Мельничук М.В. Адміністративно-правові засади управлінської діяльності керівників органів виконавчої влади

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; характеризується мета, головні завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів; наводяться дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи. 

Розділ 1 «Теоретичні засади управлінської діяльності керівників органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів, у яких розкривається загальна характеристика управлінської діяльності, аналізується категоріальний апарат та принципи управлінської діяльності керівників органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика управлінської діяльності у сфері виконавчої влади» проаналізована загальні ознаки управлінської діяльності. На основі з’ясування предмета управління запропоновано власне визначення поняття «управлінська діяльність» – це складний інтелектуальний вид трудового процесу, під час якого здійснюється цілеспрямований системний вплив її суб’єкта на визначений об’єкт управління.

Зазначається, що при дослідженні управлінської діяльності, яка відбувається в органах виконавчої влади, постає питання розкриття змісту наступного поняття – «державне управління», що, як зазначається в науковій літературі, є «основою вітчизняного адміністративного права».

Враховуючи аналіз існуючих категорій, при визначенні цього поняття слід  загострити увагу не тільки на цілеспрямованості, а і на системності процесу державного управління, на певних суспільно-корисних цілях його здійснення, що є характерним для складних управлінських процесів. Виходячи з цього пропонуємо визначати поняття «державно-управлінська діяльність» так: це суспільно значущий вид управлінської діяльності уповноважених законом осіб, які, використовуючи посадові повноваження, здійснюють цілеспрямований системний вплив як на колектив, окремих працівників певного органу державної влади, так і на зовнішні об’єкти управління (юридичних та фізичних осіб) з метою вирішення поставлених перед ними завдань.

Важливою передумовою для більш глибокого вивчення предмета дисертаційного дослідження є розуміння поняття «державно-управлінська діяльність у сфері виконавчої влади». На думку автора, це складний суспільно значущий вид державно-управлінської діяльності, спрямований на завдання цілеспрямованого, системного впливу на внутрішньосистемні і позасистемні об’єкти управління, внаслідок чого між ними утворюються і реалізуються адміністративно-правові відносини. Це вказує на те, що державно-управлінська діяльність у сфері виконавчої влади є елементом загальної управлінської системи владних органів, а основою правового регулювання відносин, що виникають за їх участю, є норми адміністративного права.

Оскільки державно-управлінська діяльність в органах виконавчої влади відбувається під час реалізації низки функцій, також проводиться аналіз існуючих визначень «функції управління» та, використовуючи їх, пропонує визначення поняття «функції управлінської діяльності в органах виконавчої влади» із таким змістом – це виділені види державно-управлінської діяльності, які пов’язані між собою єдиною кінцевою метою – позитивно впливати на стан конкретної управлінської системи і через це на соціально-економічні процеси у певній сфері суспільної діяльності.

У підрозділі 1.2 «Поняття, ознаки та види керівників органів виконавчої влади» проводиться аналіз суб’єктів здійснення управлінської діяльності в органах виконавчої влади – керівників, що мають статус державних службовців. Аналізуються такі поняття, як «посадова особа державної служби», «службова особа», «представники влади» як за вітчизняним законодавством, так і за законодавством інших країн. З урахуванням визначень фахівців, що містяться в науковій літературі, у яких однією з особливостей правового статусу посадової особи органу виконавчої влади є те, що вона є представником саме державної влади, поняття «посадова особа» може бути визначене так: це державний службовець, який постійно чи тимчасово наділений повноваженнями із вчинення юридично-значимих дій з підготовки управлінського рішення, а також наступної його реалізації. У свою чергу, це дозволяє врахувати отриманий нами висновок стосовно того, що адміністративно-господарська функція є однією із специфічних функцій категорії керівників під час формулювання і такого поняття як «керівник», заклавши до нього такий зміст: керівник – це посадова особа, яка має право приймати управлінське рішення і здійснювати адміністративно-господарські дії.

Розглядаються класифікації керівників за: а) групами (найчастіше пропонується її здійснювати за допомогою таких критеріїв, як: обсяг владних повноважень, їх природа і місце в системі службової ієрархії. Так, за обсягом владних повноважень пропонується розрізняти: керівників; заступників керівників; службовців, які виконують організаційно-розпорядчі функції на підставі спеціальних актів, акцентовано увагу на тому, що виконання управлінських функцій на підставі спеціальних актів може відбуватися і без зайняття керівної посади); б) видами (визначається через їх місце і роль в органі виконавчої влади – керівників традиційно поділяють на лінійних і функціональних).

