Павленко Н.Г. Адміністративно-правові засади діяльності персоналу міліції громадської безпеки

Короткий зміст

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об’єкт і предмет, методологічна база, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший “Правові основи діяльності персоналу міліції громадської безпеки” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню історії формування служби в міліції громадської безпеки, визначенню поняття та категорій персоналу міліції громадської безпеки, аналізу особливостей проходження служби персоналом цієї служби міліції.

У підрозділі 1.1. “Становлення та розвиток служби в міліції громадської безпеки” розглядається історичний досвід, який свідчить, що створення і розвиток підрозділів міліції громадської безпеки значною мірою залежав від адміністративно-політичного устрою на території нинішньої України та політичної ситуації (в складі яких держав знаходились певні території України, зміна влади внаслідок численних переворотів). На підрозділи міліції громадської безпеки у визначені періоди історії покладались невластиві їй функції. До набуття Україною незалежності спеціальної комплексної служби, яка б забезпечувала охорону громадського порядку та громадської безпеки, створено не було. Протягом всієї історії становлення та розвитку поліції (міліції) в цих органах були створені підрозділи, що виконували адміністративні функції, але назви та завдання, які покладались на ці підрозділи, змінювались у відповідності до політичної ситуації. В наш час структура міліції громадської безпеки також зазнає змін, що свідчить про пошук оптимальної організаційної побудови та підпорядкування. Разом з тим, незмінним залишається підхід щодо необхідності існування структури у системі органів внутрішніх справ, діяльність якої була б спрямована переважно на виконання адміністративної функції. Після набуття Україною незалежності у складі Міністерства внутрішніх справ України утворено Головне управління адміністративної служби міліції, а згодом – Департамент адміністративної служби міліції. Його правонаступником став Департамент громадської безпеки, який разом із Державною автомобільною інспекцією МВС України увійшов до складу блоку міліції громадської безпеки. До складу міліції громадської безпеки (без ДАІ МВС України), організаційною формою якої є Департамент громадської безпеки МВС України та підпорядковані йому органи та підрозділи, входять підрозділи патрульно-постової служби міліції, міліції особливого призначення „Беркут”, дозвільної системи та ліцензування, служби дільничних інспекторів міліції, спеціальних установ та конвойних підрозділів міліції. Хоча ДАІ МВС України включено до блоку міліції громадської безпеки, її адміністративна діяльність спрямована на виконання завдань, відмінних від завдань Департаменту громадської безпеки МВС України, що випливає з чинного законодавства.

Міліція громадської безпеки – структурна складова органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність якої спрямована на захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, забезпечення громадської безпеки, охорону громадського порядку, попередження та припинення злочинів та інших правопорушень.

У підрозділі 1.2. “Поняття та категорії персоналу міліції громадської безпеки” визначається зміст поняття персоналу міліції громадської безпеки на підставі виділення його особливостей відносно персоналу органів внутрішніх справ. Персонал органів внутрішніх справ – це сукупність працівників, які займають відповідні посади у структурі МВС України згідно зі штатним розкладом, мають спеціальне звання (або працюють за трудовим договором), володіють моральними та діловими якостями, що дозволяють їм здійснювати правоохоронну діяльність, користуються певними соціальними пільгами, мають певні обмеження. Діяльність персоналу органів внутрішніх справ спрямована на захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, протидію злочинності та на забезпечення здійснення цієї діяльності.

Відмінність персоналу міліції громадської безпеки від персоналу інших підрозділів органів внутрішніх справ полягає в тому, що персонал міліції громадської безпеки виконує свої, притаманні лише йому функції, зокрема – основні зусилля спрямовуються на попередження та профілактику злочинності та інших правопорушень; йому властиве виконання реєстраційних та забезпечувальних відносно населення функцій. Склад персоналу міліції громадської безпеки не є однорідним; працівники розрізняються як за природними ознаками (стать, вік), так і за набутими – освіта, стаж роботи, професія, спеціальність, посада, кваліфікація тощо.

Для того щоб здійснити класифікацію категорій персоналу міліції громадської безпеки, були опрацьовані існуючі підходи І.П. Голосніченка, який виділяв працівників адміністративної влади, фахівців, допоміжний (обслуговуючий) персонал. Враховуючи неоднозначність тлумачення змісту кожної з категорій, були використані положення довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників органів внутрішніх справ, розробленого науковцями Національної академії внутрішніх справ України, в якому названі дві категорії професій працівників органів внутрішніх справ: керівник та професіонал. Однак автори довідника не відносять до категорії професіоналів працівників міліції громадської безпеки, з чим не можна погодитися. Разом з тим, Розділ 242 “Класифікатора професій” Державного класифікатора України – “Професіонали в сфері правознавства, прокурорського нагляду та правосуддя” не робить винятків для окремих служб органів внутрішніх справ. Звідси можна зробити висновок, що працівники міліції громадської безпеки, згідно з чинним законодавством, також є професіоналами в сфері правознавства.

