Рибалка Н.О. Адміністративно-правові аспекти діяльності Президента України

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється ступінь наукової розробки адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет та методи, формулюється наукова новизна результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, формулюються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про особистий внесок здобувача та апробацію результатів дослідження, публікацій, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Президент України в системі органів державної влади» присвячений дослідженню поняття та місця інституту президентства в структурній організації держави, а також ролі Президента України як об’єкта і суб’єкта адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1. «Поняття та місце інституту президентства в структурній організації Української держави» наголошується, що сучасний стан українського суспільства характеризується певною специфікою. Вона проявляється в тому, що в нормативно-правових актах досить детально врегульовані обов’язки і відповідальність посадових осіб, у них відсутнє колишнє ігнорування інтересів особистості та суспільства, тоді як в практичній діяльності спостерігається порушення прав людини і громадянина, нехтування інтересами суспільства.

Інститут президентства відносно відокремлений в системі вищих органів державної влади. Він складається із сукупності нормативно-правових норм, що регулюють суспільні відносини, змістом яких є діяльність Президента та його допоміжного апарату в сфері державного управління.

Реформа політичної системи в грудні 2004 року та формування в Україні правової держави зумовили переосмислення ролі та місця її глави в системі вищих органів державної влади, пошук найоптимальнішої моделі інституту президентства з використанням зарубіжного і національного досвіду.

Однією з найскладніших проблем у комплексі науково-пізнавальних завдань при дослідженні змісту інституту президентства є, з одного боку, визначення його основних рис і ознак, зокрема: виборність глави держави на певний строк; здійснення державної влади не за власним правом, а за дорученням народу; юридична відповідальність глави держави у випадках, передбачених законодавством; обов’язковість рішень вищої державної влади для всіх інших органів; захист інтересів громадян державою, їх взаємна відповідальність. З другого боку, як керівник-адміністратор він наділений певною компетенцією щодо організації роботи свого апарату, має повноваження щодо структурних ланок і працівників своєї адміністрації, різного роду координаційних, консультативних та дорадчих органів. 

У сучасних умовах  вивчення й удосконалення інституту президентства в Україні має особливе значення у зв’язку з подальшим розвитком демократії, розбудовою громадянського суспільства, подоланням кризових явищ в політичному, економічному і суспільному житті країни. Інститут президентства є центральним елементом в заміні старої тоталітарної політичної системи на систему народовладдя, заснованого на принципі поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Президент України до жодної з них не належить, він виконує інтегруючу функцію в процесі здійснення влади в цілому. Наявність інституту президентства в Україні обумовлена необхідністю забезпечення узгодженого функціонування державного механізму, орієнтованого на принцип розподілу влади.

Глава держави виступає як одноособовий орган державної влади, який посідає центральне місце в системі її органів та наділений функціями і повноваженнями, визначеними Конституцією України й чинним законодавством.

Підрозділ 1.2. «Президент України як об’єкт і суб’єкт адміністративно-правового регулювання» присвячений адміністративно-правовому регулюванню діяльності глави держави, що передбачає закріплення таких форм і напрямів діяльності Президента України, які б забезпечували повсякденний демократичний режим взаємовідносин у суспільстві в процесі реалізації прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з чинною Конституцією Президент України є провідним учасником суспільних відносин у сфері державного управління, які регулюються адміністративно-правовими нормами, а також виступають  необхідним і важливим організаційно-правовим інструментом держави, оскільки вони забезпечують чіткий, об’єктивно правильний та ефективний процес управління. Президент України як глава держави і посадова особа це об’єкт адміністративно-правового регулювання, оскільки він діє в межах правового поля, встановленого законами України, а його правові акти регламентують відносини в процесі організаційно-управлінського впливу глави держави та визначають середовище діяльності в системі органів державної влади  відповідно до чинного законодавства.