Відзначається, що незважаючи на певне законодавче закріплення, дане питання залишається дискусійним серед українських правознавців.

На наш погляд, не слід відкидати апробовану міжнародною практикою схему утворення в органах виконавчої влади особливого прошарку політичних діячів і виховання окремого «класу» професійних політично-нейтральних функціонерів. Ми виходимо з того, що в умовах адміністративної, інших суспільно значущих реформ, а також необхідності оперативно долати негативні наслідки світової фінансово-економічної кризи, керівникам, які роками поступово проходили кар’єрні сходинки, зазвичай бракує сучасних знань, практики роботи у новому ринковому середовищі, здатності до нестандартних рішень. Передбачається, що залучені керівники зможуть надати управлінській діяльності більшого динамізму і, як наслідок, підвищити її ефективність.

Підрозділ 1.3 «Принципи управлінської діяльності керівників органів виконавчої влади» присвячений дослідженню принципів, що дозволяють мінімізувати помилки управлінської діяльність керівників органів виконавчої влади. Зазначається, що принципи управлінської діяльності керівників, виходячи із особливого їх статусу, мають базуватися на принципах двох видів: державного управління і державної служби.

Порівняльний аналіз змісту наукових джерел минулого та більш сучасних дозволяє дійти висновку, що у визначенні принципів державного управління вже відбулись суттєві зміни. Перш за все, усунено надмірну політизованість в державному управлінні. Головуюче місце сьогодні посідають принципи законності і ті, що відповідають змісту ринкових перетворень. Організаційні же принципи, хоча і отримали інші назви, проте, значною мірою, зберегли свій зміст і актуальність.

Розкриваються принципи сучасної управлінської діяльності, що утворюють певну систему, в якій їх, на думку автора, доцільно об’єднати у такі групи: методологічні (науковості; системності; комплексності), ідеологічні (законності і демократизму; пріоритету прав і свобод людини; економічності і ефективності; відповідальності; гласності; політичного нейтралітету), кар’єрні (професіоналізму і компетентності; рівного доступу до державної служби; обов’язковості виконання службових рішень; єдності основних вимог) і організаційні (делегування повноважень; єдиноначальності; колегіальності). У правовій державі, що обрала ринкову орієнтацію в економіці, головуючими принципами управлінської діяльності керівників мають стати принципи науковості, законності, економічності і ефективності, системності, комплексності, гласності. Проте не втрачають актуальності і перевірені практикою управлінської діяльності такі організаційні принципи, як делегування повноважень, єдиноначальності і колегіальності.

У розділі 2 «Адміністративно-правове регулювання механізму управлінської діяльності в органах виконавчої влади» розглядається механізм управлінської діяльності, регламентація основних повноважень керівників і прийняття ними управлінських рішень.

Підрозділ 2.1 «Поняття механізму управлінської діяльності в органах виконавчої влади та основні його елементи» присвячений аналізу основних елементів механізму управлінської діяльності у вітчизняних органах виконавчої влади: розглядаються мета існування і покладені на них основні завдання; компетенція та функції з державного управління; організаційна структура, що відповідає визначеним функціям; правове, кадрове, інформаційне та інше ресурсне забезпечення; системи управління якістю – ДСТУ 150 9001:2001, а також самі керівники, які, застосовуючи методи управління, приводять в дію цей механізм.

Це дозволило сформулювати дефініцію «методу управління у сфері виконавчої влади» – це спосіб впливу на об’єкти управлінської діяльності з метою забезпечення ефективного процесу підготовки суспільно значущих управлінських рішень, наступного їх виконання, а також розв’язання поточних проблем.