Для здійснення класифікації персоналу органів внутрішніх справ використаний підхід, основу якого складає компетенція щодо здійснення основної діяльності. Виділені такі категорії персоналу: представники адміністративної влади; технічний персонал.

У підрозділі 1.3. “Особливості проходження служби персоналом міліції громадської безпеки” зазначено, що оскільки служба в міліції громадської безпеки є частиною державної служби, її структурним елементом, то саме з цієї позиції, на наш погляд, слід розглядати проходження служби її персоналом. У спеціальній літературі визнано поділ державної служби на два види: цивільну службу (служба в державних органах) і мілітаризовану (військова служба, служба в ОВС).

Риси міліції громадської безпеки як певної складової мілітаризованої служби сформульовані на підставі визначених Д.М. Бахрахом рис мілітаризованої служби та доповнені відповідно до особливостей регулювання чинним законодавством правового статусу органів внутрішніх справ та їх структурної складової – міліції громадської безпеки. У зв’язку з таким складним статусом міліції громадської безпеки виділені її риси, що притаманні їй як складовій мілітаризованої служби (загальні риси), а також – як складовій органів внутрішніх справ (особливі риси) та специфічні риси, що притаманні тільки міліції громадської безпеки. Загальними рисами названі: 1) професійна діяльність спрямована на захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорону суспільного порядку і правопорядку; 2) вступ на службу здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку. Віковий ценз може бути понижено тільки за умови вступу особи до навчального закладу системи МВС; 3) дисциплінарна відповідальність, відносини субординації визначені дисциплінарним статутом; 4) особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.

Особливими рисами названі: 1) наявність спеціальних соціальних гарантій проходження служби; 2) вступ на службу є можливим тільки для громадян України; 3) застосування деяких елементів військової дисципліни; 4) наявність спеціальних звань; 5) не можуть прийматися на службу громадяни, які безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є близькими родичами чи свояками; 6) громадяни повинні мати освіту не нижче середньої. Підрозділи патрульно-постової служби міліції можуть комплектуватися особами, які мають середню освіту і пройшли початкову підготовку. До працівників інших підрозділів міліції громадської безпеки висуваються інші вимоги щодо освітнього рівня.

Серед специфічних рис виділені: 1) структурна виокремленість серед інших служб міліції; 2) наявність специфічних вимог до особового складу; 3) спеціальна регламентація умов праці; 4) спеціальна регламентація прав, обов’язків та компенсацій (пільг); 5) особливий порядок комплектування кадрів та проходження служби; 6) працівники деяких підрозділів міліції громадської безпеки повинні відповідати спеціальним вимогам, характерним тільки для конкретної служби; 7) наявність законодавчо врегульованих повноважень щодо особливостей притягнення особовим складом міліції громадської безпеки правопорушників до адміністративної відповідальності.

Проходження служби персоналом міліції громадської безпеки – сукупність юридичних фактів, що викликають зміну службово-правового становища персоналу. До таких фактів відносяться: зарахування у кадри, призначення на посаду, присвоєння спеціального звання, службове атестування, переміщення по службі та припинення служби в органах внутрішніх справ. Особливості проходження служби персоналом міліції громадської безпеки визначаються відповідними принципами, а також наявністю специфічних рис персоналу міліції громадської безпеки. Виділені принципи проходження служби в міліції громадської безпеки.

Розділ другий “Особливості адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки” містить чотири підрозділи, в яких аналізуються проблеми, пов’язані із визначенням сутності адміністративної діяльності, її форм та методів, формуванням та реалізацією юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки.

У підрозділі 2.1 “Сутність адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки” визначається, що сутність такої діяльності випливає з історії її формування, а також тих завдань, які поставлені перед цією службою на цей час. Вона полягає в діяльності персоналу, яка спрямована на охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, здійснення дозвільної системи, адміністративного нагляду, попередження та припинення правопорушень, виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, виховання громадян у дусі дотримання законів і ін. Основними напрямами діяльності персоналу міліції громадської безпеки щодо забезпечення правопорядку варто виділити: адміністративну діяльність (у тому числі – забезпечення правил дозвільної системи, профілактична діяльність та інше); участь у розкритті злочинів; забезпечення особистої безпеки працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; надання в межах своєї компетенції допомоги громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об’єднанням у здійсненні їх законних прав і інтересів. Адміністративна діяльність є одним із головних напрямів роботи персоналу міліції громадської безпеки, що здійснює практичне впровадження в життя законів і нормативних актів у сфері охорони громадського порядку.