Дослідженням встановлено, що Президент України є об’єктом адміністративно-правового регулювання – встановлених державою юридичних норм, що регламентують порядок виникнення, реалізації, зміни та припинення суспільних відносин у сфері державного управління. У ці відносини вступає глава держави, а його правовий статус та обов’язки формально визначають межі належної поведінки. Водночас глава держави Конституцією України та чинним законодавством наділений владними повноваженнями щодо видання адміністративно-правових актів, які є обов’язковими до виконання на всій території України. Тобто він відіграє роль суб’єкта адміністративно-правового регулювання. Проаналізувавши  діяльність Президента України, доходимо висновку, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом. Актами Президента України слід вважати підзаконні, обов’язкові до виконання на території держави адміністративно-правові норми, які є проміжними між законами, постановами і розпорядженнями уряду, за юридичною силою щодо законів вони є вторинними, а за умов  відсутності законів можуть мати значення первинних нормативних документів.

Авторка дисертаційного дослідження вважає невдалим та логічно незавершеним перерозподіл повноважень між парламентом, главою держави і урядом в грудні 2004 року, адже він призвів до  виникнення протиріч в системі виконавчої влади. Тому назріла необхідність вироблення оптимального співвідношення централізації і децентралізації адміністративно-владних функцій, розподілу, розмежування та збалансування гілок влади, створення ефективно діючої системи влади й управління в центрі, регіонах і на місцях, належного правового та  організаційного забезпечення діяльності глави держави. Отже, авторка пропонує низку заходів щодо вдосконалення адміністративно-правових аспектів діяльності Президента України.

У розділі 2 «Адміністративно-правовий статус Президента України» досліджуються особливості статусу Президента України у взаємовідносинах з органами державної влади та аналізуються форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України.

У підрозділі 2.1. «Особливості статусу Президента України як суб’єкта адміністративно-правових відносин» дисертантка проаналізувала адміністративно-правові аспекти статусу Президента України, який набуває важливого теоретичного та практичного значення, зокрема через розбалансованість та неефективність діяльності органів державної влади. Розробка компетенції та визначення структурних елементів адміністративно-правового статусу Президента України дадуть змогу науково обґрунтувати можливі шляхи вирішення проблем його реалізації, а також вдосконалення нормативного регулювання організаційної діяльності глави держави в сфері державного управління. Визначення особливостей діяльності Президента України як суб’єкта адміністративно-правових відносин набуває актуальності з огляду на те, що в сучасних умовах функціонування правовий статус глави держави характеризується складністю та суперечливістю щодо його компетенції та повноважень. З боку парламенту, уряду, політичних сил та громадськості окремі адміністративно-управлінські й адміністративно-правові дії викликають несприйняття та осуд за перевищення главою держави своїх повноважень або втручання в компетенцію центральних органів виконавчої влади. З метою уникнення  подібного в майбутньому  авторка обґрунтовує необхідність прийняття нового Закону України «Про Президента України», Закону України «Про вибори Президента України» та Закону  України «Про допоміжні органи і служби Президента України».

У підрозділі зазначено: Президент України має спеціальний правовий статус, який характеризується комплексом конституційно закріплених прав і обов’язків, що визначають його роль, місце та призначення як суб’єкта адміністративно-правових відносин у системі державного управління.

У підрозділі 2.2. «Повноваження Президента України у взаємовідносинах з органами державної влади» дисертантка встановила, що держава через органи державної влади здійснює цілеспрямовану організаційну діяльність щодо розбудови демократичного суспільства, забезпечення своєї цілісності та безпеки народу. Держава наділяє органи управління певною компетенцією, в зв’язку з чим їм надаються повноваження владного характеру. Інакше кажучи, такі органи одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність згідно з вимогами Конституції України та чинного законодавства. Формування ефективного механізму функціонування державних інституцій є однією з найважливіших проблем розбудови держави. Дисертантка показує, що в українському суспільстві часто виникають політичні та соціально-економічні ситуації, за яких дії гілок влади через їх різноспрямованість призводять до негативних для держави і суспільства наслідків. Вирішення вказаних проблем  значною мірою залежить від взаємовідносин Президента України з органами законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Співвідношення повноважень Президента України та інших вищих органів державної влади є однією із характеристик будь-якого політичного устрою, в зв’язку з чим теоретико-правовий аналіз взаємовідносин глави держави з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та судом є актуальним напрямом адміністративно-правових досліджень.