Автор робить висновок, що у загальному плані правове регулювання управлінської діяльності керівників відбувається на основі: Конституції України; законів України «Про державну службу», «Про Кабінет Міністрів України» та інших. А у більш конкретному – стосовно діяльності окремих центральних і інших органів виконавчої влади, підзаконних актів, зокрема: указів Президента України; постанов Кабінету Міністрів України; адміністративних актів внутрішньовідомчого характеру. Проте, на відміну від практики багатьох країн, правова база управлінської діяльності керівників в Україні ще не містить достатньої процедурної частини, норми якої здатні певною мірою уніфікувати і підпорядкувати їх роботу єдиним принципам.

Проведений аналіз змісту основних елементів механізму управлінської діяльності керівників дозволяє запропонувати таке визначення «механізму управлінської діяльності в органах виконавчої влади» – це взаємодія сукупності певних елементів, які, в межах законодавчо визначених повноважень і з урахуванням реальних умов, приводяться в дію керівниками з метою завдання комплексного впливу на об’єкти їх управлінської діяльності і, завдяки цьому, ефективного виконання перспективних та поточних завдань держави.

Підрозділ 2.2 «Адміністративно-правова регламентація основних повноважень керівників органів виконавчої влади як елемент механізму їх управлінської діяльності» присвячений аналізу елементу, що займає визначальне місце у механізмі управлінської діяльності. Актуальність дослідження питань відносно компетенції та повноважень в органах виконавчої влади зумовлюється необхідністю прискорення запровадження системи управління якістю, оскільки її ефективне використання, певною мірою, гарантуватиме поступове скорочення кількості неправових вказівок; організацію контролю і оцінку управлінської діяльності керівника; притягнення до персоналізованої юридичної відповідальності; більш об’єктивний добір на ці посади; активізацію правосвідомості. Запровадження системи управління якістю передбачає чітке з’ясування змісту понять «компетенція» і «повноваження».

Ефективна реалізація повноважень, передбачених службовим статусом керівника на певному управлінському рівні, дає можливість зусиллями суб’єктів управлінської діяльності досягти головної мети управління – бажаного, можливого чи необхідного стану розвитку того чи іншого рівня управлінської системи.

Співвідношення між функціями і повноваженнями, що акумулюються у службовому статусі керівника, автор визначає як співвідношення між загальними і локальними величинами: функція спрямовує управлінську діяльність, а повноваження вказують на засоби її реалізації.

Вивчення міжнародної практики дозволяє зробити висновок про те, що оптимізація службового статусу керівника відбувається завдяки закладенню до системи управління якістю відповідної регламентації і формалізації службових дій.

На прикладі регламентів Головдержслужби та його територіальних органів,  Мінвуглепрому,  МОЗ та МНС України розглядається доцільність і перспектива практичного запровадження регламентів в Україні.

Як підсумок, слід зазначити, що положення посадових регламентів і загалом система управління якістю повинні відповідати нормам права, і стає очевидною нагальність вирішення проблеми із усунення ряду законодавчих прогалин в цій сфері.

У підрозділі 2.3 «Процес підготовки і прийняття управлінських рішень керівниками органів виконавчої влади» зазначається, що підвищення ефективності функціонування органу виконавчої влади значною мірою залежить від оптимізації процесу управління. Це, в умовах світової фінансово-економічної кризи, має супроводжуватись діалектизацією правового мислення.

Через виокремлення та характеристику етапів підготовки, прийняття і організації виконання управлінського рішення, що складають цикл управління, який є безперервним, пропонується запровадження таких дієвих способів, як «мозкові атаки» і ділові ігри.

Відправним моментом в процесі підготовки управлінського рішення є дослідження, аналіз і оцінка управлінської ситуації, що склалась в органі виконавчої влади, і на основі цього визначення мети його прийняття. Саме така черговість знижує небезпеку негативних наслідків від можливого суб’єктивізму в управлінській діяльності.

Обґрунтовується, що процес обрання оптимального варіанта управлінського рішення є основною формою управлінської діяльності керівника. Саме на цій стадії процесу управління виявляється провідний зміст роботи і закладаються основні підстави для запровадження персональної юридичної відповідальності керівників.

Розділ 3 «Організаційно-правові аспекти вдосконалення управлінської діяльності керівників органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Стиль керівництва як засіб інтенсифікації управлінської діяльності» аналізується сукупність усіх елементів, а також суб’єктів здійснення виконавчої влади, дії яких здатні наповнити управлінську діяльність реальним змістом та вжити усіх заходів для успішного виконання державних завдань. Зазначається, що вміння маневрувати стилями керівництва свідчить про якісну теоретичну і практичну підготовку керівника.