Зміст адміністративної діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, складають такі адміністративно-правові відносини: по-перше, відносини усередині апарату департаменту, управління або відділу міліції громадської безпеки у процесі організації і практичного вирішення завдань (внутрішньо-організаційні); по-друге, відносини, які виникають під час повсякденної безпосередньої охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки силами і засобами підрозділів міліції громадської безпеки, інших органів та підрозділів, що залучені до охорони громадського порядку (зовнішні).

Відносини усередині апарату, управління або відділу міліції громадської безпеки є внутрішньо-організаційними. До них належать: визначення штатів, підбір та розміщення кадрів, їх навчання, планування, організація виконання та забезпечення діяльності щодо охорони громадського порядку, здійснення функцій контролю за виконанням інструкцій, наказів, статутів, настанов, оперативно-службових планів та ін. Такі відносини пов’язані із вертикальними управлінськими зв’язками. Суб’єктами таких відносин є працівники підрозділів та служб міліції громадської безпеки. Зовнішні відносини виражаються у безпосередньому забезпеченні дотримання громадянами, посадовими особами вимог законодавства в сфері внутрішніх справ, у здійсненні заходів, спрямованих на попередження, припинення правопорушень і притягнення винних до відповідальності. Суб’єктами таких відносин є: громадяни, органи, підприємства, установи, їх посадові особи або самі працівники міліції, коли вони реалізують свої права як громадяни. Внутрішньо-організаційна і зовнішня діяльність підрозділів та працівників міліції громадської безпеки взаємозалежні і спрямовані на вирішення головного завдання, яке випливає із положень Конституції України – створення для громадян і посадових осіб найбільш сприятливих умов для праці, відпочинку, забезпечення потреб, реалізації прав і законних інтересів.

Адміністративна діяльність персоналу міліції громадської безпеки має характерні риси: державно-владний і організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі її здійснення, законність, профілактична спрямованість.

Контрольно-наглядову діяльність персоналу міліції громадської безпеки можна і слід розглядати як складову адміністративної діяльності. Спільним для них, насамперед, є їх спрямованість, а також застосування заходів адміністративно-правового характеру з метою забезпечення реалізації цієї спрямованості. Різниця між ними полягає в тому, що у процесі контрольно-наглядової діяльності виявлена особа, винна у порушенні загальнообов’язкових правил у сфері громадського порядку та громадської безпеки, до адміністративної відповідальності не притягується. Контрольно-наглядова діяльність передує юрисдикційній, а обидві є складовими адміністративної діяльності міліції громадської безпеки.

У підрозділі 2.2. “Форми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки” підтримана точка зору про те, що розглядати форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. У зв’язку з цим вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків. Форми адміністративної діяльності міліції громадської безпеки виділені як такі, що стосуються тільки її виконавчо-розпорядчих повноважень, здійснення яких відбувається безпосередньо з метою виконання основного завдання – охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки. Вони відокремлені від матеріально-технічних операцій (фінансове забезпечення, господарська діяльність та інше).

За критерієм настання правових наслідків персонал міліції громадської безпеки здійснює адміністративну діяльність у правових та неправових (організаційних) формах.

Адміністративна діяльність персоналу міліції громадської безпеки здійснюється у таких правових формах як видання правових актів та вчинення інших юридично значущих дій (прийняття присяги, службове атестування, складання висновків за заявами, висновків про можливість видати дозвіл на придбання зброї, примусові дії щодо виконання індивідуальних актів та інші). Найбільш чисельну групу складають правові акти. Характерні ознаки правових актів управління, прийнятих персоналом міліції громадської безпеки: підзаконність, обов’язковість (імперативність), правомірність, офіційність, односторонність, належна оформленість.

Акти управління персоналу міліції громадської безпеки – це прийняті в процесі виконавчої діяльності персоналу, на основі та з метою виконання чинного законодавства односторонні владні приписи, які спрямовані на встановлення, зміну або припинення конкретних правовідносин, або такі, що є обов’язковими для виконання організаціями, підприємствами, установами та їх посадовими особами, громадянами, підлеглими співробітниками органів внутрішніх справ правила (норми) з метою організації і практичного здійснення охорони громадського порядку і забезпечення безпеки, прав та свобод громадян. До актів управління віднесені протоколи про адміністративне правопорушення, протоколи про адміністративне затримання, ліцензії, дозволи на придбання зброї тощо.