Реалізація повноважень глави держави у взаємовідносинах з органами влади – це багатогранна діяльність, яка проявляється у різних формах та сферах суспільно-державного життя. Дисертантка робить висновок, що повноваження Президента України надають йому змогу ефективно підтримувати єдність влади і нормальне функціонування всіх складових державного механізму, а також здійснювати управлінський вплив на суспільно-державні та політичні відносини, застосовуючи за необхідності заходи впливу до тих посадових осіб і органів, дії яких протирічать законам та призводять до негативних для суспільства наслідків. Для цього необхідно у сфері державного управління закріпити в новому Основному Законі України ключові засади організації виконавчої влади на підставі чіткого визначення її функцій.

У підрозділі 2.3. «Форми і методи державно-управлінської діяльності Президента України» визначаються завдання, функції та повноваження глави держави, які здійснюються шляхом застосування певних форм і методів адміністрування. Вони є чітко вираженими вольовими рішеннями глави держави в сфері державного управління, мають бути спрямовані на реалізацію інтересів суспільства. Для державно-управлінської діяльності Президента України характерним є те, що її форми, які ним використовуються, пов’язані з єдністю організаційно-розпорядницьких і виконавчих функцій. За допомогою управлінських форм глава держави реалізує свої повноваження в сфері державного управління, а також при здійсненні внутрішньоорганізаційної роботи. Формами управлінської діяльності Президента України є способи зовнішнього вираження (реалізації) її змісту в процесі державного управління, які застосовуються в межах його компетенції та відображають особливості правового статусу глави держави. Успіх управлінської діяльності глави держави значною мірою залежить від правильного  застосування тих або інших форм і методів, які повинні вироблятися з урахуванням конкретної ситуації та доцільності.

Діяльність Президента України в сфері державного управління здійснюється у правових та неправових формах. Правові форми діяльності Президента України застосовуються в зв’язку із встановленням, реалізацією та захистом норм адміністративного права. До них належать установчі, нормотворчі, правозастосовні, контрольні, інтерпретаційні, а також форми здійснення зовнішньополітичної діяльності, які регулюються чинним законодавством, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов’язані з розглядом юридичних справ та виражаються в здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки. Авторка вважає, що рівень законодавчо визначеної регламентації державно-управлінських форм діяльності Президента України, особливо процесуальних норм, є недостатнім. Недовершена процесуальна внормованість державно-управлінських форм діяльності глави держави являє собою найбільш актуальну проблему у нинішній час. Дисертанткою пропонується розробити відповідні положення про порядок здійснення кожної з правових форм діяльності Президента України, які б докладно регламентували всі види процесуальних проваджень з виділенням окремих стадій, встановленням строків здійснення кожної дії чи операції із зазначенням необхідних атрибутів кінцевих актів.

До неправових форм державно-управлінської діяльності Президента України належать ті, які не мають безпосереднього юридичного значення і не породжують виникнення адміністративно-правових відносин. Під методами адміністративно-управлінської діяльності Президента України слід розуміти комплекс способів, прийомів та засобів цілеспрямованого впливу глави держави на органи державної влади, підпорядкований йому допоміжний апарат та громадян, які залучаються в межах визначеної компетенції з метою виконання завдань і функцій в сфері державного управління.

Особливо важлива роль у реалізації форм та методів державно-управлінської діяльності Президента України належить координуючим, консультативно-дорадчим та допоміжним органам і службам глави держави.

Розділ 3 «Адміністративно-правове регулювання координаційних, консультативних та дорадчих органів і служб Президента України».

У підрозділі 3.1. «Правове регулювання діяльності Ради національної безпеки і оборони України» констатується, що забезпечення державної незалежності і національної безпеки України є однією із основних конституційних функцій в діяльності Президента України. На основі статті 106 Конституції України та відповідно до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»  Президент створює й очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Забезпечення єдності і стабільності державної влади, оборони і безпеки країни – головна складова діяльності Президента України, що обґрунтовує необхідність створення Ради національної безпеки і оборони України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України оголошуються указами Президента України і є обов’язковими для виконання всіма державними органами та їх посадовими особами. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України глава держави формує особисто і, як свідчить результат дисертаційного аналізу, Рада національної безпеки і оборони України  не завжди сприяє стабільності в діяльності вказаного державного органу, оскільки це право Президента України породжує плинність складу Ради національної безпеки і оборони України та суб’єктивізм у призначенні членів цього координуючого органу при главі держави. Дисертантка робить висновок, що необхідно посилити персональну відповідальність членів Ради національної безпеки і оборони України за їх участь в роботі та виконання її рішень.