Практика засвідчує, що оптимальний результат може дати вміла комбінація різних стилів керівництва, серед яких основними вважаються авторитарний (директивний), ліберальний та демократичний стилі.

Автор виокремлює загальний, конкретний та індивідуальний стилі керівництва, проводить типологію стилів керівництва (залежно від ряду чинників виділяються такі стилі: дистанційний; контактний; делегуючий; проблемний, цілепостановочний).

За результатами проведеного аналізу автор запропонував поняття «стиль керівництва» із таким змістом: – це сукупність стійких методів впливу на внутрішній чи зовнішній об’єкт управлінської діяльності з метою ефективного виконання державних завдань, а також розв’язання поточних проблем.

Акцентується увага на універсальності стилю керівництва, як інструментарію реалізації посадових повноважень, оскільки він «працює» як для виконання стратегічних завдань, так і для оперативного усунення внутрішніх проблем, що виникають на підпорядкованому управлінському рівні. Розкривається різниця між стилем керівництва та методами управління.

Підрозділ 3.2 «Впровадження новітніх форм та способів оптимізації рівня кадрового забезпечення», на підставі аналізу міжнародного досвіду,  визначає основні напрями удосконалення механізму залучення, добору і розстановки кадрів відповідно до їх реальних здібностей.

Автор вважає, що однією з суттєвих умов, здатних покращити підготовку керівних кадрів, є запровадження певної системи принципів добору кадрів на керівні посади із правовим механізмом їх додержання. До цієї системи пропонується віднести принципи: законності, системності, комплексності, професіоналізму, науковості, урахування психологічних якостей та  економічності.

Обґрунтовується, що трансформація принципів управлінської діяльності керівників об’єктивно трансформує і принципи добору цих кадрів. Додержання вищевикладеної системи принципів забезпечення управлінської діяльності керівними кадрами державної служби в органах виконавчої влади, на нашу думку, допоможе скоротити кількість випадків протекціонізму, плинність кадрів; підвищити загальну культуру управлінської діяльності.

У підрозділі 3.3 «Система оцінок управлінської діяльності в органах виконавчої влади» автор наголошує на тому, що оцінка управлінської діяльності керівників – є одним із засобів досягнення більш високого рівня її наукової організації. Найбільш поширеною є пропозиція виділити два види таких оцінок: попередню (документальну), що проводиться в процесі добору керівних кадрів, і поточну (підсумкову), яка відбувається у ході управлінської діяльності керівників. Сьогодні підсумкова оцінка, переважно у формі атестації, отримує закріплення у службових документах і, як наслідок, породжує правові наслідки.

Актуалізується підхід, згідно з яким оцінку якості управлінської діяльності автор розглядає як один з чинників оптимізації процесу управління в органах виконавчої влади, де оцінка управлінської діяльності виконує подвійну функцію: і контролю, і стимулювання.

На підставі розгляду методів оцінки управлінської діяльності в органах виконавчої влади запропоновано систему міжатестаційних оцінок за такими трьома основними напрямами: професійний рівень, організаторські та педагогічні здібності, особисті властивості і стан здоров’я. Саме вони найбільш об’єктивно відбивають якість управлінської діяльності керівників.

Відносно термінологічного апарату щодо оцінки управлінської діяльності керівників, то він, на наше переконання, потребує подальшого розвитку. Зокрема, враховуючи, що оцінка такої діяльності позначається на їх кар’єрі, є необхідність визначення поняття «кар’єра керівника» – це процес поетапного набуття більш високого рівня професіоналізму і компетентності, у ході якого, як правило, відбувається поступове посадове просування і закріплення належного соціального статусу.

Атестаційна процедура має передбачати оцінку управлінської діяльності керівників за системою показників, що ідентифікує не тільки набутий попередніми роками професійний досвід, організаційні здібності і особисті якості, а і їх позитивну динаміку за період між атестаціями. Це стимулюватиме процес постійного підвищення рівню професіоналізму та набуття інших необхідних якостей в управлінській діяльності; зміцнить загальну виконавську дисципліну в органах виконавчої влади.