з конституційними положеннями). На основі проведеного аналізу запропоновано прямо передбачити у Законі, що районні та обласні державні адміністрації виконують повноваження виконавчих органів відповідно районних та обласних рад.

Третій розділ “Майнова основа комунального управління” складається з двох підрозділів. У ньому здійснено аналіз правових засад та практичних аспектів діяльності органів комунального управління щодо управління майном комунальної власності, зроблено відповідні висновки та пропозиції щодо покращення якості нормативно-правового регулювання цих питань.

У підрозділі 3.1 “Становлення матеріальної та фінансової основи комунального управління” аналізуються проблеми становлення майнової та фінансової самостійності комунального управління в сучасних умовах, а також удосконалення нормативно-правових актів, що регулюють зазначену майнову основу.

У результаті аналізу правової основи та практичних аспектів діяльності органів комунального управління запропоновано визначення ресурсів комунального управління. Реальний стан зазначених ресурсів неминуче  позначається на якості процесу управління, на процедурах і методах роботи а також результатах цієї діяльності, тобто на якості наданих територіальним громадам управлінських послуг із вирішення питань місцевого значення.

Відзначається, що в сучасних умовах одним із головних напрямків (функцій) комунального управління є не лише управління об’єктами права комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, а й управління земельними ресурсами, доходами місцевих бюджетів та іншими коштами, комунальними підприємствами, організаціями, установами, а також іншим майном, що є в комунальній власності, а дослідження їх правового регулювання є складовою частиною предмета адміністративно-правової науки.

Звертається увага на недостатність фінансових ресурсів органів комунального управління. У результаті аналізу управлінських відносин щодо розподілу і витрачання ресурсів місцевих бюджетів встановлено, що існує практична необхідність розробки концептуально нових принципів міжбюджетних відносин, відповідно до яких ключовим принципом закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів має стати достатність для фінансування функцій держави. Решта джерел доходів мають закріплюватись за місцевими бюджетами.

Проаналізовано також питання становлення самостійності органів комунального управління щодо земельних, водних, інших природних ресурсів.

У підрозділі 3.2 “Проблеми управління комунальною власністю” здійснено аналіз правових норм, які регулюють адміністративно-правове положення об’єктів комунальної власності та управління нею, розглянуто найбільш актуальні проблеми, які виникають у ході практичної реалізації цих норм, визначено перспективні напрямки вирішення таких проблем шляхом підвищення якості нормативно-правового регулювання управлінської діяльності.

Зазначено, що у той час, коли Конституцією України встановлена можливість реалізації управлінських функцій, зокрема щодо управління майном комунальної власності, територіальними громадами безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” самостійна реалізація таких функцій територіальними громадами не передбачена. Автором визнано за необхідне визначити в зазначеному Законі шляхи та форми безпосередньої реалізації управлінських функцій територіальними громадами.

Окрім того, у результаті проведеного аналізу правового статусу комунальних підприємств як майнових об’єктів, звертається увага на недостатньо чітке розмежування законодавцем понять „юридичні особи публічного права” та „юридичні особи приватного права”. Висловлено також думку про те, що, по суті, лише державні органи та органи місцевого самоврядування повинні визнаватися юридичними особами публічного права. Саме тоді належного практичного змісту набуде стаття 191 Цивільного кодексу України, в якій визначено, що підприємство, як єдиний майновий комплекс, є нерухомістю.

Визначено, що адміністративна процедура закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) полягає у визначенні майна, яке підлягає передачі такому підприємству (організації, установі) як внесок власника (територіальної громади) до капіталу підприємства при його створенні або реорганізації, що оформлюється відповідним актом управління (рішенням, розпорядженням, наказом). Закріплення майна, набутого підприємством у процесі діяльності, у тому числі й перезакріплення (повторне закріплення в новому обсязі), юридичного значення не має, оскільки майно цих підприємств належить до комунальної власності відповідно до закону, а не внаслідок акту закріплення. З огляду на це, існує необхідність у конкретному визначенні названої адміністративної процедури в законодавстві та внесенні відповідних коректив до практики діяльності органів комунального управління в цьому напрямку.

Під об’єктами соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до комунальної власності територіальних громад, запропоновано розуміти майнові об’єкти, призначені для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), які належать до місцевого господарства. З огляду на неоднозначне законодавче врегулювання цього поняття та існуючими у зв’язку з цим практичними проблемами, звертається увага на необхідність внесення змін до відповідного законодавства, зокрема, до такого, що регулює порядок оподаткування передачі вказаних об’єктів.

Зазначено, що існує нагальна необхідність широкого впровадження інформаційних баз для накопичення, обліку та обробки інформації про майно, що є в комунальній власності. Власником такої інформації необхідно визначити територіальну громаду села (селища або міста).