У підрозділі 3.2. «Зміст діяльності та правовий статус Секретаріату Президента України» досліджено право глави держави у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Вказані структури є однією із складових державного механізму, які впливають на вирішення широкого кола питань щодо внутрішньої і зовнішньої політики держави, а також відіграють важливу роль у процесі функціонування всієї системи державної влади. Допоміжний апарат Президента України, який в останні роки набув  певного політичного і суспільного значення в державі, являє собою цілісну систему, поєднану функціональними та організаційними зв’язками з органами державної влади. Незважаючи на те, що згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України визначений вищим органом у системі органів виконавчої влади, Секретаріат Президента України інколи перебирає на себе державно-владні повноваження, дає вказівки органам виконавчої влади, втручаючись в їх діяльність, вимагаючи від них різноманітних узгоджень, інформації, здійснюючи адміністративно-розпорядчу діяльність з питань, що не входять до компетенції допоміжного органу при Президентові України. Секретаріат Президента України діє на підставі актів глави держави, зокрема Положення про Секретаріат Президента України, яке не охоплює всі напрями діяльності вказаного допоміжного органу глави держави. Як наслідок, залишаються невпорядкованими завдання та функції вказаної структури, не завжди узгоджуючись із повноваженнями інших органів державної влади. Не мають законодавчого закріплення форми, методи і засоби діяльності підрозділів Секретаріату Президента України, що виражається у наявності певних протиріч у відносинах з гілками влади.

Дисертантка пропонує визначити правовий статус Секретаріату (Адміністрації, Канцелярії) Президента України як постійно діючого дорадчо-консультативного, адміністративного допоміжного органу державної влади, створеного главою держави згідно з Конституцією України, який має здійснювати організаційне, правове, консультативне, інформаційно-політичне, матеріально-технічне та інші види забезпечення реалізації Президентом України конституційних повноважень в сфері державного управління, в зв’язку з чим вступає у правовідносини з іншими органами державної влади за його дорученнями.

У підрозділі 3.3. «Адміністративно-правове регулювання діяльності інших допоміжних органів і служб при Президентові України» досліджено правовий статус повноважень та завдання інших, крім Секретаріату Президента України, допоміжних органів і служб глави держави, яких нині діє понад сорок. Президент України створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби відповідно до вимог часу, умов суспільного, політичного, економічного розвитку країни, завдань, що постають перед главою держави. Для опрацювання проблем зовнішньополітичного та внутрішньополітичного міжгалузевого характеру та забезпечення їх комплексного вирішення при Президентові України можуть створюватися міжвідомчі комісії, наукові ради, науково-дослідні інститути та інші органи на чолі з особами, уповноваженими Президентом України. Завдання, повноваження та функції консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб Президента України, крім Ради національної безпеки і оборони України і представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, визначаються окремими положеннями, які затверджує Президент України. Допоміжні органи і служби можуть створюватися як на постійній основі, так і тимчасово. Але незалежно від терміну дії вони покликані інформаційними, правовими, науковими ресурсами забезпечити виконання головних функцій Президента України. Авторкою досліджено, що у теоретичних розробках учених-юристів, як вітчизняних, так і зарубіжних, також застосовуються терміни «допоміжні державні органи», «допоміжний державний апарат» і тому подібне. Значення поняття «державних» у даному випадку пов’язується не з наявністю державно-владних повноважень, а з фактом створення їх державою і надання працівникам таких органів статусу державних службовців. Дисертантка робить висновок, що під допоміжним апаратом слід розуміти сукупність представників державних органів або посадових чи службових осіб, які забезпечують здійснення завдань і функцій Президента України.

Отже, повноваження Президента України потребують належного законодавчого забезпечення.