Класифікація актів управління персоналу міліції громадської безпеки здійснюється на основі таких критеріїв як: сфера застосування, юридичні властивості, форми видання, назва. За сферою застосування виділені внутрішньо-організаційні та зовнішньо-правоохоронні акти. За юридичними властивостями виділені індивідуальні та нормативні акти. Основний вид актів, що приймає персонал міліції громадської безпеки – індивідуальні. За формою видання акти управління персоналу міліції громадської безпеки, які регламентують діяльність структурних підрозділів цієї служби, поділяються на письмові та усні. Акти управління міліції громадської безпеки за назвою поділяються на накази, статути, настанови, інструкції, плани оперативно-службової діяльності, постанови, розпорядження, дозволи.

Правові форми адміністративної діяльності міліції громадської безпеки також можна класифікувати за наступними ознаками: за змістом, цілеспрямованістю, способом вираження.

До неправових форм адміністративної діяльності міліції в цілому і підрозділів міліції громадської безпеки зокрема належать: форми вираження організаційних дій (вивчення та узагальнення позитивного досвіду роботи, навчання виконавців, інструктаж, нарада, надання практичної допомоги підрозділам та службам, що входять до складу міліції громадської безпеки й ін.); форми вираження матеріально-технічних дій (підготовка довідок і звітів, діловодство, розмноження документів і ін.).

У підрозділі 2.3 “Методи адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки” зазначається, що основними методами адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки є переконання і примус із пріоритетом останнього. В практичній діяльності міліції громадської безпеки переконання реалізується в різних формах: а) правове виховання; б) профілактичні бесіди; в) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби зі злочинністю; г) агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; д) критика антигромадських проявів; е) застосування заходів заохочення; є) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; ж) поширення та популяризація передового досвіду в боротьбі з порушеннями громадського порядку; з) здійснення індивідуальної та загальної профілактики тощо. Використання методу переконання та відповідних форм його здійснення зумовлене перш за все тими соціальними, моральними правилами, які діють у суспільстві і безпосередньо нормами права не регулюються.

Здійснена класифікація заходів адміністративного примусу, що застосовує персонал міліції громадської безпеки: заходи, спрямовані на попередження правопорушень (адміністративно-запобіжні); заходи, застосуванням яких досягається припинення протиправної поведінки (заходи адміністративного припинення); заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення). Адміністративні стягнення застосовуються тільки дільничними (старшими дільничними) інспекторами міліції. Серед адміністративно-попереджувальних заходів персоналом міліції громадської безпеки застосовуються: перевірка документів; адміністративний нагляд за певною категорією осіб; заборона або обмеження дорожнього руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних дорогах з метою запобігання аваріям; перевірка законності використання державного транспорту та ін. Персонал міліції громадської безпеки застосовує дві групи заходів адміністративного припинення: загального та спеціального призначення. Найбільш чисельну групу складають заходи адміністративного припинення загального призначення: а) вилучення речей і документів, вилучення зброї; б) доставлення; в) адміністративне затримання; г) проведення перевірок по фактах порушення законодавства, контроль за додержанням якого віднесено до компетенції міліції. Заходи припинення спеціального призначення застосовуються у виняткових випадках, якщо іншими способами припинити протиправну поведінку неможливо, коли інші засоби адміністративно-примусового характеру не дали або не можуть дати позитивного результату. Систему цих заходів складають: право на застосування персоналом міліції громадської безпеки заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та зброї.

У підрозділі 2.4 “Юридичні гарантії законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки” розглядаються їх система та зміст.

Гарантії законності і правопорядку поділяють на загальні та спеціальні (юридичні). До загальних гарантій відносять економічні, політичні, інші фактори та умови, що мають об’єктивний характер, наявність яких забезпечує додержання законності та існування правопорядку. Для досягнення мети більш докладно проаналізовані юридичні гарантії законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки. Їх зміст полягає у тому, що вони являють собою сукупність умов, засобів, організаційно-правових заходів, застосування яких персоналом міліції громадської безпеки у процесі її адміністративної діяльності спрямоване на забезпечення режиму законності і правопорядку.

Систему юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки складають: правові умови, правові засоби, організаційно-правові заходи.

Правовими умовами об’єктивного порядку є стан чинного права і законодавства, від якого великою мірою залежить міцність та стабільність режиму законності щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки. До правових засобів як елементу системи юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки віднесені: 1) право на судовий захист; 2) право оскаржувати незаконні дії (бездіяльність) міліції громадської безпеки у порядку, передбаченому Законом України “Про звернення громадян”; 3) право оскаржувати (опротестовувати) постанови по справах про адміністративні правопорушення за ст. 177, ч.ч. 1, 2 ст. 178 КпАП України, винесені дільничними (старшими дільничними) інспекторами міліції; 4) юридична відповідальність працівників міліції громадської безпеки.